一、从官本位行政向民本位行政转变
    
     用最通俗的话说，行政关系就是一种官与民的关系。最典型的行政关系是管理与服从关系，行政官员是管理者，有权力管理公共事务，国民是服从者，有义务服从行政决定和命令。这种管理与服从的关系是古今中外各种常态社会的行政关系的共同的抽象形式。但是，在不同的社会中，这种抽象形式的现实运作方式可能呈现出截然不同的实质和精神。根据法律或其他制度对官与民的地位不同的安排，我们可以把行政模式区分为两种，即官本位行政与民本位行政。在专制、集权、人治的社会中，行政模式是官本位的行政模式，而在民主、分权、法治的社会中，行政模式是民本位的行政模式。
     官本位行政模式从专制的逻辑来理解和安排行政关系。按照专制的逻辑，国家的一切权力都属于最高统治者，都来源于最高统治者。这种最高统治者或者是某个君主，或者是某个组织或群体。担任各种职务的各级官吏是最高统治者的代理人，其权力来源于最高统治者。他们向最高统治者负责，而不向人民负责。国民是最高统治者的所有物或附属物，其政治地位和法律地位就是臣民或子民。臣民必须绝对服从最高统治者及其委任的各级官吏的管理。在法律方面，这种行政模式体现为官吏对臣民的单向控制法律关系。由于法律是由最高统治者及官吏单方面制定的，因而法律一方面尽可能大地赋予官吏管理权力，另一方面又尽可能多地给国民设定义务和责任。法律为保持政权的稳固可能也要调整官吏内部的关系，但主要是官吏治民的工具。当官吏侵犯了臣民的正当利益时，法律严格限制乃至不允许臣民有获得救济的途径。
     民本位行政模式从民主的逻辑来理解和安排行政关系。按照民主的逻辑，国家的一切权力都属于人民，都来源于人民。人民不可能直接行使这种权力，而必须通过直接或间接选举出政府官员来代表自己行使这种权力。政府官员是人民的代理人，必须对人民负责。作为人民之组成部分的每个国民都是独立的社会主体，其政治和法律地位是公民。只有当政府官员按照人民的意志办事时，公民才有服从政府官员的义务。在法律方面，这种行政模式表现为政府与公民之间以法律为依据的双向互控法律关系。这种双向互控关系可以从三个层次来加说明：（1）一方面，法律授予政府必要的权力，使其能够有效地治理社会，能够有效地维持正常的社会秩序；另一方面，法律也确认公民的正当权利，使其能够无顾虑地追求和增进自己的合法权益，能够充分地实现自由。（2）一方面，政府必须依照法律行使治理社会的权力，在此范围内，任何公民均有服从政府的义务；另一方面，任何公民都可以依照法律而享有和行使平等的权利，依法而治的政府有义务尊重和保护这些权利。（3）一方面，政府可以利用法律来取缔和制裁私人主体违反法定义务、滥用法定权利的行为；另一方面，任何公民都可以利用法律来抵制和追究政府违反法定帧＃ㄖ３闪嫉龋骸堵垡婪ㄖ喂暤姆?硪嵰濉罚徳赜凇兑婪ㄖ喂? 建设社会主义法治国家》（刘海年等主编），中国法制出版社1996年版，第128页。）
     中国古代社会是一个典型的官本位社会，古代的行政模式也是典型的官本位模式。从中国古代法制来看，法律主要是官管民的工具，而极少有民告官、民制官的规定。即使是少量有关民告官、民制官的规定，（如明朝的法律规定，若官吏课征税粮和摊派差役作弊曲法，被害之民可以拘执该官吏自下而上陈告，若上司不为受理亦要依法论处。参见叶孝信主编：《中国法制史》，北京大学出版社1989年版，第233页。）亦是君主为了加强对官吏的控制和笼络民心而采取的措施，而且由于缺乏相应的程序法的保障而事实上很难实现。这种官本位的行政观念和模式直到当今仍有很大的影响。新中国成立后，宪法虽然规定公民有权监督和控告国家工作人员的违法失职行为，但由于长期以来并没有建立规范化的监督和控告制度，法律的实际运作仍然只是官管民，而不允许民告官。80年代以来，随着行政诉讼制度、行政复议制度、行政赔偿制度等法律制度的建立健全，这种局面才开始有所改观。但目前的形势并不容我们过分乐观。由于传统观念和模式的巨大历史惯性作用，这些已建立起来的法律制度并没有能够充分发挥其应有作用。就拿行政诉讼来说，行政诉讼法施行以来，每年的行政诉讼案件数量的增幅并不明显，其数量与民省４送猓彵Ｕ瞎幟竦闹嵡槿ā⒕俦ㄈǖ鹊日欀稳?柕姆?苫褂写樦贫āＶ挥薪?⒑屯晟普庋斠幌盗星惺当Ｕ瞎幟袢?柕姆?桑彶拍芪嵜癖疚坏男姓櫮Ｊ降於?崾档恼欀位敶　?br>    
     二、从依政策行政向依法行政转变
    
     政策和法律都是政府治国的两种重要手段，而且是两种有着密切联系的治国手段。但是，在不同的时期或不同的社会中，人们可能对这两种治国手段作出不同的选择和排序，由此而形成了两种不同的行政模式：依政策行政与依法行政。这两种行政模式的差异，不在于选择其中一种治国手段就必然排斥另一种治国手段，而在于对政策与法律的相对位置或优位顺序的安排不同。当政策与法律发生冲突时，何者优先，这是识别某一国家实行何种行政模式的试金石。
     改革开放以前我国行政机关主要依政策行政。所谓依政策行政，就是政府以政策为主要手段对社会进行管理，政府的行政行为建立在政策的基础上。当法律与政策发生冲突时，法律服从政策。依政策行政的主要弊病在于：其一，政策的内容一般比较原则、笼统，行政机关自由裁量的余地很大，因而政策很难有效地制约行政权力；其二，政策通常是由行政机关或党委制定的，较多考虑如何加强行政管理，而较少考虑如何保障公民的正当权益；其三，行政机关的政策、特别是具体政策往往要随着社会形势的发展而及时调整，具有多变性，因而依政策行政不利于建立稳定的行政秩序；其四，政策并不一定必须向全社会公布。
     现代行政应当是依法行政。所谓依法行政，就是政府以法律为主要手段对社会进行管理，政府的行政行为以法律为准绳。依法行政并不排斥政策的作用，而只是要求政策不能违背法律。当政策与法律相抵触时，政策是无效的，行政机关必须依法律办事。借用日本学者田中二郎的解释，依法行政包括三条原则：行政为法律之执行，行政须有法律之授权，行政应受法律之限制。（转引自诚仲模：《行政法之基础理论》，三民书局，第7页。）第一条原则规定了行政的性质。根据我国宪法规定，从中央到地方的各级行政机关，是同级国家权力机关的执行机关。国家行政权是一种执行权，主要是执行法律。也就是说，在我国社会主义民主政治体制中，人民代表大会将人民的意志上升为国家意志——主要形式是法律，再由国家行政机关将人民的意志——法律付诸实施。因此，将行政的性质定位于执行法律，既是法治的要求，亦是民主的要求。当然，行政机关在执行法律的过程中，可以制定和执行有关的行政法规和政策，但不得同法律相抵触。第二条原则规定了行政的范围。凡是法律授予的职权，行政机关得行使；凡是法律未授予的权力，行政机关不得行使。只有在法律授权的事项上，行政机关才得行使自由裁量权。这与公民捣?缮希彾杂诠幟窭此担彿卜?晌唇栔沟募次嵲市恚欢摱杂谛姓櫥暪乩此担彿卜?晌丛市砑次嵔栔埂Ｕ庖辉愒虻闹髦荚谟诜乐剐姓櫲?Φ娜我饫┱牛彵；す幟竦恼樀比ㄒ妗Ｕ庖辉愒蛴朐饺ㄎ扌г愒虻囊庖逑嗤ā２还槪徴庖辉愒虼诱樏嫜灾懀彾撛饺ㄎ扌г愒虼臃疵嫜灾憽５谌樝钤愒蚬娑?诵姓櫟姆绞健Ｐ姓櫲ǖ男惺辜纫嵤苁堤宸ǖ南拗疲徃椧嵤艹绦蚍ǖ南拗啤Ｊ堤宸ǖ南拗浦饕嵤嵌孕姓櫟姆段Ш湍勘甑南拗疲彾摮绦蚍ǖ南拗浦饕嵤切姓櫣槼痰南拗啤７?啥孕姓櫡绞降南拗浦饕嵤峭ü槼绦蚍ǘ孕姓櫣槼痰南拗贫撌迪值摹?br>     政府要依法行政，首先必须建立完善的、先进的行政法律体系。但是，改革开放20多年来，与民商法等私法的迅速发展相比，行政法等公法的发展相对滞后。行政法与民商法的差距并不在我们通常所理解的法律数量上，而在法律实质上。单从数量上看，行政法的数量并不比民商法的数量少，甚至还要多。差别在于，民商法的法律精神、法律原则、法律规范更新的速度较快，基本上适应了社会发展、特别是市场经济发展的需要，而行政法的法律精神、法律原则、法律规范更新的步伐迟缓，很多新的行政立法仍是旧的立法思维，从而使行政法的发展则滞后于社会的发展。当然，其背后有更深层的社会原因，这就是20多年来我国的改革一直是以民主化、法治化为目标的政治体制改革落后于以市场化为目标的经济体制改革。这导致调整政治主体之间以及政府与公民之间的关系的公法的发展落后于调整市场主体之间的关系的私法的发展。政治体制改革、公法的发展与经济体制改革、私法的发展之间的不同步性，制约了整个社会的发展。因此，在新世纪来临之际，我们要适应社会主义事业全面发展的需要，进一步加快政治体制改革的进程，加速公法的发展步伐，推进依法行政工作。
    
     三、从非程序行政向程序行政转变
    
     从总体上而言，任何国家要保证行政管理的有序化，都必然有自己的行政程序。特别是涉及行政机关内部关系的内部行政程序，直接影响到国家政权的稳固性，因而往往为统治阶级所高度重视。在这方面，中国古代的情况最具代表性。为了保障皇帝对庞大的官僚机器的控制，以及这一庞大官僚机器的正常运转，中国古代产生了比较完整和详备的官僚制度。这其中不乏内部行政程序的规定，如官吏选拔、任用、考核、奖惩、升降、监察的程序。因此，如果从有没有程序来区分程序行政与非程序行政，我们可以说任何常态国家的行政都是程序行政，非程序行政可能仅在战乱时期或其他特殊情况下（如中国的文化大革命时期）存在。
     非程序行政与程序行政作为一对标志传统行政和现代行政之差别的有意义的范畴，其实质区别并不在于程序的数量的多少，而在于程序在行政活动中的地位。在传统的行政管理中，由于人们重实体而轻程序，行政程序是行政权和行政目标的附庸，而不具有对抗行政权的独立地位。人们普遍认为，只要行政决定的实质内容正确，即使在法定形式和程序上存在缺陷也无关紧要。尽管违反某些重大程序的行为也可能会受到上级的责罚，但违反程序并不自然导致行政决定无效，关键还是要看行政决定的内容是否正确。这在外部行政管理中表现得更为明显。古代社会对外部行政管理主要采取实体控制的方法，如规定行政任务、职责权限、法律责任等实体内容，至于行政行为的方式、步骤和方法则多由行政官吏便宜行事。因而，古代法律关于外部行政程序的规定相当稀疏粗漏。（参见张庆福、冯军：《论现代行政程序在法治行政中的作用》，载《依法治国 建设社会主义法治国家》，中国法制出版社1996年版，第505页。）此外，某些特权人物，如皇帝或皇亲国戚，往往可以置各种程序于不顾。
     在现代的程序行政中，行政程序不仅具有对抗和制约行政权的独立地位，而且具有优先于行政目标或结果的优先地位，即程序先于实体。这意味着行政机关必须严格遵循行政法律程序。如果行政行为违反了行政法律程序，纵然行政结果是正确的，也是违法的、无效的行政行为。行政程序地位的这种根本性转变，是现代行政程序法高度发展的决定性原因。现代行政程序法的发展体现为两大方面：在形式上，行政程序法专门化乃至法典化。在传统行政法中，很少有专门的行政程序法。而在现代行政法中，人们越来越倾向于就行政管理中的基本的或共同的程序制定专门的法律，因而出现了越来越多独立的行政程序法。在内容上，行政程序法民主化、法治化。现代行政程序法所普遍确认的情报公开制度、告知制度、听证制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、时效制度、救济制度都体现了民主与法治的精神，（参见姜明安：《行政的现代化与行政程序制度》，载《法制与社会发展》1998年第2期。）从而与传统行政程序法形成了鲜明对照。
     改革开放以来，我们逐步认识到了法律程序的重要意义，开始注重行政程序立法，强调行政机关依程序行政，但离程序行政的目标尚有不小的距离。这主要表现在两个方面：首先，行政程序法还很不完备。我国没有统一的行政程序法典，而仅仅制定了几部比较简单的法律法规，许多行政活动仍没有法律程序可依；其次，行政工作人员的程序意识淡薄。相当多的行政工作人员仍持传统的重实体轻程序的观念，而没有认识到程序在现代行政中的关键地位。因而，在行政实践中，违反法律程序的现象比较突出。因此，在从非程序行政向程序行政转变的过程中，我们既要大力加强行政程序立法，建立完备的行政程序法律体系，又要强化违反法律程序的法律责任，提高行政工作人员的程序意识。
    
     四、从免责行政向责任行政转变
    
     就行政机关是否对民众承担法律责任而言，传统的行政模式是免责行政，即行政机关不对民众承担任何法律责任。传统的政治模式是君主政治或贵族政治，其政权机构仅仅对君主或贵族负责。对于人民而言，政权机构是君主和贵族统治人民的工具。法律是政权机构统治人民的工具。因此，政权机构不仅在政治不对人民负责，而且在法律上也不对人民承担任何法律责任。行政机关纵然实施了不法或不当的行政行为，对民众的正当利益造成了损害，也不对民众承担任何法律责任。对于民众来说，遭受不法或不当行政行为之害的唯一救济措施，是通过申诉、上访、上告等方式请求纠正不法或不当行政行为。如果这种不法或不当的行政行为能得到纠正，那就已是很幸运的事了。至于人们因不法或不当行政行为而遭受的利益损失，是不可能得到法律救济的。
     在西欧，从封建时代开始到20世纪早期，国家行为免责一直是公法的一项基本原则。其根据是公法中的主权豁免原则。主权豁免原则剥夺了权利受到行政机关侵害的当事人的救济权，与私法中有损害就有救济的原则相矛盾。如果说在政府的权力范围极为有限的自由资本主义时期，这一原则尚能勉强维持，而当政府的权力范围越来越广泛因而政府侵犯民众的权利的可能性越来越多时，这一原则就必须废除。在英国，“在封建时代，以国王为代表的国家（Crown），在法律上享有豁免权（特权之一），因此，受害人不能控告国家机关和国家工作人员，法律责任一律由行为本人自负。英国自1947年起通过《国家诉讼法》克服了这个障碍，实现了公私双方在法律面前也平等的法治原则。”（龚祥瑞：《比较宪法和行政法》，法律出版社1985年版，第324页。）美国的情况亦是这样。“主权豁免原则是完全禁止对政府提起侵权诉讼的。霍姆斯法官曾表述过这种陈旧的观点，他宣称，不存在对创设了权利赖以存在的法律和法院的国家提起诉讼的合法权利。‘在我看来，这犹如向天挥舞拳头示威。可正是上天提供了使人们能够举起拳头的能量。’”后来，这种观点逐渐被否定。 “国家既不是遮天蔽日地遍布在天空，也不是上天本刹⒃?946年‘联邦侵权索赔法’中表示了这种同意。根据这一法律，国会表示，‘这是准备放弃主权者古老的、不容置疑的诉讼豁免权的大部分内容。’”（[美]施瓦茨：《美国法律史》，中国政法大学出版社1990年版，第219－220页。）
     现代政治是民主政治，而民主政治是责任政治。包括行政机关在内的一切国家机构都应当对人民负责，对体现人民意志的法律负责。因此，现代行政是责任行政。也就是说，当行政机关未能履行应尽的义务时，必须承担相应的责任。这种责任包括两种形式：其一是法律责任，即行政机关及其工作人员在执行公务过程中若违反了法律的规定的义务，必须同其他违法者一样承担法律责任。这种责任既包括公法上的责任，也包括私法上的责任。当行政机关的违法行为侵犯了民众的人身财产利益时，须负赔偿损失的民事责任。当行政工作人员违反了行政法或刑法时，应当受到行政处分或刑事制裁。其二是政治责任，即某届政府或政府官员若未能有效履行职责，就会引发政治上的不利后果，如失去选民或议会的信任和支持。（关于民主政治是责任政治的具体分析，参见张文显主编：《政治与法治》，吉林大学出版社1994年版，第21－22页。）行政机关与私人一样对其违法行为承担责任，这也是平等的要求。在此方面，行政机关不应当有任何特权。
     应当指出的是，我们认为传统的行政是免责行政，是仅就行政机关是否对民众承担责任而言的，而并不说行政官僚不承担任何责任。事实上，在各个古代社会，为了维持君主或贵族的统治，都有一套相应的官僚制度来约束行政官僚的行为。如果他们违反了这套官僚制度，从而不利于政权的存续或巩固时，亦有相应的责任和制裁。因此，从这种意义上说，传统的政治也是责任政治。只不过，这种责任不是一种对民众的责任，而是对最高统治者的责任。