我国自2000年开始进入老龄化社会,2021年第七次全国人口普查结果显示,60岁及以上年龄段的人口占比18.7%。
长期以来,以房养老被视为缓解老年人资产流动性短缺、扩充其财务保障的重要理念与方式。从经济与社会因素的综合考量来看,以房养老得以补充代际承诺、社会福利等他助养老方式的不足部分。在法律设计上,围绕着房产的流动性转换存在多种可能的安排,如买卖、租赁、抵押借款等。
一、作为以房养老实施机制的住房反向抵押
住房反向抵押是一系列金融产品的集成创新,涉及抵押、资产评估、信贷、资产证券化、保险等,
(一)住房反向抵押的制度解释
在典型的住房反向抵押中,借款人将房屋抵押给金融机构,金融机构定期地、持续地向借款人支付,且借款人可以长久居住于该房屋。在借款人死亡以后,金融机构获得对该房屋的优先受偿权。
美国自20世纪60年代首次发行住房反向抵押产品以来,
(二)住房反向抵押以房养老功能的实现
在我国,以房养老政策在21世纪初萌发,其业务运作形式的早期探索包括以房换养、委托租赁、养老按揭、邻里售房等。
第一,住房反向抵押以不转移房屋之占有为核心特征,较好地满足了老年人对居住稳定性的需求。以房养老在实现形式上主要包含转移房屋占有与不转移房屋占有这两种类型。转移占有的形式如以房换养、委托租赁、售(租)房等,此类以房养老形式往往无法同时兼容原住房产占有与现金流入两种期待利益的保护,特别是容易打破老年人对居住稳定性的需求。老年人通常希望尽可能长时间地居住在原住房与社区中,因为住房意义上的寓所在老年人生活中起着至关重要的作用,长期居住在一个地方会培养出一种认同感。
第二,住房反向抵押以持续的现金流入提供了相对充分的财务保障,以限定性的债务偿还内容提升了财务预期的安全性,切实满足了老年人对收入稳定性的需求。老年人对风险较为敏感,稳定的现金流入与安全的财务预期是其对以房养老制度的追求。住房反向抵押因制度结构上的特殊性,增加了这一层保障:在稳定的现金流入方面,其通常由财力雄厚的金融机构作为贷款人,且多在政府支持下运作,即便金融机构支付能力受限,政府也会以信用担保避免老年人收入断流。在安全的财务预期方面,除政府信用担保以外,住房反向抵押合同通常包含无追索权条款,即借款人仅以所抵押房屋之变价为限对贷款人履行清偿义务,超出房屋变价之外的债务,借款人无须履行。因此,无追索权设计在清算时点消除了老年人不可预期的债务压力。
第三,住房反向抵押将个人的生命周期与房屋价值变动进行了有效匹配,有助于引导个人进行全生命周期的财产权益配置。住房反向抵押针对的一般是储蓄匮乏、人力资本转化能力较弱但可盘活房产价值的老年人。对于个人而言,可以在年轻时通过正向抵押购买住房,并持续还款至拥有住房的完整产权。在年老时,可以将该住房以反向抵押的方式释放其流动性。这将在整体上实现房产价值的有效利用,避免资产闲置。由此,住房反向抵押所具有的以房养老功能贴合个人的财产权益规划,能够更加科学、合理地补充社会化养老保障的不足。
二、住房反向抵押的实施困境及其成因
住房反向抵押发轫于美国高度发达的金融市场环境,并经由制度移植从一种“地方性知识”逐步走向全球市场。然而,在历史发展过程中,住房反向抵押的实施效果并未达致理想预期,其发展路径仍在探索之中。
(一)实施效果与制度预期割裂
住房反向抵押制度着眼于老年人、金融机构与政府的多元利益实现。然而,现实的复杂性增加了制度适用的不确定性与异常性,使其在实施上存在诸多困境。
第一,适用范围局限。
以市场发育较为成熟的美国为例,房屋净值转换抵押贷款自1990年正式推出以后,随着政府引导与市场消化,其认可度逐渐攀升,贷款的数量、标的房产价值等均呈现持续走高态势。但在2009年达到顶峰以后,开始急转直下,贷款数量每年持续稳定在3—6万笔左右。从正式推出至今,住房反向抵押贷款数量合计不到130万笔。
第二,借款人财务不稳定性突显。
在住房反向抵押实施过程中,老年人需要承担的成本通常相对较高。如在美国房屋净值转换抵押贷款中,老年借款人需要承担包括财产评估、信用报告、申请费用等一次性成本以及抵押保险费用、财产税、利息、与房屋质量保证相关的费用等持续性成本。而且,各种类型的费用在不确定的周期内会随着利率、政策等方面的调整而变更,其加总结果实际上比传统抵押的费用远为高昂。
第三,非借款配偶方的利益保护问题日渐严峻。
一般情况下,老年配偶双方会同时作为住房反向抵押的借款人签订合同,当其中一方死亡时,另一方可继续居住于该房屋中。但也存在仅有配偶一方参与住房反向抵押的情形,如配偶一方未达到年龄门槛而不具有申请资格、年龄较小一方不签订合同可能获得更高额度的贷款或承担更低的费用、借款人参与住房反向抵押之后结婚等。
(二)实施困境之成因
住房反向抵押实施效果与制度预期的割裂,源于该制度本身的局限性。实际上,不仅老年人因受认知能力影响而难以事先权衡该抵押是否契合其利益,金融机构亦难以准确判断该金融产品运营期间的流动性状态及清算之际的获益可能,政府监管部门更难在不确定的期间内妥善调和当事人利益。
其一,老年人认知能力减弱与住房反向抵押复杂性之间的冲突,是老年人参与率低的根源所在。
在我国,笔者以“反向抵押”为主题词检索北大法宝、中国裁判文书网等案例库,发现迄今为止26个检索结果中,仅有1个与以房养老意义上的住房反向抵押直接相关,其争议即涉及该抵押的复杂性。该案中,被继承人生前申请了住房反向抵押保险,并在该保险的《补充协议》中设定了遗嘱。后来,被继承人违反协议约定,另行立下代书遗嘱。遗嘱变更后的利益相关人认为,该《补充协议》属于格式合同,对投保人关键权益等内容未作加粗处理,没有采取足以引起80多岁老人注意的相关措施,应被视为无效。法院认为,老年人属完全民事行为能力人,应知晓反向抵押保险的各项风险,进而否认有关抗辩。
其二,住房反向抵押的以房养老政策工具属性与金融产品营利性追求之间的拉锯,是金融机构与政府部门不愿参与的根本原因。对于金融机构而言,受限于产品需求面匮乏,其难以实现规模化的业务运作和均衡化的风险配置,无法获得合理利润。
其三,住房反向抵押制度设计上的利益保护机制失当,是借款人财务不稳定性突显、非借款配偶方利益受损以及金融机构激励不足等现象的潜在成因。在住房反向抵押制度的多元利益结构中存在两种竞争性的利益关系:一是活跃存量房产的经济价值,实现老年人的养老财务保障需求。二是激励金融机构设计市场所需的养老金融产品,并对其期待获益提供支持与保护。当前住房反向抵押制度实施过程中忽视了这两种利益的有序协调:一方面,缺少借款人利益保护的全周期规则安排,特别是对老年借款人意思能力弱化及其关系人利益保护的问题缺少回应。另一方面,金融机构合理的营利诉求很难得到切实满足,且会面临各种风险。老年借款人财务不稳定性与非借款配偶方利益受损问题,均在于制度设计上未能提供妥善的利益保护机制,前者缺少对产品成本及风险的事前提示机制,后者则在于忽视非借款配偶方利益保护的特殊性。
三、住房反向抵押实施模式的选择
在住房反向抵押推进过程中,实施模式的选择对该制度适用效果的影响甚巨。从既有实践来看,住房反向抵押存在多种实施模式,每种模式的形成与特定国家或地区的金融制度环境、金融机构的发展状况等关联密切,从而体现为不同的制度构造并具有独特的功能优势,在运作效果上亦存在差异。
(一)住房反向抵押运作主体的选择
住房反向抵押实施模式的核心问题是运作主体的选择。由于住房反向抵押运作周期长、风险大、不确定因素较多,要求运作主体应具有大规模集约经营的能力以降低运营风险,拥有持续经营的能力以满足较长周期的资金服务等。从现有实践来看,商业银行、保险公司是主要的运作主体。
商业银行运作是以银行信贷为核心,其典型是美国房屋净值转换抵押贷款。老年借款人将房屋抵押给银行,银行对房屋价值、增值潜能等因素进行综合评估,并根据市场利率、房价波动与借款人预期寿命等动态调整估值,确定贷款总额。商业银行运作模式的优势是,银行信贷资金充足,在房地产信贷融资管理方面经验丰富,同时,借款人的储蓄存款与投资均通过银行操作,银行可基于相关数据积累生成金融画像,优化对借款人的信用评估。但其也存在劣势,寿命评估经验不足加剧了银行的经营风险,且长期持续的贷款支付义务增加了银行信贷资金的流动性压力。更重要的是,商业银行追求营利稳定和信贷安全,住房反向抵押的营利前景随着不确定周期内利率、房价等因素的变动而愈加不稳定,信贷资金亦有回收风险,这种根本性的冲突阻却了商业银行独自运作的动力。
保险公司运作主要指老年投保人将房屋抵押给保险公司,保险公司综合评估房屋价值及投保人个人情况等信息以后,按月或根据信用额度将现金支付给投保人,并在投保人死亡、迁离、违约等时,对抵押房屋进行拍卖、变卖,以实现其利益。
银保合作是将商业银行与保险公司的优势融合而成的新型运作模式,较为典型的形式是,由银行及寿险公司联合承办,老年人通过向银行抵押房产,一次性取得整笔贷款,再向寿险公司购买终身年金寿险,并由寿险公司定期支付年金直至其死亡。此种合作模式代表着金融市场业务深化的发展方向,较好地消除了商业银行或保险公司单独运作的劣势。在我国金融业分业经营未作根本性调整之前,银保合作的运作模式有利于拓宽住房反向抵押贷款的销售网络,可以充分发挥银行在金融信贷方面的优势以及保险的风险管控功能与风险分散功能,并逐步激活保险公司参与社会治理的规制工具属性。
(二)住房反向抵押中政府参与的厘定
我国保险公司独立运作住房反向抵押的实施模式一定程度上实现了流程化、制度化的运营机制,但忽视了政府参与的积极作用。2014年《中国保险监督管理委员会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》(下称“反向抵押保险意见”)第5条对业务宣传、销售人员管理、销售过程管理、信息披露、财务管理、服务创新、投诉处理、监管问题等作了明确规定,但未能提供实质性鼓励措施,致使业务发展相当匮乏。从域外经验来看,美国的房屋净值转换抵押贷款是依据国家住房法案由国会授权住房发展部设立,并由政府保险机制托底,其占市场份额的90%左右。
在住房反向抵押实施中,政府参与具有正当性和必要性。首先,住房反向抵押这种具有试验性、福利性且融合营利性的新型养老方式内部存在多种理念冲突和利益配置失衡问题,有效市场通常难以自发形成,应由外部力量加以干预、矫正,政府正是适合的外部力量。即便是基于合同的银保合作实施模式,若无政府的规范引导及合作模板设计,银行和保险公司也可能因业务偏好的差异、利益分配的不确定等原因不予介入。其次,政府参与具有调节利益关系、提升安全性的作用。如美国2013年反向抵押稳定法授权住房发展部以通知、抵押信件或其他任何可得确定的形式,在发现房屋净值转换抵押贷款计划不利于老年人可持续的经济生活时,通过修改抵押保险费、要求贷方拨出一定贷款收益供借款人支付财产税和保险费等方式,适度、快速地调整该计划,并强制贷款人遵守其要求,以提高住房反向抵押的财政安全性和健全性。
结合实践效果来看,政府应在风险控制环节发挥作用,将住房反向抵押所可能调动的金融资源与社会保障的导向相融合,使其既能够呈现与社会保障制度不同的规则面向,又能够包容与营利性金融业务相异的制度安排。
第一,通过强制咨询程序,缓解老年借款人的事前认知风险。住房反向抵押涉及较为复杂的法律关系、交易流程以及较长期间的资金流动等,具有鲜明的信息不对称性,容易诱发贷款人对借款人的欺诈风险。为了尽可能减少信息不对称,保障老年借款人对交易风险的充分知情,美国法上发展出强制咨询制度,即借款人必须在申请住房反向抵押贷款之前,向住房发展部认可的咨询机构咨询相关财务与法律问题,咨询机构签发的相应证书应作为住房反向抵押合同的必要组成部分。
在我国,住房反向抵押市场发展尚不成熟,由政府部门在前期提供咨询,不仅可以形成良好的示范引导作用,催化市场环境,而且可以通过免费服务,降低老年人的咨询成本,增加公众的认可度。根据职能划分,银保监局下设的金融消费者保护部门负责实施银行业与保险业消费者权益保护办法,调查处理损害消费者权益案件、组织办理消费者投诉及开展宣传教育工作。该部门与金融消费者联系最为紧密、沟通经验更为丰富、数据基础更为扎实,因此,由其提供咨询服务更合适。
第二,通过政府支持的保险基金,化解金融机构和老年借款人利益实现的事后风险。在比较法上,一般通过借款人缴纳保费形成保险基金的方式,分散借贷双方在合同存续期间及合同终结时期待利益落空的风险。在美国房屋净值转换抵押贷款中,当金融机构因破产等原因违约时,联邦住房管理局将按照约定的给付方式与范围继续向借款人履行支付义务。在合同清算之际,如果房产变价无法清偿累积所贷资金总额,联邦住房管理局将向金融机构补足缺失部分。保险基金偿付不能的,政府会动用公共财政补充,分担当事人的损害。
为引入保险基金优化住房反向抵押的适用效果,我国应在“反向抵押保险意见”中增加政府支持保险基金的相关规定:(1)保险提供者。保险提供者应具有较大的资金规模和较强的风险管理能力,并以风险处置为主要职能。因此,可将中国保险保障基金有限责任公司作为保险基金管理的主体。该公司是国有独资企业,其经营范围包括管理运作保险保障基金、监测评估保险业风险等,职能是救助保单持有人、保单受让公司以及处置保险业风险。拓展至住房反向抵押领域,由其管理保险基金,既可以实现保险资金风险识别与监管的专业化,也有利于保险资金的效率化管理。(2)保险事件及补亏方式。保险事件即触发保险基金使用的具体条件,包括金融机构违约以及借款人因死亡、搬离住所等原因导致反向抵押合同终结。在前者,如果金融机构因财务危机或破产而导致支付终止,保险提供者应及时接管,并继续履行贷款支付义务,防止借款人收入中断。在后者,金融机构应根据反向抵押合同对房产进行变价清算,当清算价值低于货款总额时,以清算时点为基准日计算贷款人损失,由保险基金补足。(3)保险基金来源。保险基金虽是保障借贷双方,但由于贷款人本就属于资金流出的一方,从市场选择来看,增加资金支出成本会进一步压制其提供住房反向抵押产品的动机。而且,即便要求贷款人缴纳反向抵押保险费用,如美国,
来源:《法学研究》(本文为文章摘录版,如需引用,参阅原文)