法律权威，是法律的内在说服力和外在强制力得到普遍的支持和服从。它意味着法律成为任何组织和个人都必须遵守的不可侵犯的力量，取得高于其他成文规范的效力和支配地位。它不仅是法律取得预期成效的基本条件，而且是实现法治的重要标志。法律权威的产生和存在是以市民社会与政治国家的分离和民主制的确立为基础的，是与法治的其他内容如司法独立、分权与制衡机制等相互依存的。树立和巩固法律权威的过程往往就是实现法治的过程。
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    　　　　一、新中国成立以来法律地位的变迁
    新中国成立以来，法律的地位经历了两次重大变迁。从法学的角度对这两次变迁加以反思，对于克服当前树立法律权威过程中的观念障碍和制度障碍，把握实现法治的历史契机，不无启发意义。
    　　（一）从“准宪政”到“大民主”
    新中国成立之初，依法治国的思路是比较清晰的。在成立中央人民政府之前，制定了起临时宪法作用的《共同纲领》；在《共同纲领》的基础上，制定了《人民法院暂行组织条例》和《人民检察署组织通则》等；在开展土地改革之前，制订了《土地改革法》；在镇压反革命运动的初期，制订了《惩治反革命条例》……。这一系列立法及其实施，可以说是新中国走上法治道路的一个良好开端。可是，当时的国家主要领导人未能及时地总结这方面的经验，没有在此基础上进一步推行法治；反而转向“重政策，轻法律”的治国策略。
    1952年，全国掀起了司法改革运动。这本来应该是一场加强司法、巩固国家法制的运动，但却把斗争的矛头错误地指向了“司法独立原则”、“罪刑法定原则”等法治原则，错误地把法治与党的领导对立起来，使打击的范围扩大到坚持法治原则的众多司法人员。因此，这场运动在保证司法队伍的纯洁性的同时，排挤了大量训练有素的专业人员，否定了司法的专业性质；在批判资产阶级法律观的同时，又简单地否定了作为人类近代制度文明的法治原则，破坏了法律的自治性和普遍性，为法律虚无主义的滋生和蔓延创造了条件。
    “五四宪法”是在国家政权得到巩固、国民经济状况基本好转以及党在过渡时期的基本路线确立以后制定的。无论在立宪程序上，还是在宪法内容上，它都在一定程度上表现出对宪政精神的崇尚，从社会性质上确认了社会主义民主，为新中国的国家生活正常化和法治的实现创造了初步的法律条件。然而，它还没有从制度上很好地解决下列问题：第一、未完成从政治革命向常规政治的过渡；第二、未确立民主政治的基本框架，即在实质性民主的基础上实现结构性民主，使民主进一步程序化、规范化和制度化；第三、未在国家权力的行使方面，建立权力的分工与制约机制；第四、未建立足以保障法律的自治性和普遍性的司法制度；第五、未建立民主化、程序法和法律化的权力竞争模式；第六、也是最根本的问题，即未解决中国革命特定历史环境形成的党政关系。因此，这部宪法并没有使新中国进入完全的宪政。尽管如此，但它仍然不失为新中国进入“准宪政”的一个重要标志。所谓“准宪政”，是指只具备宪政的部分特征，有向宪政发展的倾向和趋势。
    1956年，随着社会主义改造的基本完成，社会主义建设进入了一个新的历史阶段。恰逢国际共产主义运动遭受新的挫折，中国共产党在反对全盘否定斯大林的同时，结合中国的实际积极地从斯大林所犯的错误中吸取教训。周恩来指出，要从国家制度上想一些办法使民主扩大，比如加强人民代表大会的监督作用，允许人民代表在大会上进行辩论，允许人大与政府唱“对台戏”等等。〔1 〕这实质上提出了分权与制衡的问题。在中国共产党第八次全国代表大会上，董必武讲，必须使国家法制逐渐完备起来；邓小平讲，要从国家制度和党的制度上解决监督问题。在党的八届二中全会上，刘少奇又进一步提出，要扩大社会主义民主，要限制领导人的权力，加强对领导人的监督。从“八大”的精神和会议前后中央领导人的讲话所形成的思想氛围可以看出，制定新宪法时没有解决的从革命运动向常规政治过渡的问题和权力制约机制问题，已经引起了国家领导人的注意。这是历史给新中国向宪政发展提供的一个难得的机会。〔2〕然而， 当时具有极高权威的毛泽东在思想倾向上存在着内在的矛盾：一方面要求结束急风暴雨式的“群众性阶级斗争”〔3 〕、发展经济、巩固现行国家制度；另一方面又要求继续进行革命，把阶级斗争引向意识形态领域。〔4 〕这就使毛泽东在把握政治方向上经常摇摆不定。“五四宪法”生效两年以后，毛泽东还在讲：“我们爱好的是无产阶级领导下的大民主。……。一万年以后还有革命，那时搞大民主还是可能的。”〔5〕毛泽东把“大民主”视为政治革命的同义词， 并且认为建国以后还要不断地进行革命，继续搞“大民主”。如果照这个逻辑提倡“大民主”，就不可能及时地转入常规政治，更不可能实现宪政。
    1957年春开始的党内整风，其主题本来是要学会在由革命转入建设的新形势下如何处理人民内部矛盾；但是半年后却因批评较多而突然转变方向，成为一场席卷知识界并蔓延到社会生活各个方面的反右派群众运动。这场运动完全改变了党的“八大”确立的进行社会主义建设的正确方向和处理人民内部矛盾的正确策略；不仅一些法学家在整风中提出的有关实现法治、党政分开等正确主张被视为右派言论，而且宪法中规定的“公民在法律上一律平等”、“人民法院独立进行审判，只服从法律”等原则也受到大张旗鼓的批判和否定，开了新中国以来践踏宪法的先河。与此同时，作为政治革命的延续形式的“大民主”理论得到了进一步发展。“大民主”以“群众运动天然合理论”为基调，否定民主集中制，否定法律权威，鼓吹无政府主义。“大民主”发展成了一种无规则、无秩序的群众运动或政治运动。
    “文化大革命”正是以“大民主”的形式展开的，是新中国历史中最典型、最极端的“大民主”。“文化大革命”的全面推行，是新中国法制遭到彻底破坏的标志，也是法律权威完全丧失的标志。作为这种理论和实践总结的“七五宪法”，在个别方面（如“全面专政”）可以说是对宪政精神的践踏，对宪法形式的亵渎。“七八宪法”，虽然没有象“七五宪法”那样完全站在宪政的对立面，在一定程度上表现出追求法律秩序的努力，但是它仍然继承了“七五宪法”中的“无产阶级专政下继续革命”的理论，是在还没有摆脱“文化大革命”意识形态的条件下产生的一部宪法。
    关于“文化大革命”的教训，邓小平总结说：“即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。……斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”〔6〕在这里， 邓小平实际上是把个人的作用与制度的作用作了个比较，结论是：人都是有缺点的，〔7〕最可靠的还是制度。
    　　（二）从“大民主”到常规政治
    中共中央十一届三中全会终于完成了新中国基本国策的历史性转变。会议公报指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，……不允许任何人有超越法律之上的特权。”〔8 〕这标志着中国共产党对法律的地位和作用的认识发生了质的飞跃：其一，否定了把民主与法制对立起来的错误理论，看到了民主原则与法治原则的内在联系；其二，否定了“砸碎一切权威”的口号，认识到法律必须有“极大的权威”。实际上，这一方面是对党的“八大”所确立的正确政策的重新肯定，另一方面是在反思“文化大革命”的基础上对党的“八大”所确立的政策的发展。
    “八二宪法”是新中国在意识形态和基本国策方面拨乱反正的标志，也是在“文化大革命”后新中国重新向法治迈进的一个起点。从法治的角度来看，这部宪法的进步意义主要表现在三个方面：一是它否定了“继续革命”的理论，宣告了国家政权法律化和政治生活正常化的开始，标志着新中国的政治从革命运动向常规政治的转变。二是它确立了一切国家机关和政党必须在宪法和法律的范围内活动的原则，从而为树立法律权威提供了宪法基础。三是它以宪法的形式确立了我国的政权结构，初步明确了各主要国家机关的职能分工，为司法机关的正常动作提供了基本的宪法依据。当然，毋庸讳言，这部宪法在实现法治方面也还有其局限。“八二宪法”是新中国进入“常规政治”的标志，政治生活中排除了无规则、无秩序的群众运动；法律受到较高程度的重视，构成了社会规范控制系统的重要组成部分，但法律的支配性权威地位尚未树立起来；民主制度初具规模，但还不够健全和发达，离“法治政治”还有较大差距。
    以邓小平为核心的第二代领导人在“八二宪法”的基础上逐步拉开了一场全面社会改革序幕。作为这场改革序幕的农村联产承包责任制的推行，个人利益与集体利益的差别和冲突凸现出来，解放了大部分“人的依附关系”，农业生产效率获得了空前的提高。随着承包责任制在城市工业企业和财政税收等方面的试点和铺开，使国家利益与地方利益的差别和矛盾凸现出来了，地方利益又得到了一定程度的承认。在此基础上便引发了中央与地方的经济分权问题和所有制变革问题。
    1986年颁布的《民法通则》，是我国民事法律制度的基干。它以民法的形式肯定了改革的积极成果，体现了国家既注重维护集体权利，也注重保障个人权利，为改革的进一步发展开发了巨大的动力资源，为新中国向现代法治发展创造了良好的社会生活环境和法律条件。
    当代中国这场正在向纵深发展的社会改革，实质上是继新中国成立以后的又一次人的全面解放过程，为新中国向宪政和现代法治迈进创造了机遇和条件。不过，历史的和现实的问题还很多，中间经过一些曲折，且对历史教训的反思未能在法治问题上充分展开，许多本来应该在几年前就解决的观念问题仍未解决，成为发展市场经济和实现法治的障碍。
    　　　　二、克服树立法律权威过程中的观念障碍
    法律能够成为人民治理国家的最权威、最可靠的方式吗？当前，许多人的心中还有这样的疑问。笔者认为，要消除这样的疑问，必须解决两个方面的问题：一方面要充分认识法律的潜能和价值，另一方面要从理论上正确回答法律与人民、政党、政府的关系。
    　　（一）全面认识法律的潜能和价值
    在一定意义上可以说，中国历史上从来没有全面而充分地开发法律的潜能和价值；相反，滥用和践踏法律的历史所造成的消极法律态度对人们却有着广泛的影响。然而，从世界历史的角度来看，法律的潜能和价值确实是值得信奉和可以依托的。首先，法律作为一种心智现象，包含着人类对自然规律和社会规律的认识成果，反映了大众的感情倾向，表现了大多数人的意志和愿望。因而，法律是认知、情感和意志的统一。其次，法律作为一种语言现象，一方面具有内在的逻辑性，便于人们理解和接受；另一方面它是概括性和稳定性较强的规范体系，便于人们把它应用到具体的事实上，对社会关系作出合理的调整；同时，法律一旦被制定出来，就变成了广为人知、难以掩盖的社会存在，成为公民通用的一把尺度，人们不仅可以用它来评价自己的行为，而且可以用它来评价别人的行为，特别是评价公职人员的行为，从而形成一定的法律秩序。因此，法律也是逻辑、事实和理解的统一。再次，法律作为一种历史现象，具有内在的批判能力和进化机制，它总是一头连着特定社会的历史传统，一头连着未来的理想王国；它不仅能够与社会进步保持协调发展，而且能够推动、引导和保障社会的进步和发展。在这种意义上说，法律体现了传统、批判和进化的统一。单从法律的上述潜能和价值看，也许可以说没有任何其他发明堪与法律媲美；而且，法律的这些潜能和价值并不是遥不可及的，任何一个法治国家都能够全面地开发和利用之。
    从法律的社会功能来看，在现代法治国家里，特别是消灭了阶级对立的社会主义国家里，法律不仅是必要的社会控制系统，而且是国家的精神存在形式和政权的象征。国家和社会对法律存在多方面的需求：（一）法律往往被作为国家主权的存在形式，代表着国家的尊严和权威。（二）法律往往被作为政权的确证方式，构成了分配权力的主要途径和行使权力的主要依据。（三）法律是社会内部多元利益群体之间矛盾冲突得到协调的产物，在一定程度上反映了不同社会主体之间的妥协和共识，是社会稳定的基础。（四）法律既是社会道德的起码要求，又是人权的存在形态之一。作为最低道德标准的法律，往往构成了民族的人格素质、信念和自律的支柱和依托。作为人权存在形态之一的法律〔9〕，是实现人权要求的最可靠的保障。（五）法律是形成和保障一定社会秩序的必要的控制系统，通过法律确立公认的行为模式和解决争议的程序，可以实现人类尊严、合作愿望和利已本能的均衡，从而达到社会最优状态。（六）社会因阶级或利益集团的多元化，往往导致价值标准和价值体系的多元化，需要法律通过对价值系列的确认和对价值标准的具体化和规范化来形成统一的价值体系。
    既然法律在社会主义国家里具有如此广泛而重要的意义，我们就应当相信法律，依靠法律，树立尊重法律权威的意识。
    　　（二）正确认识人民、执政党和法律三者之间的关系
    邓小平一惯倡导，党要善于领导，不能干预太多；要把党政关系理顺；党与政府的关系问题是当前政治体制改革的重要内容。笔者理解，党政关系问题主要是执政党与执法机关和司法机关的关系问题。要解决这个重大问题，必须先解决在常规政治下人民、执政党和法律这三者之间的关系。
    1、法律是人民意志的体现，是人民的化身。 彭真同志曾经正确地指出：“我们的法律经过全国人民代表大会通过，就表明了它是全国各族人民共同利益和共同意志的集中体现，……。”〔10〕服从法律，就是服从人民意志，维护人民利益；违反法律，就是违背人民意志，损害人民利益。这里有两个方面的含义：一、法律是人民的共同意志和共同利益，就意味着法律不仅仅是哪一个阶级的意志和利益；二、法律是人民意志的集中体现，就意味着法律与人民意志具有同等的地位和价值，法律就是人民的化身。
    2、中国共产党既是人民群众的领导者，也是人民的工具， 是组织和引导人民形成和表达共同意志以及将这种意志转化为法律的力量。邓小平同志曾经明确地指出：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。共产党——这是工人阶级和劳动人民中先进分子的集合体，它对于人民群众的伟大的领导作用，是不容怀疑的。但是，它之所以成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”〔11〕邓小平的这一论述是我们认识党与人民和法律的关系的理论基础。在此基础上，我国政治理论界和法学界已经对这种关系进行了初步的探索和阐述。概言之，主要有三个方面：一、执政党领导人民，但不能代替人民，执政党只是引导和组织人民按照法制化的民主程序实现由人民意志向法律转化。〔12〕二、政党作为社会权力的代表不能等同于国家机关，政党权力能够通过国家权力（主要是代议机关的立法权）来实现，但本身不是国家权力。三、人民利益高于一切，作为人民利益体现的法律也高于一切，党也必须在宪法和法律范围内活动。〔13〕因此，把党置于法律之上是错误。
    　　（三）正确认识法律与政府的关系
    在法律与政府的关系上，当前主要有两个问题需要作出正确的回答：宪法主要是约束谁的？怎样才能有效地约束国家权力？
    从整体上说，“政府与法律的关系十分密切。政府形式及其机构的权力及职能由法律加以规定，而每一政府机构都要通过制定、适用和在具体情况下对个人实施法律规则来进行工作。”〔14〕在几千年的专制历史中，人们奉行的是绝对的国家至上原则，政府是统治和压迫人民的强大机器，是人民的主人；人民完全处于服从政府的地位（只有到了人民无法生存下去的时候，才奋起反抗）；法律是政府驾驭人民的工具，是套在人民脖子上的枷锁。然而，现代民主政治否定了绝对的国家至上原则，确立了人民主权原则，政府被视为实现和保障人民利益的一种政治共同体，政府既是制定和实施法律的机构，又是受法律约束的机构，即有限政府；人民是国家的主权者，是政府的主人，法律则是人民约束政府和进行自治的规范系统。
    从宪法史来看，宪法形成和发展的过程正是法律权威逐步取得优于政府权威的过程。在英国，1215年的《自由大宪章》首次把王权置于法律的约束之下，迈出了人类追求民主宪政的第一步；1628年的《权利请愿书》进一步限制了王权，提高了法律的地位；1689年的《权利法案》则是国会权力取得高于王权的地位和民主制最终战胜专制的标志，也是法律取得最高权威并实现法治的标志。在美国，作为历史上宣布民主共和国原则的第一个政治纲领的1776年的《独立宣言》庄严地宣告：“为了保障这些权利（平等权、生命权、自由权和追求幸福的权利——引者注。），所以才在人们中间成立政府。而政府的政治权力，则系得自被统治者的同意。”1787年的宪法为了永远确保人民主权和人权，按照三权分立的原则来组织政府；这种“分权制不仅是强化权力的，而且是维持民主的。‘分而治之’的格言过去被人类的主人用来使其臣仆受奴役。信仰民主的制宪者利用了这条古老的原则，并在相反的意义上把它当作被治者得以将他们的意志强加于其未来的统治者头上的一种战略。”〔15〕在第一个社会主义国家即前苏联，列宁曾明确地宣布：“宪法就是一张写着人民权利的纸。”〔16〕确立了人民主权原则。在社会主义实践中，第一次解决了平等权的经济基础问题，完成了宪法史上又一次伟大革命；但是，由于简单地否定了历史上某些宪法的积极成果（如分权与制衡原则和法治原则），“法律被看作是政治权力的工具，而不是防止滥用权力的保障”〔17〕，获得了平等权的公民仍然难以抵制各种权力的滥用，也使国家政局难以保持稳定。
    有效地约束政府权力是宪政的目标之一。“宪法只不过是限制政府权力的工具而已。”〔18〕怎样才能有效地约束政府权力呢？历史的经验和教训给我们作出了这样的回答：第一，在制度设计上，必须确立这样的前提，即“一切有权力的人都容易滥用权力”〔19〕。孟德斯鸠说这是万古不易的一条经验，并非虚言。邓小平说人都是有缺点的，也包含着这一层意义。卢梭曾经把行政官个人身上的意志区分为三种，按其对行为的影响力依次（自然次序）是个人意志、团体意志、公意，而社会所要求的次序与此正相反。〔20〕用人性的弱点解释权力滥用现象固然是片面的，但以克服人性的弱点为制度设计的出发点和前提，则是必要而有益的。第二，在制度安排上，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”〔21〕不仅要在中央政府以及中央政府与地方政府之间实行分权，即所谓“双重分权”，而且要使各种权力之间相互制约。关于这两点，联邦党人说得更为透彻和尖锐：“防止把各种权力集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部分侵犯的必要的手段和个人的主动。”〔22〕
    　　　　三、积极、稳妥地实现从常规政治到现代法治的转变
    　　（一）现代法治的主要内容和价值取向
    现代法治是建立在民主基础上的、以权利和自由为宗旨、以法律为最高权威、以分权与权力制约为政治运行模式的政权结构。它实质上是法制与民主的有机结合，与民主政治、立宪政治、宪政或民主宪政是一致的，与人治、专制、独裁或暴政是根本对立的。它的主要内容有如下几个方面：
    第一、法律成为人民治理国家的权威性的规范系统，即法律最高权威原则。法律权威是法律实现其预期目标的必要条件，任何常规政治下的国家都必须使法律保持一定的权威；但是，一般来说，在专制政治下，法律权威只能处于次等地位，只有在民主政治下法律权威才能处于最高地位。因为，在民主的条件下，人民是国家的主权者，法律被视为人民的共同意志和共同利益的集中体现，法律是人民的化身，任何组织和个人都没有超越法律之上的特权。
    第二、合法性是对一切国家行为的基本要求。即合法性原则。从广义上说，合法性原则既包括对国家机关及其公职人员的行为的合法性要求，也包括对公民和法人的行为的合法性要求。但是，政府及其公职人员往往处于强者的地位，具有相对的权力优势，而普通公民往往处于弱者的地位，其影响力相对较小，因此，对法律权威和法律实效的最大威胁不是来自普通的个人，而是来自国家机关。商鞅正是从这个角度说：“法之不行，自上犯之。”〔23〕这只是问题的一个方面。另一方面，“法治国家之特色在于，透过政府之守法，以达到保障人民权利的目的。按法治国家体系对抗警察国家（Polizeistaat）而兴起，在警察国家下，法规仅得治民，不得治官，在政治上只有官权而无民权。……反之，在法治国家下，国家行动之路线及界线以及人民自由之范围皆以法律规定之，凡百庶政以法为治，即人民之自由及其权利由法律保障之，人民之义务由法律规定之，行政或司法机关非根据法律不得限制人民之权利或漫课人民之义务。”〔24〕因此，法治所强调的合法性原则，主要是针对国家机关及其公职人员的行为而言的。
    第三、在中央和地方以及它们相互之间确立了法定的分权与制衡机制，包括有限权力原则和司法独立原则等。在民主社会里，立法机关掌握着国家的最高权力，但是这种权力并非无限制的，这个限制就是人民的共同意志和共同利益，即法律。超出这个限度的权力就是非法权力，超出这个限度行使权力就是专制或暴政。为了防止专制和暴政，就必须建立分权和权力制约机制。司法独立原则是分权与制衡机制的重要内容，没有司法独立，法律就难以维持其普遍性和自治性，分权与制约就不可能实现，公民权利就没有保障。正如弗朗西斯·西阶尔斯特德所说：“法治与人治的主要区别在于，消除专横，从而确保可预见性和‘正规的司法’。”〔25〕
    第四、尊重和保障人权。人权既是法治生成和发展的精神动力，又是它们所要实现的重要目标。在一定意义上可以说，人权是法治的一面旗帜。
    现代法治的价值取向，我们可以分别在以下三个层次上来认识：
    第一层次：个人自由与社会和谐。个体生存与种族繁衍是社会科学研究的两大基本问题。解决这两个问题的目标就是要同时实现个人自由和社会和谐，片面地实现某一方面而压制另一方面，既不符合人类的理想，也不可能达到最优社会状态。关于这两者的关系，梁漱溟说：“西洋人往世集体势力过强，引起反抗而以人权自由相号召，近世以来重点乃移于个人。抬高个人卒又引起反抗；法西斯，从种族主义出发，乃又重集体而轻个人。……从乎伦理之义集体与个人孰重非有一定不易之则。譬如国家在危难中则个人非所重；若在平时生活中则国家固应为其成员个人而谋。执定一偏将动有窒碍，每每事实上行不通，死理终必归从活事。”〔26〕现代法在保障个人权利与自由的同时，维持必要的社会和谐；一方面最大限度地调动每一个人的积极性和创造性，促进社会的全面进步；另一方面通过民主程序实现利已本能与合作愿望的均衡。目的都是要达到社会最优状态，即同时保障个人自由和社会和谐。这正是现代法治的终极价值原则。
    第二层次：公平与效率。公平与效率是检验一切社会制度之成败得失的两个基本价值标准。当然，公平与效率的内容并非绝对确定的，往往因具体历史环境而不同。笔者理解，在当代社会主义中国，公平主要是指在保障每一个人的最基本的生存和发展条件的基础上实行按劳动配。效率主要是指各种资源得到最有效地开发和利用，以较小的成本获得较大的利益。市场经济是以追求效率为主要特点的，但是为了维护整体上的效率，必须兼顾公平。现代法治就是要通过公正而权威的制度安排，保证公平与效率的协调和实现。同时维护公平与效率是现代法治的一般价值原则。
    第三层次：保障权利、巩固政权和促进社会经济发展。这是现代法治所追求的直接的社会和政治价值。现代法治强调建立权力制约机制的目的就是要保证国家政局的稳定，实现国家的长治久安；现代法治强调防止权力滥用和提供权利救济，目的就是要保障基本权利；现代法治强调用法律形式规范经济主体的行为，维护市场经济秩序，降低交易成本，目的就是要促进社会经济发展。邓小平在谈到判断改革的成败得失的标准时说：“判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”〔27〕这实际上正确反映了当代中国在制度设计和制度安排方面的基本价值取向。而这三个标准实质上都包含在现代法治的这三项社会和政治价值之中。
    　　（二）当代中国实现法治的有利条件
    1.制度条件：中华人民共和国是人民民主专政的社会主义国家。自新中国成立以来，人民主权原则一直得到了宪法的确认；作为民主制在国家政体上的体现的人民代表大会制度已经初步建立；虽然民主的一系列原则还有待于进一步落实，作为民主存在形式的各项制度还有待于完善和创建，但毕竟开始了民主进程，为实现法治准备了一些制度方面的条件。另外，社会主义制度本质上就是对国家主义（国家至上）的否定。
    2.观念条件：一方面，中国共产党以全心全意为人民服务为宗旨，确立了人民利益高于一切的观念和原则；另一方面，经过十几年的思想解放和制度改革，在广大人民群众的信念中基本上破除了个人崇拜和绝对的国家本位观念，权利观念正在萌芽和发展。大众已经开始以现实的和务实的眼光来看待政治制度和社会制度的选择。江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会的报告中已经明确提出：“同经济体制改革和经济发展相适应，必须按照民主化和法制化紧密结合的要求，积极推进政治体制改革。”〔28〕这场政治体制改革的目标就是建设有中国特色的社会主义民主政治，而实现法治正是民主政治的必然要求。
    3.社会基础：随着市场经济的发育，国家干预的范围正在缩小，国家干预的方式正在程序化和规范化，市民社会开始与政治国家分离；在社会结构上，利益集团多元化的格局正在形成；社会生产力得到较大的发展，大众的文化素养和生活质量有了较大的提高。整体上看，当代中国正在形成社会发展与制度创新互动的社会进步机制。
    　　（三）抓住机遇，积极、稳妥地推动法治进程
    虽然当代中国在推行法治方面具备了上述有利条件，但是，实现法治意味着大幅度地改革不适应生产力发展和社会进步的政治和经济体制，在这个过程中必然要面临着一系列政治权力和社会权力的分配和再分配问题；因此，当代中国实现法治还有相当长的过程。我们既要抓住机遇，积极地推动法治进程，又要慎重地选择突破口，稳妥地选择推进法治的策略，避免急躁冒进，防止较大的社会震荡，特别是政治动乱，否则将延缓法治的进程。
    笔者认为，由下列五个方面的内容构成的方案可以作为当代中国实现法治的一种积极而稳妥的策略：
    1.以树立法律权威为实现法治的突破口。法律权威是法治的首要内容和基本标志，通过解决树立法律权威过程中的问题可以逐步地实现法治。一方面，由于法律是与人民利益和人民意志直接联系在一起的，这就把树立法律权威与“人民利益高于一切”原则联系起来了，便于克服实现法治的一些观念障碍；另一方面，法律权威与法律实行的实效直接联系在一起，树立法律权威正符合目前提高法律实效的客观要求。
    2.以司法独立为实现权力制约和树立法律权威的突破口。司法独立是保证法律的自治性和普遍性的必要条件，市场经济的发展需要可以信赖的交易规则保证交易的可预见性以降低交易成本，“在商人们不能准确预计政府权力将如何运用以影响其交易和财产的地方，无市场的合理性可言。”〔29〕因而市场经济对法律首先提出的要求必然是法律的自治性和普遍性，进而推动司法独立的实现。司法独立实质上是与权力制约密切联系在一起的，首先确立司法独立就为权力制约的建立奠定了基础。
    3.通过宪法确立中央与地方的权力制约机制是实现双重分权的突破口。所谓“双重分权”，又称“立体分权”，是指既在中央实行分权，又在中央与地方之间实行分权。目前，尽管全面推行双重分权权力制约时机还不成熟，但是，自1979年以来的财税体制改革，已经使地方在经济上获得了一定的独立性。〔30〕这为中央与地方之间实行经济上分权准备了初步的条件。
    4.以发展社会组织和社会自治力量为打破“国家——社会”的一体化格局实现市民社会与政治国家双向互动的突破口。市场经济发展的内在要求是，社会的物质生产、交换、消费活动摆脱政府的家长式的过多干预；而市民社会与政治国家的这种双向互动正是民主制得以产生和存在的必要条件和推动力量。〔31〕目前，应当尽快发展社会自治组织、社会保障体系，让社会执行一定的调节和保障职能，减少个人（包括公民和法人）对国家的依赖，促进市民社会与政治国家的双向互动。只有从政治国家与市民社会的一体化发展到政治国家与市民社会的双向互动，才能导致法律由国家对社会的单向控制转向国家与社会的双向控制。法律只有在这种双向控制的制约机制下才能成为经常被援引的、证明行为的有效性的根据，才能树立起自己的权威。
    5.以人民代表大会制度作为民主发展的起点和杠杆。人民代表大会制度是我国的基本政治制度。从国外民主制度发展的经验来看，作为代议机关的人民代表大会可以成为民主发展的起点和杠杆。因此，在当代中国推行法治应当以进一步加强的完善人民代表大会制度为基础。
      注释：
    〔1〕1956年7月21日周恩来在中共上海市第一次代表大会上的讲话。转引自，陈先奎等主编：《当代中国意识形态风云录》，警官教育出版社，1993年版，第120页。
    〔2〕美国建国之初，关于新政权的前途曾经有两种主张， 一是“永远革命”，一是“革命的健忘症”，孰是孰非一时难以决断。于是，借助新闻媒介展开了一场讨论。在讨论中联邦党人逐渐占了上风，“按照普布利乌斯的观点，革命智慧的表现在于，认识到美国的政治前途将不是长期而光荣地重复进行美国革命。《联邦党人文集》的任务是要建设适合于另一种政治生活的宪法基础——在此基础之上，一些组织良好的集团力图操纵政府以追求他们狭隘的利益，而不是准备永远革命的道路。”参见J.Elster，R.Slagsted ed.
    Constitutionalism and Democracy.Syndicate of the　ambridgeUniversity Press, 1993，第161页。 （此书已由谢鹏程和李存棒译出，北京三联书店即将出版。）
    〔3〕《毛泽东选集》第5卷，第375页。
    〔4〕毛泽东在《做革命的促进派》（1957年10 月）中说：“‘八大’决议上有那么一段，讲主要矛盾是先进的社会主义制度同落后的社会生产力之间的矛盾。这种提法是不对的。我们在七届二中全会上提出，全国胜利以后，国内主要矛盾是工人阶级和资产阶级的矛盾，国外是中国和帝国主义的矛盾。”见《毛泽东选集》，第5卷第475页。
    〔5〕《毛泽东选集》，1977年版，第五卷第323—4页。
    〔6〕《邓小平文选》第二卷，第333页。
    〔7〕在《邓小平文选》一至三卷中， 有十几处讲到人都是有缺点的。如《邓小平文选》第一卷第309页，第二卷第93页，第三卷第298页；虽然各处的表述方式不尽相同，谈论的问题也不同，但是，有两点是相同的：其一，命题的内容相同；其二，命题的作用相同，即被作为推理的前提之一。
    〔8〕《法学概论资料选编》，法律出版社，1984年版，第7页。
    〔9〕参见李步云：《论人权的三种存在形态》， 见中国社会科学院法学研究所编：《当代人权》，中国社会科学出版社，1992年版，第3—15页。
    〔10〕彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社，1992年版，第167页。
    〔11〕《邓小平文选》第一卷，第217页。
    〔12〕胡耀邦在庆祝中国共产党成立六十周年大会上的讲话中说：“人民就是国家和社会的主人。党对国家生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。”见于《十一届三中全会以来重要文献选编》，中共中央党校出版社，1981年版，第491页。
    〔13〕《中国共产党关于建国以来党的若干历史问题的决议》中早已明确规定：“党的各级组织同其他社会组织一样都必须在宪法和法律的范围内活动。”新党章中也作了类似的规定。
    〔14〕《牛津法律大辞典》，光明日报出版社，1989年版， 第382页。
    〔15〕J. Elster, R. Slagstad　ed. Constitutionalism　andDemocracy.Syndicate of the Cambridge University Press, 1993, p229.
    〔16〕《列宁全集》第9卷，第448页。
    〔17〕J. Elster,　R.　Slagstaded.　Constitationalism　andDemocracy.Syndicate of the Cambridge University Press,　1993.p229.
    〔18〕 Friedrich Hayek,　The　constitution　of　liberty, University　Chicago Press, 1960,　p176.转引自 J . Elster, R .Slagstad　ed.Constitutionalism and Democracy.Syndicate of theCambridge University Press, 1993, p196。
    〔19〕孟德斯鸠著《论法的精神》（上册）张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。
    〔20〕［法］卢梭著《社会契约论》何兆武译，商务印书馆1982年版，第82页。
    〔21〕同上。
    〔22〕［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如等译：《联邦党人文集》，北京，商务印书馆，1982年版，第264页。
    〔23〕转引自《史记·商君列传》。
    〔24〕吕荣海著《从批判的可能性看——法律的客观性》，（台湾）蔚理法律出版社，1987年增订版，第39—40页。
    〔25〕J. Elster,R.Slagstad ed. Constitutionalism and Democracy. Syndicate of the Cambridge University Press, 1993,p135。
    〔26〕梁漱溟著《人心与人生》，学林出版社1984年版，第227 页。
    〔27〕《邓小平文选》第三卷，第372页。
    〔28〕江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》（单行本），人民出版社，1992年版，第24页。
    〔29〕昂格尔著，吴玉章，周汉华译：《现代社会中的法律》，中国政法大学出版社，1994年版，第65页。