【摘要】在我国漫长的国家治理进程中，运动式治理、运动式执法作为国家治理逻辑的重要组成部分，始终存在并且总以一定方式在特定阶段反复出现。运动式治理、运动式执法与法治精神完全相悖，会直接冲击正常的法治秩序。因此，在推进依法治国、建设社会主义法治国家的伟大进程中，必须对我国运动式治理、运动式执法的国家治理逻辑进行深刻反思，通过及时引入司法审查机制，把运动式治理、运动式执法控制在有限范围内。在对运动式执法案件进行司法审查时，需要直面解决社会公共问题的依法解决、公共政策的合法性审查以及大面积违法行政行为的司法应对等重要课题。在推进国家治理体系现代化中，需要对运动式执法进行改革，其中重点需做好加强立法协调统一，推进行政决策法治化，保障人民法院依法独立行使审判权，塑造政府、市场、社会良性互动关系等工作。

【关键字】运动式执法；司法审查；国家治理；现代化

【全文】

    在我国国家治理体系中，运动式治理、运动式执法始终是一道不肯退席的风景。而推动这一风景连绵不绝的动力，莫过于国家和社会对于运动式治理的极大青睐。虽然纵有千百理由可以支撑运动式治理的路径依赖，但是不可否认运动式治理与法治精神完全相悖，会直接冲击正常的法治秩序。因此，在推进依法治国、建设社会主义法治国家伟大进程中，必须对我国运动式治理、运动式执法的国家治理逻辑进行深刻反思，通过及时引入司法审查机制，把运动式治理、运动式执法控制在有限范围内。

 

    一、国家治理现代化与运动式执法的司法规制之理性选择

 

    在我国漫长的国家治理进程中，运动式治理作为国家治理逻辑的重要组成部分，始终存在并且总以一定方式在特定阶段反复出现。“运动式治理的突出特点是（暂时）打断、叫停官僚体制中各就各位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。”[1]可见，运动式治理的价值意蕴在于通过打破常规、即时解决常规治理根本无法解决的治理危机和困境，从而实现有效的国家治理。在我国，运动式治理有着深厚的历史渊源和制度基础，直接反映了中央集权与地方分权之间此消彼长的博弈关系。中央与地方的关系问题，一直是贯穿中国大历史的一个老问题，有人说一部中国史就是处理中央与地方关系的历史。在国家治理体系中，中央政府要实现对地方的有效治理，无疑需要维持中央权威体制，通过中央政府自上而下推行其政策指令意图，在资源和人事安排上统辖各地的权力，实现对广大国土的统辖权；地方政府要实现对辖区的有效治理，自然需要结合属地的实际情况，通过不断增强解决实际问题的能力，实现对辖区的有效治理，地方政府有效治理能力的增强又可能形成各自为政的局面，从而无形中对中央权威体制构成威胁。因此，在国家治理体系中始终存在权威体制与有效治理之间的矛盾，这“集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张与不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁。”[2]当这一矛盾积累到一定程度、直接影响国家有效治理时，就需要借助运动式治理方式实现中央管辖权与地方治理权的动态平衡。

 

    如果说运动式治理在革命战争年代借助政治动员被广泛运用有其合理性，那么在和平建设年代就理应实现国家治理的制度化、规范化、常态化。而事实上，新中国成立以后至改革开放之前相当长的一段时间中，运动式治理非但没有被摒弃和改弦更张，反而被广泛运用到国家治理的各个方面，导致国家治理始终难以步入制度化、规范化的轨道，社会生活也长期无法进入常规状态。改革开放以后，国家治理模式回归常态国家治理，社会治理模式也逐渐实现常态社会治理。但是基于运动文化的继承和影响，不可否认，“在政治、经济、文化等诸多领域，我们都还可以看到运动的影子，甚至在社会主义法治建设进程中我们都随处可见运动的迹象。”[3]在行政执法中，以“集中整治”、“专项治理”、“突击执法”、“特别行动”、“专项行动”等为代表的运动式执法方式非但没有随着法治建设的推进而销声匿迹，反而已经成为一种执法常态。运动式执法既包括由中央发起、波及全国的专项执法行动，也包括由某个部门或者地方政府发起的部门性或地方性专项行动。有学者研究后发现各种类型的“运动式”执法的共同点在于，当行政机关决定采取“运动式”执法的形式时，总是存在作为“导火线”的各类“红头文件”。[4]并且，“在运动式执法过程中，行政机关的裁量几乎都是机械援引公共政策的结果。”[5]对于当下运动式执法之所以大行其道，固然其原因众多且复杂，但是归根结底在于运动式执法司法审查机制的缺失和弱化。由于司法审查机制的缺位，致使各级政府热衷于借助运动式执法方式，在极短时间内动员和集中一切可以调动的行政资源一揽子解决某一领域突出问题。尽管运动式执法在解决某一领域突出问题上有启动便利、短期效果明显的特殊作用，但不可否认，运动式执法方式的反复适用是对法治一次又一次的破坏。党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。应当说，在国家治理体系中，政府无疑是最重要的治理主体，政府治理的效率直接决定国家治理的绩效。由于我国当前的发展阶段和基本国情，发展仍然是第一要务，我国长期以来奉行的是政府主导的赶超型发展战略，“要实现超常规发展，就必须打破发展的常规，其最便捷的选择，就是最大限度地发挥举国体制的组织优势，以政治动员的方式最大限度整合资源投入经济建设。”[6]因此，长期以来一些地方政府迷信政绩考核“发展第一”，甚至把GDP作为考核地方政府政绩的唯一标准，认为讲法治、讲程序会阻碍经济发展，存在片面追求行政效率、随意省略或忽视法定程序要求等情形。由此导致实践中政府用权意识强但限权意识弱，且政府在很多领域中与民争利，颠倒了官民关系，这在征地拆迁过程中表现得尤为明显。

 

    我国国家治理现代化是国家治理法治化，国家治理体系和治理能力现代化应当在法治轨道上推进，行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分，有利于在法治轨道上规制运动式执法。行政诉讼制度作为对行政行为进行合法性审查的一项诉讼制度，通过审理具体案件附带审查行政行为所适用的法律依据，从而对行政行为的法律依据进行判断和适用。这种司法审查机制无疑有助于维护国家法制统一，对于与上位法冲突的“红头文件”和公共政策则不予适用，这不仅维护了法律权威性，也让运动式执法因缺乏法律依据而寸步难行。在国家治理体系中，维护中央权威体制，确保中央政令畅通，无疑是行政诉讼制度的应有之义。面对中央与地方之间变动不居的博弈关系，地方政府从地方利益出发，往往在执行国家法律和中央政策时经常采取“上有政策，下有对策”方式，对法律和中央政策变通执行。由于地方执行环节的歪曲和变通执行，致使制度流于形式，导致人们对制度的信任危机。当地方治理积累的问题已经超出法律和中央政策的范围之外，出现严重治理危机时，中央政府不得不采取运动式治理方式加以纠偏、修补。运动式治理对于中央和地方而言，并非是一个双赢选择，“这是因为运动式治理为了追求治理的效率，选择严惩高压和‘一刀切’的模式，使纷繁复杂的社会问题简单化处理，难以满足不同群体的利益诉求，既可能导致资源和金钱的巨大浪费，也常常被西方抨击为践踏人权，更坏的结果则可能是政策的执行者为了追求政绩工程而制造虚假事实，掩盖社会矛盾，使社会问题没有得到根本解决，反而‘数字出官员’，使个人得以晋升，成为满足个人欲望的工具。”[7]在司法实践中，因地方政府的运动式执法引发的矛盾纠纷被诉诸法院要求通过行政诉讼方式加以解决。如果行政诉讼制度在源头上对于地方政府执行环节的歪曲和变通执行保持零容忍，那么有利于保障中央政令畅通和法律法规的有效执行，并且有利于把矛盾纠纷纳入法治化轨道解决，而非依赖运动式治理方式解决。政府、市场和社会是维系秩序治理、推动经济发展的三大治理机制，各自具有优势和不足，因此要通过深化体制改革，理顺政府与市场、社会的关系。有限政府要求政府大力向市场和社会放权，建构政府与市场、社会各归其位，既相互制约又相互支撑的分工体系，通过充分发挥市场、社会的作用来缓解政府治理的压力，保证政府在市场和社会失灵的领域发挥关键性的作用。因此，通过市场化改革不断压缩政府借助政治动员模式整合调动资源的空间，而社会化改革有助于增强社会治理能力，从而弥补政府治理不足。为有效规范政府与市场、社会的良性互动关系，需要通过行政诉讼制度的合法性审查，防止行政权越权和滥用，促进政府与市场、社会的理性归位。

 

    二、运动式执法的司法规制必须直面解决的重要课题

 

    长期以来，运动式执法已经成为各级政府及其部门在执行法律、落实公共政策时的一种常态化的管理模式。在推进法治国家、法治政府、法治社会建设进程中，国家、政府和社会都应当是以法治作为基本方式的常态国家、常态政府、常态社会。因此，运动式执法的司法审查也应当在法治轨道上进行。加强司法对运动式执法的介入和审查，在此过程中一些重要课题需要面对和解决。

 

    （一）关于公共问题的依法解决

 

    运动式执法的频繁运用，无疑是政府面对社会公共问题的突然出现或者社会公共问题积累到一定程度已经成为广泛的社会压力时所选择的政策工具。在我国，社会公共问题具有高度复杂性、异常性和相互依赖性，因此“政府所要解决的公共问题本身的性质是制约政策工具选择的重要因素。”[8]从大的背景看，我国正处于体制转轨、社会转型的特殊历史时期，经济社会发展进入一个重要的战略机遇期，同时也进入了人民内部矛盾的凸显期。这些矛盾和问题主要表现在腐败、贫富分化严重、食品药品安全、安全生产、环境污染、群体性事件、决策失误等方面，这些矛盾和问题与我国所处的社会转型期和现代化发展阶段这一社会环境有关。[9]当前，在我国经济社会转型中出现的诸多矛盾和问题，事实上遇到了转型危机。“在这里，转型危机主要是指经济社会层面的，包括两个基本特征：（1）经济和社会关系发生重大结构性变迁，从而产生了大量的经济和社会的矛盾和冲突；（2）这些矛盾和冲突不能在经济领域和社会领域自我矫正，需要国家通过各种治理手段进行干预。”[10]当转型危机引发的经济社会矛盾问题出现时，就需要国家有效治理，否则就会出现国家治理危机。为应对转型危机，避免出现国家治理危机，运动式执法无疑是各级政府及其部门在解决社会公共问题时所作出的合乎情理的政策工具选择。“这些运动式治理的行为常常由自上而下的指令启动，甚至来自上级领导的主观意志，但它们的出现不是任意的，而是建立在特有的、稳定的组织基础和象征性资源之上。”[11]尽管运动式执法有其存在的合理性，但在社会主义法律体系业已形成的今天，政府治理已经有法可依。因此，要实现从运动式执法向依法行政的转变，并且将运动式执法纳入司法审查范围。在一些地方政府开展的违法建设专项整治行动中，由于执法主体分散，法律关系复杂，引发的矛盾和纠纷逐渐增多。根据违法建筑所在土地性质、违法建设是否经过规划许可、位于城市还是农村等差异，违法建设的执法主体涉及土地、规划、城管、住房建设等执法部门以及乡镇政府，不同执法部门对违法建设的处理方式存在差异。违法建设涉及《城乡规划法》、《土地管理法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律法规。不同性质的违法建设，执法主体、标准、程序、措施均不一样，多头执法及执法主体查处权限、职责存在交叉问题，导致实践中难以形成有效合力，超越法定职责执法和怠于履行法定职责情形并存，影响执法效果。为及时有效整治违法建设，一些地方政府开展了违法建设专项整治行动，期待通过运动式执法来严厉打击城乡违法建设。违法建设的形成原因复杂，单靠运动式的专项整治行动难以治本。因此，尽管这种专项行动短期效果明显，但是如果不是依法开展专项整治行动，因行政行为违法或不规范所产生的矛盾和问题很难在短期内消除，这些矛盾和问题一旦积累到一定程度，无疑又会对社会安全和稳定构成威胁。从长远看，社会公共问题应在国家治理体系中依法有序解决，而脱离法治轨道的运动式执法，在解决既有的矛盾和问题的同时，又会产生新的矛盾和问题。把运动式执法纳入司法审查，需要人民法院保持中立和公正。特别是当一些政府部门以服务大局为名要求法院参与运动式执法活动时，法院要敢于和善于保持司法审查中立地位，做到严格依法审查。

 

    （二）关于公共政策的合法性审查

 

    在运动式执法中，公共政策无疑是运动式执法的政策依据。这些公共政策主要是指规章以下的其他规范性文件，主要包括国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定等。在司法实践中，公共政策既不是人民法院行政审判的依据，也不是人民法院审查具体行政行为合法性的参照。因此，公共政策对于人民法院审理行政案件没有拘束力，人民法院在适用法律时可以不予考虑公共政策。但是，由于当前我国正处于社会主义初级阶段，法治政府建设还在全面推进过程中，虽然随着行政立法步伐不断加快，行政法规、规章的数量会越来越多，但在行政管理过程中在相当长的一段时期内，还仍然需要根据执法实际制定一些公共政策。人民法院在审理行政案件中，对于公共政策不能一概排除适用，否则就会导致无法对一些具体行政行为进行合法性审查。而且，这样也不符合我国法治实践。因此，对于公共政策，只要不与我国法律、法规、规章相抵触，就应当认可其合法性，对于行政机关依据此种公共政策作出的具体行政行为也应当予以肯定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第62条第2款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”当然，人民法院在审理行政案件中，应当审查公共政策的合法性。对于与上位法明显冲突的公共政策，人民法院应当不予适用。只是人民法院经审查认为公共政策与上位法相冲突，不能在裁判文书中直接宣布该公共政策无效或者直接撤销之，人民法院可以不适用该公共政策，同时通过司法建议的方式要求有关行政机关修改完善该规范性文件。当然，为了更有效地监督公共政策，有必要把公共政策纳入司法审查的范围。实践中，公共政策确实存在诸如超越职权、滥用职权、随意设定权利义务、制定程序随意性大等问题。并且行政机关制定的公共政策的在数量上远远超过行政法规和规章，这些缺乏明确监督制约的公共政策对公民、法人或其他组织的合法权益就会造成严重影响，有时甚至严重侵害公民合法权益。反思运动式执法存在的一个共同病症在于，“虽然相应的法律、法规授予了行政机关根据个案具体情况进行裁量的权限，但作为‘运动式’执法‘导火线’和直接依据的‘红头文件’总是倾向于对行政行为的内容做格式化处理，且通常将立法授权的法律效果定格在行政相对人权利侵害最大的选项上。”[12]根据《行政处罚法》规定，在法律已设定行政处罚的情况下，行政法规可以再作具体化的规定，但必须在法律规定的违法行为、处罚种类和处罚幅度的范围以内，对规章作了更为严格的限制性规定。总之，下一位阶的法律规范必须与上一位阶的法律规范保持一致，这是行政立法的重要原则之一。实践中一些效力等级远低于规章的公共政策，却可以对专属于法律设定的行政处罚事项作出规定。比如，某区政府把辖区内若干街道规定为严管街，只要发现有人在该街道摆摊设点，一律由公安机关行政拘留5天。该文件发布后，先后有多人因为在该街道兜售商品被公安机关行政拘留5天。显然，某区政府出台的公共政策初衷是为了改善城市环境，但是该公共政策明显与《行政处罚法》、《立法法》相冲突。人民法院在审查具体行政行为的合法性时，应当审查具体行政行为适用的公共政策是否体现了法律优位原则，对于违反这一原则的公共政策则不予适用。公共政策针对不特定的对象，具有普遍约束力，往往成为具体行政执法的依据。因此，一个违法或不当的公共政策，会导致数个违法或不当的具体行政行为，其影响要远远大于具体行政行为。并且公共政策具有反复适用性，如缺乏纠错机制，未被及时撤销或改变，违法或不当状况将在一段时间内持续存在，也就可能导致新的违法或不当行政行为的再度发生。因此，人民法院建立对公共政策进行司法审查机制，能够从源头上及时堵住违法行政，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督政府依法行政，依法审查运动式执法案件具有重要意义。

 

    （三）关于大面积违法行政行为的司法应对

 

    在运动式执法中，行政机关依据公共政策执法，一旦公共政策与上位法冲突，就会导致大面积违法行政行为存在。实践中，大面积违法行政行为的出现，究其原因主要在于：一是公共政策与上位法冲突。从公共政策形成机制而言，“一项公共政策的形成往往都代表着政策制定者对特殊历史时期社会形势的冷静判断和特定行政任务的总体宣示。”[13]公共政策的形成应当是对法律规定的必要补充，因此应当正确认识公共政策与法律的关系，既不能把二者割裂、对立起来，也不能把二者简单等同。在建设法治国家的背景下，如果把公共政策与法律简单对立起来，认为公共政策是法治化的阻碍，这其实是对过去那种以政策代替法律的观点的矫枉过正，没有认识到公共政策对法治国家建设的必要补充。同时，如果把公共政策与法律简单等同，以公共政策代替法律也同样贻害无穷。以公共政策代替法律，就会为“以言代法”、法律虚无主义特别是运动式执法的反复适用大开方便之门。运动式执法的决策者由于过分相信强制和暴力的惩罚在诱导或驱使人们遵守规则方面的重要性，希望通过“冲拳出击”、“从重从严”所产生的威慑效果来达到保证秩序的目的。[14]因此，决策者对于过度使用规则的惩罚功能的迷恋也就为公共政策与上位法冲突留下隐患。二是行政执法对公共政策的适用惯性和偏好。在行政裁量中，执法人员在适用法律规范和公共政策时有倒置现象，即按照效力等级从低到高的顺序适用法律规范和公共政策。因此，一旦有公共政策对法律作出变通规定，那么执法人员在行政裁量时更热衷于适用公共政策，而非法律规范。因此，一旦公共政策与上位法冲突，因公共政策的适用偏好和惯性就会出现大面积违法行政行为。在行政审判实践中，人民法院对于数量较少的类型化行政案件，一经发现违法，一般敢于判决撤销或者确认违法或者无效。但是，当遇到大面积违法行政行为时，人民法院在审判中会从裁判效果角度考虑，一般不会判决纠正违法行政行为，这类似于实践中人们经常说到的“法不责众”。这种选择性司法事实上是对大面积违法行政行为的放弃审查，将进一步激发更多的决策者选择运动式执法方式解决突出问题。

 

    这里需要具体分析一下大面积违法行政行为对行政审判产生的冲击和影响。从案件数量上看，大面积违法行政行为由于涉及面广，案件数量大，法院一旦受理此类案件，将会有数量众多的案件诉诸法院。从案件影响看，因公共政策与上位法冲突，引发的大面积违法行政行为，法院一旦受理就需要对公共政策进行附带审查，而公共政策制定原本又属于当地重点工作，案件社会影响广泛。从裁判效果看，法院经审理如果敢于对大面积违法行政行为说不，这有助于提高司法公信力和权威，同时也会对行政执法产生积极影响。从违法后果看，大面积违法行政行为一经法院判决撤销或者确认违法或者无效，行政相对人就可能向政府提出行政赔偿请求，一旦赔偿，政府将会对大面积违法行政行为支付高额的行政赔偿费。实践中运动式执法引发的大面积违法，一旦引发行政诉讼案件被诉诸法院解决，有的行政诉讼案件往往牵涉地方建设大局，如果按照法律严格审查，一旦行政机关败诉，将会引起连锁反应，后果不堪设想，这就使得人民法院在立案、审判、执行环节进行艰难选择。尽管如此，人民法院面对大面积违法行政行为应当坚守审判职责，严格依法裁判，不能因为案件涉及面广、数量多、影响大，就放弃司法审查职责，迁就大面积违法行政行为的存在。

 

    三、运动式执法的规制方向与政府有效治理

 

    在我国推进依法治国、建设社会主义法治国家进程中，应当按照常态国家、常态政府、常态社会的要求推进国家治理、政府治理、社会治理。在社会主义法律体系已经形成的情况下，有法可依问题已经解决，关键是要做好法律实施工作。运动式执法的初衷是要解决一些执法人员在常态治理中没有严格执行法律、职责履行不到位、不作为或者乱作为问题，但运动式执法本身是对法律正常实施以及法治的破坏。因此，必须对运动式执法进行改革，将其限定在有限范围内依法实施。

 

    （一）维护国家法制统一

 

    运动式执法的反复适用，其中一个很重要的原因是法律规范配套协调性差，操作性不强，导致法律规范难以实施。一些法律规范的制定缺乏严格科学的论证和深入细致的调查研究，以及有关法律、法规、规章、文件的收集整理，导致所制定的法律规范不符合实际，无法执行，或者不协调、不配套、整体效能差。由于法律制定后得不到实施，导致一些亟待解决的问题长期非法存在，这种单靠法律正常实施难以解决的问题，最后只能依赖运动式执法加以解决。因此，为了从源头上规范运动式执法，需要从科学立法角度对我国现行法律规范进行及时修改完善，维护法制的统一和尊严。要维护社会主义法制的统一和尊严，关键是要把各种效力等级的法律规范最终统一到宪法上来，符合宪法的规定和要求。当法律制定出来后，最重要的任务是要保障法律实施，通过严格实施法律，在整个社会树立尊重法律、尊重规则的意识。法制统一原则要求立法统一，即下位法符合上位法，地方立法符合中央立法，同一级行政机关立法符合权力机关立法，公共政策符合立法规定。法制统一原则要求执法统一，即行政机关在执法时要遵循法律规定，不能超越职权和滥用职权，执法与立法不能相脱节。法制统一原则要求司法统一，即司法机关在审理案件过程中，必须依照法律规定而非公共政策进行裁判。

 

    （二）推进行政决策法治化

 

    行政决策的质量和法治化程度会直接影响决策的执行效果。长期以来，在行政执法实践中，仍然存在一些领导干部和行政执法人员没有自觉选择和运用法治思维和法治方式处理实际问题。在行政决策上，表现为一些行政决策前未进行充分法律论证，对决策可能产生的法律政策风险和引发的利益冲突缺乏科学评估和统筹考虑，导致行政决策与实际执行脱节。运动式执法的公共政策选择，与行政决策密不可分。这种涉及面广、影响大，关乎经济社会发展和人民群众切身利益的运动式执法决策应当纳入法治轨道。党的十八大报告指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序”，“建立健全决策问责和纠错制度”。行政决策需要法治化，但在我国行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，主要表现在决策权限、决策内容、决策程序、决策责任等四个方面的法治化缺失。行政决策法治化是建设法治政府的重要内容，“决策法治化是防止社会矛盾、维护社会稳定的治本之策。违法、错误的决策不仅损害公共利益、造成极大浪费，而且会侵害公众合法权益，引发群体性事件，影响社会稳定。”[15]行政决策法治化要求决策的整个过程都必须严格遵循法律的制约和规范，必须坚持法律保留和法律优先的基本原则，确保各种决策以及决策的各个环节都在法律规范的范围内进行。为此，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》正式提出了在完善市县政府行政决策机制的过程中，建立重大行政决策的合法性审查制度的要求。即“市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。”因此，在对运动式执法进行决策时，应该按照科学决策、民主决策、依法决策的要求，对运动式执法进行深入分析论证，对于作为运动式执法依据的公共政策与上位法冲突的，在行政决策时要坚决不予通过，从而在行政决策环节避免与上位法冲突的运动式执法通过决策审查。

 

    （三）保障人民法院依法独立行使审判权

 

    由于我国现行行政诉讼制度设计中，人民法院行政审判权行使受到诸多限制，难以抗衡过于强大的行政权，加之我国司法体制面临的行政化和地方化问题，作为法院容易受到行政干预，行政诉讼既存在先天制度供给不足问题，又遇到后天共性的行政干预问题，行政审判权难以对行政权实施有效的监督制约。面对运动式执法引发的大面积违法行政行为，要保障人民法院依法独立对案件受理、审判、执行。在当前城乡环境整治、拆除违法建设、集中整治黑车等专项行动中，人民法院行政审判权面对地方政府的大面积违法行政行为时，一般不会以个别案件的公正去牺牲整体专项行动效率，这也是近些年人民群众对司法公平正义反映强烈的问题之一。人民法院要通过依法独立审判运动式执法案件，纠正违法行政行为，维护当事人合法权益。同时，要加强对公共政策的审查力度，确保公共政策的合法性。当前行政化的行政审判体制导致实践中地方政府及其部门要求法院直接参与地方的专项行动和联合执法，或者对法院案件审判提出要求。有些法院的领导也会从与地方政府搞好关系或者为个人职级晋升角度考虑，对案件处理提出要求。这样一来，行政权通过外部行政化对法院产生影响，法院领导又通过内部行政化对案件产生影响，从而让行政化为地方化服务。因此，在当前行政审判体制改革中，首要问题是解决行政化的行政审判体制问题，让人民法院真正回归到按司法规律依法办案而非按行政规律提供服务保障。事实上，对法院而言，严格依法办案就是最好的服务与保障大局。

 

    （四）塑造政府、市场、社会良性互动关系

 

    政府、市场、社会是当前三大治理机制，塑造三者之间良性互动的国家治理体系有助于国家治理体系现代化。政府和市场的关系，是人类社会任何国家发展现代市场经济都绕不开的根本性问题，也是各国长期以来都在致力有效破解的世界性难题。党的十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”在政府与社会的关系中，强政府弱社会的时代已成为历史，政府要把一部分权力还给社会，给社会一个相对自由发展的空间，积极培育社会健康发展。要正确认识政府、市场、社会各自的功能和作用，合理发挥政府、市场、社会各自的作用。在国家治理体系中，政府、市场、社会都有其各自发挥作用的范围和条件，不能认为一种治理机制就可以任意替代其他治理机制。当前要着眼于实现国家有效治理推进政府职能转变，深刻反思传统政府主导型发展模式的弊端，充分尊重和发挥市场、社会的作用，最大限度地还权于市场、社会。这既是政府转型的现实任务，也是现代国家治理体系建设的内在要求。需要引起重视的是，“传统的政府主导发展模式，其增长压倒一切、稳定压倒一切的发展取向，事实上已经催生出了一种以刚性维稳换取经济增长的时间和空间的治理策略。”[16]政府要按照法律和规则行事，充分发挥并协调好政府这只“看得见的手”与市场那只“看不见的手”的作用。运动式执法反复采用，其中原因就是市场、社会较弱，难以自行解决社会公共问题，只能依赖政府运动式执法来解决问题。随着政府放权于市场、放权于社会，加强监管和服务能力建设，促进市场、社会健康发展，有助于依靠市场、社会力量解决社会公共问题，避免政府因频繁采用运动式执法方式而加剧市场问题、社会矛盾向政府集中，放大体制转轨、社会转型的全局性风险。

 

【作者简介】

程琥，北京市高级人民法院行政审判庭庭长。

【注释】

[1]周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，载《开放时代》2012年第9期。

[2]周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期。

[3]张泽想、赵娟：《“法治运动化”现象评析》，载《南京社会科学》2000年第7期。

[4]郑春燕：《行政裁量中的政策考量——以“运动式”执法为例》，载《法商研究》2008年第2期。

[5]章志远：《作为行政裁量“法外”依据的公共政策——兼论行政裁量的法外控制技术》，载《浙江学刊》2010年第3期。

[6]何显明：《政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑》，载《浙江社会科学》2013年第6期。

[7]陈毅：《中国转型社会的国家治理有效性——基于国家自主性的视角》，载《社会科学》2013年第1期。

[8]唐贤兴：《政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释》，载《学习与探索》2009年第3期。

[9]谢志岿：《转型期社会问题与国家治理创新——兼论中国政治体制改革的核心内涵与路径选择》，载《理论与改革》2011年第4期。

[10]徐湘林：《转型危机与国家治理：中国的经验》，载《经济社会体制比较》2010年第5期。

[11]周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，载《开放时代》2012年第9期。

[12]郑春燕：《行政裁量中的政策考量——以“运动式”执法为例》，载《法商研究》2008年第2期。

[13]章志远：《作为行政裁量“法外”依据的公共政策——兼论行政裁量的法外控制技术》，载《浙江学刊》2010年第3期。

[14]唐贤兴：《政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释》，载《学习与探索》2009年第3期。

[15]马怀德：《以法治化途径让决策权“入笼”》，载2014年7月23日《人民日报》第5版。

[16]何显明：《政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑》，载《浙江社会科学》2013年第6期。

 

文章来源：《行政法学研究》2015年第1期