公众参与的概念

　　公众参与的概念和理论大约是上世纪九十代开始传入中国，并逐步升温、兴起。近年来有

一些初步研究公众参与的著作问世。但公众参与在我国仅仅是有些地方性实践，对这一理论的

研究仍然非常缺乏，公众包括一些官员使用的公众参与概念是模糊而缺乏科学的确定性。当下

国内人士提到公众参与的时候，往往只会想到公众参与的一些表面现象，例如公示、听证、咨

询、公开征求意见等等。俞可平教授是比较早就涉足公众参与研究的学者，他认为，公众参与

就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。他所指的公众参与是非常泛义上的一个概

念，包括：投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、

串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等等。他理解的公众参与的范围非常广泛

，从民主选举到民主决策，从民主管理到公民的街头行动。

　　从百度里搜索，公众参与是一个很实际的描述性概念，它是指社会群众、社会组织、单位

或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。

　　但在我看来，上述概念不失过于宽泛。所谓参与(Participation)就是让人们有能力去影响

和参加到那些影响他们生活的决策和行为；而对公共机构来说参与就是所有民众的意见得到倾

听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。但是，作为一种制度化的公众参与民主制

度，应当是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共

权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互

动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动

的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益

相关人双向沟通和协商对话，遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。

　　公共参与这个概念强调公共机构和公众在公众参与过程中的互动性。其中，公共机构是公

众参与的主体，而且是主导方。公众是参与方，一般是被动方。但是，中国公众参与有自己的

特点，公众还不完全是被动方，有时在公共机构决策和治理过程中，公共机构没有主动开放公

众参与的情况下，来自民间的和社会的力量通过媒体、网络等公众舆论的手段，对某不平衡，

效果也并不理想。只能说这些公众参与的意义代表着一种要求与希望。公众有强烈的参与要求

，但是法律支持不足，而政府部门不太支持公众的参与，使得参与很大程度上是以维权的方式

出现。

　　目前，公众参与有一些是地方政府的改革创新，有一些是学者推动的试点，有一些是公众

推动起来的公共事件。它的发动形态有两种：

　　一是政府主动提出的公共议题进行的公众参与，政府主导参与。其中有一些是真实的参与

，如在环保方面和立法方面，这些参与取得了良好的效果。有一些是假参与，参与只是为了过

法律关，甚至通过程序把参与变为操作的结果。

　　二是公众提出的公共议题，多数的议题得不到政府的反应，并不能成为有效的公众参与，

而只是一些公众的行动或建议。少数公众议题通过各种因素成为公众参与很好的案例，但是，

它有不可复制性，而不能成为制度。这是中国公众参与的困境。所以，中国公众参与具有以下

特点：

　　第一，外力推动性。中国的公众参与不少是自下而上、由外至内的压力推动型。纵观公众

参与的历史发展和横观公众参与的许多有影响的标志性的公众参与事件，无不以公众推动和来

自民众的压力有关。公众发动公众参与提出公共议题的方法主要有：向政府上书、提出政策或

法律专家建议稿，提起法律程序如行政诉讼等，在媒体上作出报道、发表评论，提出公开质疑

等。公众参与的这些手段的作用在于让某一事件成为公共事件，进入公众视野。

　　这一特点反映了我国目前政府公众参与开放得不够，政府还不能满足广大民众日益增强的

公众参与的要求。这种压力型的公众参与并不是一种正常的公众参与，政府处于被迫状态，对

政府的合法性和形象会造成不利的影响，有的可能会具有风险。所以政府需要进一步开放公共

事务决策中的公共参与，才能变被动压力性公众参与为政府主动性公众参与。

　　第二，媒体传动性。公众参与靠多种合力作用才有效，媒体在其中起着关键性的传动作用

。由于公众参与很多靠外发型的推动，而不是靠政府内在的动力。所以某一种力量有时很难改

变政府的决策，参与的发生往往通过某个学者或公民发起，律师或权威专家响应支持，各种媒

体或网络轰炸性报道，从而引起政府的高度重视。公众参与是通过某一社会问题聚焦成为公共

事件，由众多的公众参与才产生效果。很多公众参与成功的案例都可以看到这样一种过程和形

成的合力。

　　第三，政府改革型。政府发动公众参与都是以改革的名义。目前政府采用的公众参与方式

主要有听证、公开听取公众意见、展示和咨询、民意调查、座谈会等，方法简单，形式有限，

而且这些形式使用起来也非常僵硬，有的成了装饰性的形式主义。如城市规划已经规定规划草

案必须要有公开展示，但实际上一些地方目前最多是在规划大厅搞一个公告、展示。公众看不

到、也看不懂那些规划图纸。没有动员、激发和用公众可达性的方法做公众参与，就不可能有

真正的公众参与。听证会已经被广大公众认为是一种假戏假唱的形式，在价格听证方面使听证

会戴上“逢听必涨”的不好名声。

　　公众参与在中国目前尚处于初始阶段，公众参与呈形式化、表演化和被操纵的危险。一些

政府在公众参与上的态度也是矛盾的：一方面觉得参与式民主有可控性，想发展这一民主形式

；另一方面又不愿意为参与式民主付出时间和金钱，认为参与式民主会影响发展和效率。由于

公众参与也不是法律的硬性要求，又没有对人民负责的政治压力，所以一些政府对公众参与的

动力严重不足。

　　公众参与的问题与前景

　　在我们国家的很多领域，公众迫切需要参与。公众参与能给政府决策和治理提供丰富的制

度资本，如果建立某种公众参与就可以大大改善政府决策和治理状况，从而提高政府的合法性

，更好地实现“以民为本”的执政理念。公众参与还可以提高政府依法行政的法治水平。在城

市规划中，推行公众参与将从根本上有利于和谐社会的建立。公众参与可以从根本上解决当前

城市拆迁中出现的“钉子户”和暴力拆迁问题。没有公众参与的城市规划必然导致大量的上访

和暴力抗争，强拆是造成城市居民与政府冲突和社会不稳定的重要原因。有事先的公众参与，

就不容易有事后的暴力抗争。可见，公众参与是建立和谐社会的最重要途径。

　　参与式民主在当前无疑面临着困境，一是缺少制度基础，二是少有法律保障，这使得公众

参与缺少系统而呈碎片化。我们看到公众参与在一些实践层面已经做起来，但我们看到的景象

，都是一些孤立的点，而没有连贯的面。参与都是一些断断续续的片段，没有成为各部门普遍

存在的常规制度。

　　让公众参与变成法律上的刚性规定。中国目前各方面的公众参与要不要做仍然靠政府领导

的“意愿”，而不是法律设定的程序。由于法律的缺陷和政府的动力不足，中国公众参与的发

展，民间力量的推动就显得非常重要。要使公众参与在中国有真正的发展，必须从法律上解决

参与应作为政府决策和治理程序过程的刚性制度问题。如城市规划中，应该在地区、城市的总

体规划中，在规划图阶段，在具体规划项目的申请、建设过程中，都必须保证公众参与和利害

关系人的意见表达机会。这样，公众参与才会真正运转起来。

　　中国现在各地进行的公众参与技术少、方法简单。在现有法律规定中，只有听证会、论证

会、座谈会和公开征求意见的方式。在很多人看来，一说到公众参与就是听证会，这是非常片

面的。尽管听证会是国外最为普遍、常用的公众参与的有效方法，但它作用有限，主要用来收

集公众意见，还不是一种很深层的参与手段。这一引进被放大了的公众参与(在很多人看来，公

众参与就是听证)方法又被我们的一些政府做成形式主义和表面文章，因而失去公众的信任。所

以，没有从方法上的改进和引进，把公众参与做得生动、引人、有效，公众参与在中国的命运

也会陷入困境。

　　而国外的公众参与方式和技术就很值得借鉴，如市民评审团、市民调查群、焦点小组、公

民论坛、公共调查、公共辩论等，这些都有利于提高公众参与的质量。我们一方面要引进这些

方法和技术，另一方也要探索适合调动公众参与的各种新方法，让公众参与真正地具有生命力

，在中国的民主进程中开花、结果。

原载于《民主与科学》2010年第5期，转自中国民商法律网