【内容提要】依法治国首要的是依宪治国。实行民主宪政，必先制定保障公民政治权利与自由和有效监控政府权力的法律，并形成体系。要推进宪政立法，思想认识上要克服“五怕”的障碍。宪政立法涉及公民基本权利与国家权力的关系时，应注重公民基本权利不可侵犯等原则。
【关 键 词】宪政立法/认识误区/结构/基本原则
【正 文】　
    一、宪政立法是社会主义法律体系的灵魂　
    1.法治的核心是宪治，依法治国首要的是依宪治国。宪法是公民权利的保障书和国家权力的委托书。因此，实行民主法治或宪政，必先制定保障公民政治权利与自由和有效监控政府权力的法律。这些权利属于公民的基本权利，它们是高于国家权力的，“任何国家权力（立法、行政和司法权）都不能违反有关这些基本权利的规定而作为或不作为”。（注：参见《德意志联邦共和国的法律体系》，中德“对行政的法律约束和对个人的法律保护”国际研讨会资料，2000年6月12～13日，北京。）它们是社会主义法律体系的灵魂和基础。这方面的立法缺门，就不仅是有失法律体系的量的完备性，而且不足以保障它应具有的社会主义民主的质的规定性，即使整个体系中的其他法律十分完备，也只能是形式法治，而不能称为社会主义的实质法治。　     2.由于我国的宪政制度并不像有些外国如德国那样，宪法所确认的公民的基本权利是“直接有效的权利”，可以直接适用于司法审判，公民在其基本权利受侵害后可以提起宪法诉讼，获得救济，因而在我国，公民的宪法基本权利未落实为立法，就成为“不可诉的权利”，宪法上琳琅满目的公民权利与自由，就缺乏法律的保障，就只是一张写满漂亮言词的空头支票或者“乌托邦条款”而已。　
    3.改革开放以来，我国在经济发展上取得了巨大成就，立法进展很快，经济和民事的立法抓得较多，这是必要的。但宪法确认的公民政治权利与自由的立法却极少（只有《中华人民共和国选举法》和《中华人民共和国集会游行示威法》）。虽则近年来在其他立法中，通过人民中各种不同利益群体的权利呼唤与专家的立法参与，逐渐重视了在立法中贯彻民主的精神和对人权与公民权的保障，如民事立法中制定了一些不同社会利益群体的权益保障法，在行政立法中制定了行政复议、行政诉讼等保障公民权利的行政救济法，在刑法中确认了法律面前人人平等、罪刑法定、罪刑相当三原则，在刑事诉讼法中吸收了无罪推定原则等等，表明了我国立法在指导思想上确有一些进步，但如果仅限于此，而在事关公民和社会组织的宪法基本权利与自由的立法上犹疑不前，公民的言论自由、出版自由、学术研究自由、文艺创作与文化活动自由、舆论监督权利、对国家机关及其官员的批评检举控告权利等专项立法拖延不决，就不可能在根本上保证和促进散见于上述法律中的原则的实现。特别是不能有效地调动人民群众参与政治、监督权力、遏制腐败、维护稳定的巨大社会潜力，去建设法治国家。　
    4.我国经济改革成就巨大，但政治体制改革步履维艰，以致权力腐败、社会腐败日甚，而遏制乏力，已在很大程度上阻滞了经济的健康发展和社会的稳定。人们都在呼唤推进政治体制改革。当然，从制度上革故鼎新有一定难度，要审慎渐进，但并不能因此而停滞不进。先从抓紧公民的宪法权利与自由的立法入手，使之既能落实这些权利与自由，又能将它纳入法制的轨道，必定有利于以政治民主推进经济改革和社会稳定。　
    5.我国已于1998年10月5日签署了《公民权利和政治权利国际公约》，预计不久全国人大常委会将予审议批准。按照该公约第2条第2款的规定，每一缔约国对该公约所确认的权利，凡未经现行立法或其他措施予以规定者，应承担按照该国宪法程序和本公约的规定，采取必要步骤，制定必要的立法或其他措施，以实现本公约所确认之权利的义务。这是作为缔约国的我国必须遵守的义务。这一点在我国已签署的《经济、社会、文化权利国际公约》第2条第1款中尤为明确：要求缔约国“承担尽最大能力……采取步骤，以使用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约所承认的权利的充分实现”。据《公民权利和政治权利国际公约》第40条第1款和第41条第1款的规定，缔约国还必须在条约生效后一年内和此后在依该条约建立的监督机构——人权事务委员会的要求下，提出实施本条约的措施及其进展的报告，并承认委员会有权接受和审议其他缔约国对本缔约国不履行本公约义务的指控，以及本缔约国管辖下的公民个人对其应享的公约权利受到侵害的申诉。应当承认，我国在适用这两个国际条约时，国内立法与之还存在一些脱节，如上述的宪政立法就有空白，或与公约的规定不一致，或有抵触之处。若不及早采取相应的立法措施，就会陷于被动。　
    6.随着我国加入世界贸易组织，随着经济全球化和法治的一些规则逐步世界化，人权与公民权不只受本国法律保护，也受国际社会的关注和维护，乃至一定程度与范围上受制于国际社会权力和超国家权力。这就要求我国的法治必须适应时代精神与世界潮流，否则就难以立足于当今及未来的法治世界。　
    二、影响政治权利立法的思想认识障碍　
    我国宪政立法，特别是公民政治权利立法之所以迟滞不前，甚至落后于有些发展中国家，有多种主客观原因，其中就思想认识而言，存在一些障碍，大致可以归纳为“五怕”：　
    1.怕“自由化”　
    我国党和政府公开宣布主张世界贸易自由化，我们在经济改革上也强调放开搞活，亦即给予经济领域相当的自由，这是符合世界潮流和我国现实需要的。可是我们有的人在观念上却对有关政治自由的立法过于敏感，生怕它会导致“自由化”。这是一种多余的顾虑和误解。譬如关于言论自由的立法（如新闻法、出版法）、给社自由的立法（如社团法），虽然早已拟定过几个草案，并几经内部审议，终归难产，其中主要障碍是在如何把握其自由度上颇多顾虑。其实任何自由都不是绝对的，有关自由的立法也在于确认公民的自由权利，并规范自由的空间与边界，以保障正当的自由不受侵害，同时也可防止滥用自由权利侵害他人的自由与国家和社会的利益。法定的自由不可能是“化”到无所限制的境地。　
    问题更在于，如马克思指出的，政治权利是“人权的一部分”，“这种权利的内容就是参加……政治共同体，参加国家。这些权利属于政治自由的范畴，属于公民权利范畴。”（注：《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第436页。）公民的政治自由权利是既区别于自然人的私权利，又是对应于国家公权力的公权利。这类公权利得到充分的尊重和合法行使，只会调动公民参与政治的积极性，从而有利于发挥群众智慧，群策群力，振兴经济，共建民主法治国家，加强对政府权力的监督，遏制腐败。因此，公民的政治自由是政治与经济改革的健康激素，而不是应加防范的洪水猛兽。古语云：“防民之口甚于防川。”对此，毛泽东同志在《论联合政府》的报告中曾强调过：“人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体这几项自由，是最重要的自由。”（注：《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年6月第2版，第1070页。）恩格斯更尖锐地指出：“难道我们要求别人给自己以言论自由，仅仅是为了在我们自由队伍中又消灭言论自由吗？”（注：《马克思恩格斯全集》第37卷，人民出版社1971年版，第324页。）我们不应忘记或无视马克思、恩格斯在《共产党宣言》中提出的：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第273页。）　
    2.怕“民营化”　
    这主要反映在出版与结社自由的立法上。我国新闻出版署曾经拟订过出版法几稿，但经有关领导部门的审查，未能出台。“难点”卡在是否自由到允许私人办报刊杂志和出版社。草拟者颇费心思地设计了一些方案，譬如规定必须经公民或法人所属单位的主管机关提出申请，才予受理（还不一定被批准）。在草案拟定者心目中，公民连作为申请的主体的资格也没有，实在离宪法的精神太远，这样的限制性规定有碍社会主义法律的形象，该法只好搁置。但没有出版法又会使“扫黄打非”无法可依。于是就由国务院先制定《出版管理条例》和《印刷业管理条例》两个行政法规公布施行，以应急需。这两个条例不可能以保障公民出版自由的宪法权利为主旨，而只是以管理和限制为主。而且，在全国人大没有立法以前，就制定事关宪法基本权利的行政法规，也是有违法理和《中华人民共和国立法法》规定的权限与程序的。　
    其实，从马克思主义的基本原理上说，经济基础决定上层建筑，我国宪法在所有制和分配制度上都采取“一主多制”的格局，并已确认私营经济是社会主义市场经济的组成部分，它势必要在上层建筑上有所反映。作为上层建筑的文化领域，也不可能不出现多元化的现象。单靠禁止是不能解决问题的，这些年冒出大量的地下印刷厂、非法出版物，屡禁不止，就是明证。何况相当多的出版物乃至出版社，名义上是挂靠官方或半官方单位，实际上也不过是民营而已。与其迫使其成为暗流，难以觉察，不如网开一面，在一定条件下承认其出版权利，使其公开活动，从而便于加以法制的引导与控制。从法理的积极意义上说，出版自由既然是宪法确认的公民基本权利，就必定是有利于人民和国家的权利，否则就不会订入宪法。出版自由是言论自由的基本凭藉，而且如马克思所说：“没有出版自由，其他一切自由都是泡影。自由的一种形式制约着另一种形式，正像身体这一部分制约着另一部分一样。”（注：《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第94～95页。）由此可见，出版自由的重要性，是不容回避的。　
    至于结社自由或社团立法，在当今世界经济全球化、信息电子化时代，政府的权力与能力已不足以满足人民日益增长的经济文化和其他方面多样化的需要，蓬勃兴起的各种非政府组织(NGO)自发地填补了许多真空，为社会公益事业乃至全人类的和平、健康、可持续发展等事业，作出了政府无力做或未能做的巨大贡献。现在非营利的NGO在美国有116.4万个，法国有50～70万个，日本有58万个，印度有100万个，印尼有35万个，新加坡200万人口也有4600个。（注：参见王绍光：《多元与统一——第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社1999年版，第214页。）民间社团的兴起，是社会利益多元化的必然结果。现在NGO在民主国家和国际社会的地位与作用日益增长，被认为是民主社会的一个重要标志，其发展已是不可抗拒的历史潮流。1975年在墨西哥召开世界妇女大会时，只有144个NGO参加。10年后在北京举行的第四次世界妇女大会则有3000多个。（注：参见王绍光：《多元与统一——第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社1999年版，第214页。）现在大约有3万个非政府组织在世界范围内活动。这些国际NGO运用其所拥有的社会资源及其影响力，干预着世界性的公共事务，制定一些管理全球经济、环保和劳工等事务的新的国际规则，试图取代那些已经过时的国家规范。联合国和一些国家在作决策的时候，都得与他们协商，他们被认为“在全球管理中成了真正的第三支力量”。（注：《激进主义组织在全球机构中的影响力增加》，《芝加哥论坛报》1999年12月1日。）这一趋势也被称为“全球化结社革命”。（注：参见［美］李斯特·索罗门：《全球化结社革命》，《外交》1994年第4期。）社团立法的发展，也已成为现代各国立法的一个关注点和法律体系的重要组成部分。　
    反观我国社团的现状，我国12亿人口，已登记注册的社团只有16.56万个。其中全国性的社团只有1480个，（注：据1999年民政部发展统计快报，见民政部电子网站；吴志泽：《认真抓好对社会团体的引导和管理》，《求是》2000年第10期。）且多为官方或半官方的组织或受政府津贴与“指导”，在国际上有影响的极少。这与社会主义大国的地位是很不相称的，也落后于社会多元化发展的需要，不利于推进改革开放和社会主义民主的发展（譬如农民至今没有代表自己利益的协会组织）。因此，当务之急是必须转变观念，克服因循守旧的思想，促进社团法赶紧出台。　
    3.怕影响稳定　
    在当前改革不断深入、社会矛盾层出不穷、不稳定因素日益增长的情势下，维护社会稳定是十分重要的。人们都知道法制是社会的稳定器。但有的人却认为落实或扩大公民的政治民主与自由权利的立法，将会引致政治和社会不稳，乃至引发动乱。这是又一个认识误区。　
    无需否认，民主与稳定、自由与安全，是存在一些矛盾的。示威游行无序，易于引发越轨行为乃至动乱，影响社会安全与稳定。对新闻、出版、结社自由不加适当限制，也易为反社会分子利用来蛊惑民心，制造事端。但这丝毫不意味着为了稳定就必须牺牲民主，因噎废食。民主和稳定是互为前提、互相促进的。我们要在稳定的条件下发展民主，也只有发展民主才能维护稳定。因为只有尊重公民的民主政治权利，才能激发人民群众的政治活力，增强内聚力；才能调动人们的劳动积极性，促进经济和社会的稳定。通过立法保障公民的政治民主权利与自由，也能使政府能及时了解民意，体察民情，顺应民心，化解政府与群众的矛盾。反之，对人民的民主权利采取压制的办法，就可能积累矛盾，引起爆炸性的后果。某些发展中国家经常出现动乱和政变，不是因为民主太多，而是权力没有制约导致政治独裁和腐败。我国发生“文化大革命”的灾难，也是由于长期忽视民主建设，以致走到它的反面，受到无政府主义的“大民主”的惩罚。“文革”的一条重要教训是“民主要法制化”，要以法制保障和引导民主。　
    4.怕不好管　
    几年前，我曾经问过一位新闻出版界的负责同志：为什么新闻法至今尚未出台？他回答说，是主管部门有的人认为，“有了法，我们就不好管了”。这个回答颇具代表性地反映了某些党政领导干部的权力观念和法制观念的误差。建设法治国家，对作为法治主体的人民和执政党而言，要求善于通过人大“以法治国”，运用法律来管理国家与社会事务，应该说是更好管了。对执政党和政府来说，则应当而且必须遵守“依法治国”的原则，即依法行使权力，依法管理国家和社会事务，这既是义务，也是提高管理水平和效率的正当途径。　
    就新闻法而言，其立法主旨在于保障公民和新闻界的言论自由权、知情权、舆论监督权等基本权利。同时也可以通过立法限制和惩罚对这些权利的滥用。这是一举两得的事，何乐而不为？只有那些把法律看成是束缚自己手脚、妨碍自己滥用权力的人，才会认为有了法反而不好任他随心所欲地管了。　
    问题还在于，公民宪法自由权利的立法的指导思想，首先应是充分保障公民和社会组织的自由权利，然后再设定必要的限制。有关主管部门在执法中，既是管理者，也是被管理者、被监督者。其首要职责也是尽力为权利主体创设正常行使权利和发展的条件，并督责所属官员依法进行管理，自觉接受监督。不能只讲管人，不讲尊重公民自由和接受人民监督。　
    当然，民间社团良莠不齐，加强管理与引导十分必要；对反社会的邪教组织、黑社会组织及其他非法组织，更要通过立法和加强执法，严予取缔。　
    5.怕削弱党的领导　
    这种看法，在认识上是把党的领导同法治对立起来。其实，在我国，法律是党的主张与人民意志的统一。依法治国，在总体上只会加强而不会削弱党的领导。当然，法律更主要的是人民共同意志的集中体现，也可能在某个特定问题上，地方党委乃至中央的意见与人民（人大）大多数意见不一致，在进行说服无效时，党组织也应当服从人民的意志，通过立法机关制定为人民所赞同的法律（如列宁在主持制定土地法时就是如此（注：十月革命后，列宁主持制定土地法，当时俄共（布）主张土地国有化，而绝大多数农民则要求土地社会化，分给农民使用。列宁认为，党虽并不同意这种主张，但党必须服从绝大多数农民的意志，不能“强迫农民接受不符合他们的观点而只符合我们的纲领的东西”。据此，列宁按农民的意志颁布了实行土地社会化的《土地法令》。参见《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年10月第2版，第20页；《列宁全集》第35卷，人民出版社1985年10月第2版，第114页。））。这也不会削弱党的领导，而只会提高党的威信。　
    就宪政立法而言，如前所述，通过立法保障公民的政治自由和其他民主权利，能更大地调动人们政治参与的积极性，加强党和政府与人民群众的联系，支持和监督党和政府依法行使权力，这正是改善和提高党的领导水平、巩固党的执政地位的必由之路。　
    问题在于，这种看法不完全是对法治的认识差距，可能还抱有如邓小平同志曾批评过的“党权高于一切”（注：《邓小平文选》第1卷，人民出版社1989年版，第11页。）的潜在心态。把人民群众依法享有和行使民主自由权利（如发表不同于己的言论，批评某个党组织或党员的行为），视为挑战党的领导或党的权力（实际上是他个人的权力）。对这样的“领导”与“权力”，运用法律确认的公民权利来加以制约和“削弱”并无不可，这也是有利于改善与加强党的领导和遏制腐败的。　
    三、宪政立法体系的结构　
    宪政立法体系是有关公民基本权利和国家基本权力的立法所构成的和谐统一的整体。它是整个社会主义法律体系的核心组成部分。宪政立法体系的结构大致如下：　
    1.宪法典。这是整个宪政立法体系的总纲。即以宪法中有关公民基本权利和国家基本权力的规定为主导，所有立法都应以宪法在这些方面的规定为依据。　
    2.公民基本权利立法。以公民政治权利的立法为基础，包括选举法、新闻法、出版法、社团法、集会游行示威法、学术研究自由和文艺创作与文化活动自由法等。还应考虑将罢工自由、迁徙自由补进宪法并分别立法。此外，还包括妇女、未成年人、老年人、残疾人、归侨侨眷等不同社会利益群体的权利保障法。　
    3.国家机构组织的立法。指对国家机构授权和限权的各国家机构的组织法。包括全国人大组织法、人大代表法、国务院组织法、地方各级人大和地方各级政府组织法、法院组织法和检察院组织法等法律。　
    4.政党立法。为使我国共产党领导的多党合作与政治协商这一基本政党政治制度有法可依，应制定政党法，规范执政党和参政党的权利及其与国家权力的关系，监督各政党在宪法和规范范围内进行国务活动，依照宪法和政党法、监督法防止与纠正乃至追究违宪行为。　
    5.监督立法。包括全国人大监督法、政务公开法、情报公开法、公民举报法、请愿法（请愿是指公民集体以书面的正规形式，依法向政府有关机关提出事关国家与公共利益的建议与意见。制定请愿法便于将长期以来上访无序的混乱现象纳入法治轨道，使公民的建议权、批评监督权获得有效的法律保障），以及申诉法等。　
    6.地方自治立法。如民族区域自治法，民族自治地方自治条例、单行条例；香港、澳门特别行政区基本法；基层群众自治的法律（如城市居民委员会、村民委员会组织法）。　
    7.有关国家主权、领土的立法。如国籍法，国旗、国徽、国歌法，国界法，领海和毗连区等法律和协定。　
    8.有关宪政程序的立法。如立法法，授权法，授勋法，弹劾法，以及全国人大及其常委会的议事规则、国家缔结条约程序法等。　
    9.有关宪政特别举措的立法。如紧急状态法，全国动员法，戒严法，战争与和平决定法，特赦令，等等。　
    以上诸项立法，有些已制定，有些尚待根据形势发展的需要，及时修改、补充。更多的是有待抓紧制定。宪政立法体系是开放的，所列项目并不完备，需随政治改革的发展而发展。立法工作也需要既积极又审慎，不求一蹴而就。　
    四、宪政立法的基本原则　
    下面只就宪政立法中涉及公民基本权利与国家（主要指政府）权力的关系时应予注重的几个原则，略述浅见。　
    1.公民基本权利神圣不可侵犯　
    公民的基本权利亦即经宪法确认的基本人权，主要是指人的生命权、自由权、安全权、财产权、平等权以及反抗压迫或抵抗权等等权利。它最早载于美国独立宣言和法国人权宣言，以后见诸各国宪法。到现代进一步将环境权、发展权也列为基本权利。　
    基本人权或基本权利之所以是基本的，在于它们是人的本质的基本构成要素。人作为社会存在，如果不享有这些基本权利，就不具有独立的人格，不具有人的尊严与价值，就是人的本质的异化。基本权利的主要特点是：　
    (1)基本权利是相互依存、不可分割的，有其一不能无其二。有生命权而无自由，就不是一个完整的、独立的、社会化了的人。有言论自由而无集会、结社、出版等自由，言论无从表达，言论自由也无法实现。所以，公民基本权利特别是政治自由的立法，必须是配套的。我们现在只有一个《集会游行示威法》，显然是不完整的。　
    (2)基本权利是不可转让、不可废弃的。既然基本权利是人作为人所必须具有的，权利主体就不能放弃或转让其基本权利，在立法上更不容许废弃，即不能通过宪法修正案或其他立法予以取消。这是基本权利对立法权力的重要限制。我国1975年宪法将1954年宪法中确认的一些公民基本权利，如公民在法律上一律平等、居住与迁徙自由、科学研究和文艺创作自由以及其他文化活动自由、取得国家赔偿的权利等等予以废除，基本权利的条文也由15条缩减为只剩下3条，这是对人权的践踏、对法理的违反。1982年宪法恢复了这些权利，是正确的。但居住和迁徙自由、罢工自由尚未恢复或确认。现今根据发展市场经济和对外开放以及促进人才流动、保护劳动者等需要，这些自由都应当通过修宪确认为公民的宪法基本权利。　
    (3)基本权利是其他权利的本原和基础。由基本权利可以派生出其他权利。如自由权涵盖了人身自由、政治自由和精神自由。人身自由又包括不受非法逮捕与拘禁、居住与迁徙自由、住宅不受侵犯、公民人格尊严不受侵犯（由此又派生出禁止非法搜查公民身体、禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害）等。政治自由中的言论自由又派生出思想自由和用语言、文字、印刷、图书或其他方法表达的自由。《世界人权宣言》第19条还规定公民有经由任何方法不分国界以寻求、接受并传播消息和思想的自由，《公民权利和政治权利国际公约》对此有类似的规定。考虑到我国已签署了上述公约，在有关这些自由的国内立法中如何与国际接轨，似有必要妥予回应。　
    (4)基本权利具有稳定性、永久性，又是发展的。基本人权一当它随社会发展历史地形成，就随人类社会永远存在。经宪法法定以后，也成为长期稳定的不得更改的基本权利。日本宪法第11条规定：“不得妨碍国民享有的一切基本人权。日本宪法所保障的国民的基本人权，为不可侵犯的永久权利，现在及将来均赋予国民。”随着社会政治经济文化的发展，会产生新的权利主张与要求，如知情权、环境权、发展权等等现在已成为公民个人与集体的基本权利。我国宪法所确认的现有基本权利已不能完全适应国内改革与发展的需要，未能完全顺应世界潮流，应当相应适当增补新的权利。　
    以上所述的基本权利的一些特点，都要求我们在落实政治权利立法时加以全面关注，不可顾此失彼。　
    2.自由与限制统一，自由为主，限制旨在保障自由　
    法律所确认的自由是法律范围内的自由。自由是做法律不禁止的事情的权利。立法不会确认不受任何限制的自由。譬如言论自由、示威游行自由，如果不加任何限制，就可能被滥用来扰乱社会秩序与安全。　
    不过，法律所以要对个人自由作一定的限制，其目的只在保障他人不因你滥用自由而侵犯他应享有的自由权利。即他人自由的起点，就是你的自由的终点；反之亦然。所以，限制正是为了自由。也如罗尔斯所说，“自由优先”，“自由只有为了自由本身才能被限制”。（注：［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第234页。）在我国制定《集会游行示威法》的过程中，原拟草案中有22个“不得”，全国人大常委会在审议时批评它只是一个“限制游行示威的法律”，因此砍去了10个“不得”。当时，我国法律界老前辈、法律委员会顾问张友渔还为此著文，阐明本法的“指导思想应当主要是保障集会游行示威的自由权利”。对宪法确认的基本自由，如要加以某些限制，也只能是为了更好地保障这种自由。“限制也是为了保障，限制和保障是辩证的统一。”两者虽然要兼顾，“但两者须分主次，保障是主要的，限制是次要的。”（注：张友渔：《对“集会游行示威法（草案）”的意见》，《中国法学》1989年第5期。）这应当说是一切有关宪法基本自由权利的立法必须遵守的原则。　
    当然，公民行使这些自由权利，必须在法律许可的范围内。公民是否行使（不是放弃享有）这些自由权利，他人或政府不得强制。公民自由也要从大局上加以权衡，以不致妨害人民的根本利益和公共秩序为度。　     3.公民权利为本，权力者要克制、宽容　
    在公民权利与政府权力的关系上，应当以权利为本位，政府权力一般是为权利主体服务并受其监督的。这个主从关系不能颠倒。在公民政治权利立法中，更要坚持这一原则。当前新闻界遇到的一个棘手的问题是，如何处理公民、媒体的舆论监督权同被批评、被曝光的官员的“名誉权”以及政府机关的权威的“矛盾”。常常因为报纸揭露了某个官员的丑闻，就被该官员以侵犯其名誉权为由，诉诸法院，往往以新闻媒体败诉、被罚款而告终。甚至有的基层法院也作为原告，起诉报社侵犯其名誉权。（注：如1996年深圳市福田区法院向深圳市中级人民法院控告《民主与法制》杂志社关于该院在《工人日报》“侵犯”某企业官员“名誉权”一案中审判不公的情况报道，侵犯了该院的“名誉权”，结果深圳市中级人民法院竟判定该杂志社败诉，赔偿5000元（详见《工人日报》1998年7月12日星期刊）。）这在发达的法治国家是前所未闻的。这里就存在如何摆正权利与权力的关系问题。　
    公民和媒体在行使新闻与言论自由和舆论监督权时，固然应当力求真实、准确，但是，对官员和政府机关而言，则首先应当自觉地把自己置于被监督对象的地位，虚心听取批评意见，“有则改之，无则加勉”。如果显然失实，也完全可以运用自己的权力，作适当的澄清。作为公权力者，本是处于强势地位，从政治伦理上说，公民（一般是弱者）的批评即使有些失实，政府官员也应当有宽容的雅量。何至一见批评就诉诸法院？　
    问题更在于，公民和媒体的言论自由和舆论监督权与政府官员或政府机构的“名誉权”之间的冲突，不应只当成私权利与私权利的冲突，而应是公权利与公权力的冲突。即不应简单地归于民事纠纷范畴，而是监督与被监督的公法关系。（注：关于此点，北京大学侯健的博士论文《舆论监督与名誉权问题研究》（2000年4月）有较详细的深入的论述，可参阅。）　
    在专制国家，臣民批评官家，被视为“犯上”、“大逆不道”，要受刑事处罚，罪可处死。这种遗风流传下来，在我国曾经长期存在所谓不许“矛头向上”、“反对领导”，“文革”时期的“公安六条”更将它法定为“恶毒攻击罪”。新时期我国宪法已确认公民有批评、检举、控告国家机关及其工作人员的权利，并规定被批评者不得打击报复。在民主法治国家，国家官员是人民选举产生的，为人民服务，对人民负责；其执行公务因而享有权威与名誉，也是人民赋予的。人民群众对他们进行批评监督，从根本上说，也旨在维护公权力的集体权威与名誉。人民也可以撤销其权力，收回对他们在公职上的“名誉”的信任。因而，面对人民群众对官员或官方执行公务中的问题的批评监督，后者的主要职责是接受质询、平等对话，正确的虚心改正、不实的加以解释，而不是进行名誉权的诉讼。公民在行使批评监督这一公权利时，不慎有失实之处，也应享有免责权。即使批评事涉官员个人私生活乃至个人隐私，伤害了官员的名誉，其受责程度也应比公民之间名誉权纠纷为轻。因为官员作为“公众人物”，作为人民的仆人，对主人应抱谦恭宽容的态度。这在法国《公务员总章程》中称为“克制保留义务”，即公务员因职业上的特殊需要，其享有个人权利比一般公民要受更多的限制。公民针对官员与官方的公务行为的批评，应当比针对其私人行为有更多的保障。笔者在80年代初接待美国一位州长来访，他谈及某报因揭批某明星隐私，涉嫌诽谤，被判罚款100万美元；而批评某州长时严重失实，有损其名誉，法院却只象征性地判处罚款1美元。理由是如果批评官员受重罚，以后谁还敢批评政府？　
    至于政府机构是否可以作为诉讼主体提起名誉权的诉讼，在美国，司法先例从未给予政府机构以私法上人名誉诉权。1923年芝加哥市政府起诉《芝加哥论坛报》诽谤它在证券市场上的信誉。州最高法院判决说：“这一国家的任何最高法院从未认为或表明，对诽谤政府言论的控诉在美国法律中有一席之地。”（注：City of Chicago v.Tribune Co.,139N.E.50(Illinois S.Ct,1923)，转引自北京大学侯健博士论文《舆论监督与名誉权问题研究》（2000年4月），第85页。）1964年美国联邦最高法院在某案判决中更进而宣布：诽谤政府的言论不能作为政府的制裁对象。（注：City of Chicago v.Tribune Co.,139N.E.50(Illinois S.Ct,1923)，转引自北京大学侯健博士论文《舆论监督与名誉权问题研究》（2000年4月），第86页。）　
    究竟如何认识和处理舆论监督与名誉权的关系，有待在新闻、出版等立法中借鉴上述原则与方法，妥予考虑。　
    在公民基本政治权利立法中，除应遵循上述三原则外，其他一些民主立法原则，诸如适合国情、适应时代需要和国际人权与法治精神、有利于社会发展与进步和社会稳定、切实可行、逐步推进等等，都是应予审慎兼顾的。本文不另详论。　
    总之，重视和抓紧落实政治权利的立法，建立我国宪政立法体系，是积极推进政治体制改革的重要环节，我们不能再怠慢了。