【内容提要】西部大开发是一项政府通过社会大动员积极推动社会发展和进步的能动社会变迁，其中决 策、人才和资金是三大关键性因素。这场社会变迁的最终完成和实现必须依靠法律等制度的 力量，综合运用和发挥制度的各项功能。
【关 键 词】制度/制度功能/西部大开发
【正 文】
    和平与发展是当今的两大时代主题，作为后发展国家，“中国的主要目标是发展”，（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第244页。 ）“ 发展是硬道理，是解决中国所有问题的关键。”而中国的发展面临的最大现实问题是地区差 异或发展不平衡，尤其是东西部地区在经济、科技、文化、城市化等方面发展不平衡，因而 一定程度上讲，大力开发西部、加快西部发展就成为当今中国发展乃至民族复兴的关键。当 下党和国家已提出西部大开发的发展战略，毫无疑问这是一件功在当代、利在千秋的伟大事 业。但同时我们也必须认识到实施这一发展战略不仅可能会给我们带来前所未有的机遇，而 且也可能使我们遭遇前人或先发达国家在其发展之初曾经或不曾遭遇到的问题，遭遇我们迄 今不曾预计的种种困难。据此，笔者认为实施西部大开发惟有以法律、制度作为根本的求助 手段才是成本最低、效益最大的途径和方略，因为法律等制度所具有的功能为我们的这一欲 求提供了根据。
    　　　　一
    所谓制度，社会学将其基本含义理解为在一定历史条件下形成的体现着一定价值、规范和 程序的社会关系的体系，一套必须执行的行为规范。美国经济学家、新制度学派的主要代表 舒尔茨将其简略地概括为管束人们行为的一套规则。（注： [美]科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版， 第251页以下。）米瑟斯在论及自由时曾指出自由是一 个社会学的范畴，动物是无所谓自由的。制度亦然。动物、自然界是无所谓制度的，动物的 生存与延续是由生理机制决定的。制度只是与人和社会相关，定格于调节和安排人的行为及 人们之间的相互关系，规则构成了制度的实质内容，制度只不过是社会制度的简称，经济学 家则通常将制度和制度安排视为同一的概念。任何社会都会存在各种制度，例如有经济制度 、 政治制度、婚姻家庭制度、教育制度、宗教制度、军事制度等；有正式的制度和非正式的 制度，前者是国家正式规定的，其形成和实施有国家权力的介入和支撑，法律可以说是社会 最基本、最权威、覆盖面最广的正式制度，在一个强调政策的社会里国家的政策也是重要的 正式制度。后者是社会认可的如价值观、意识形态、道德和习惯等。（注：经济学家林毅夫将正式制度与非正式制度区别的特征归结为制度中规则的变动和修改是 否要得到受这个规则管束的一群人的同意，并由群体行动来完成。参见[美]科斯等：《财产 权 利与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第390页。）社会正式与非正式制 度的总和构成社会的制度结构。
    社会制度是一个社会得以存在和发展的必要条件，制度之于人类具有不可或缺的意义，新 制度学派的学者将其归因于安全与经济两方面。一方面，由于人的生命周期、健康和生产过 程的不确定性以及自然灾害，同时由于人在知识、预见、技巧和时间方面的局限性，人需要 有制度来促进他与其他人的合作，以降低其交易成本和风险，保证其安全。另一方面，规模 经济及其相应效益等因素使得作为生产单位的个人难以独自承受，要开拓这些收益需集体的 行动，从而也就需要制度、规则来管束和协调人们彼此的行为。（注：[美]科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版， 第375～377页。）马克思主义则认为：“人 是社会关系的总和。”人是社会的动物，不能脱离社会而存在，同时，就每个个体而言又都 各有其殊异性，利益不同，目的各异，由是决定了人必定成为遵循规则的动物；否则，任何 人都无法立足于社会，社会也将不能存续。制度还是社会管理最可靠的工具。早在两千三百 多年前，古希腊思想家亚里斯多德就提出了一个给人类以巨大影响的命题：“法治应当优于 一人之治！”其实这一伟大洞见的真正深刻之处在于它揭示了这样一个真理：在管理社会方 面，制度较之于任何个人更值得信赖和依靠，依靠制度管理和统治比依靠某个人有更多的优 越 性。制度对于人类社会之所以如此重要，是因为它具有以下功能。
    第一，满足和适应社会需要的功能。作为管束和规范人们行为的社会制度通常都是社会生 活需要的产物，它发乎于社会生活内部，是生活于该社会之中的人们彼此交往、相互作用的 结果，是社会随着其自身发展而发生适应性演变的结果，它的生成与发展极大程度上表现为 自然衍化、不断试错的过程，即便是那些以“理性之产物”为表现形式的人为设计的制度也 往往 是以社会生活的实践、实际需要乃至规律为蓝本的，相当程度上是“设计者”发现规则或制 度的结果和产物。正是因为这种内生性和不断试错的过程使得制度能够满足和适应社会需要 ，有效地控制社会主体的行为。历史上有影响的思想家如弗格森、哈耶克都曾明确表达过这 样的思想：制度乃是人们行为而非设计的结果。（注：参见[英]弗格森：《文明社会史论》，林本椿、王绍祥译，辽宁教育出版社1999年版， 第136～137页；[英]哈耶克：《法律、立法与自由》（第1卷），邓正来、张守东、李静冰译 ，中国大百科全书出版社2000年版，第4～10页，第55～56页。）当社会中的某个或某几个成员按照一种特 别的方式或规则处理问题或行事时，他（她）或他们并不能预见也无意预见这样行为将来会给 他人及社会带来什么样的结果、产生什么样的影响，然而当这种行为方式或规则给遵循者实 际带来效用和好处从而引起其他社会成员的仿效并形成为一种社会规则时，制度也就悄然形 成了。当这种制度得到国家承认与采纳时，它就成为一项正式社会制度。历史上第一个将其 劳动产品当作纯个人物品拿去与他人交换的人无论如何也不会知道自己正在促成私有制并为 民法提供基础，第一个出于倾慕而自愿将自己归于某个人指挥和领导的人并不会知道他的行 为是等级制度的一个前奏曲。同样，20世纪80年代中国安徽省凤阳县的几个农民绝对未曾想 到其分田行为会引发一场具有历史意义的中国经济体制改革以及中国农村家庭联产承包责任 制 的确立！当然，指出和强调社会制度的内生性、自发性和逐渐演化的性质并不排斥社会主体 在制度形成和发展上的一定理性能力，社会主体可以理性地选择、建构、改革、完善某些制 度，使之满足与适应社会发展的需要，只是这些理性的行为依然必须以其自身对社会生活及 其需要和规律的发现、认识与把握为条件。例如，改革开放后，根据市场经济发展需要与趋 势，中国建立起公司制度、证券交易制度，改革完善了公费医疗制度、利税制度、金融制度 ，与计划经济相适应的实行了近半个世纪的户籍制度也已在中国先行开放的某些城市中逐步 得到改革。可见，制度的形成与主体的能动选择和理性能力也是不可忽视的。至此我们可以 逆向地得出一个具有相对性的结论：如果一项制度确实得到了有效实施，那么它之于社会 就是适用的和具有一定合理性的，就在一定程度上反映了生活于该社会中的人们的价值和情 感要求。
    第二，引导的功能。社会制度是一套行为规范体系，以规则为实质内容，能以确定的行为 模式对社会主体的行为给予指引和教导，从而一方面使每个社会个体在社会交往中行为有据 ，从而消除其盲目性、不确定性，降低交易成本和风险，另一方面也在总体上使社会形成相 对稳定的预期和秩序。
    第三，提供和造就稳定的社会机制的功能。（注：参见[美]科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版 ，第271页；郑祝君：《英美法史论》，武汉出版社1998年版，第78页。）这可能是制度较之于人力最值得推崇的地方 。制度的实存（这包括规则及其切实实施）为社会形成稳定的社会预期和秩序，使复杂的社会 生活获得程序的意义。同时，制度一旦启动和运行，就会形成相应的稳定的机制，以至没有 任何人为的力量可以阻止它或取消它。比如中国立法体制的实存就在立法上造就监督机制， 它有效地制约着地方性立法，使其不得违宪，否则即被撤销；国家公务员考试制度形成竞争 机制，现代企业制度（股份制）、农村家庭联产承包责任制形成风险机制。再如经常被媒体披 露 的诸如某西方国家不得不提前举行大选、某内阁被迫解散、某总统或首相被迫辞职等类事件 无一不是其民主制度形成的机制的结果。制度的这一功能极大地满足了社会主体对确定性的 需要，排除和遏制了社会生活中的随意性，保证了社会秩序的可预见性和连续性。制度的上 述功能是无论品德多么高洁、人格多么高贵、多么具有凝聚力的“克里斯玛型”个人所不能 给予的。
    　　　　二
    西部大开发必须依靠法律等制度的力量，只有综合运用和发挥制度的各项功能，这场社会 变迁才能最终完成和实现。
    西部大开发作为一项反映广大人民意愿的伟大战略，一项政府通过动员社会各方面的力量 推动社会发展与进步的重大举措，是一场能动的社会变迁。毫无疑问，在这场空前伟大的社 会变迁中，国家处在举足轻重的位置，而决策、人才和资金可以说是其中三大关键性因素， 没有决策就没有行动，决策的失误尤其是重大决策的失误就可能轻者错过机遇、重者则导致 无以弥补的损失。人才匮乏，则任何美好的蓝图、规划与决策都只会成为不能充饥之画饼。 资金不足，就会束缚开发的规模、进程和速度，犹如巧妇承担的无米之炊。由于以法律为首 的制度具有上述特殊功能及其个人所不可比拟的优越性，主体能够也必须凭借其功能和力量 调整、控制乃至良性聚合这三大关键性因素从而风险较少地促成这场伟大社会变迁的完成与 实现。在决策方面，所谓决策就是做出决定，形成对策，为行动提供规则与指南。它实际就 是形成法律、政策等制度的问题。在这个环节上，第一步要做的工作是西部各省级地方权力 机关应当比照全国人民代表大会的立法程序推出相应法规，首先对决策的产生过程进行规范 和制约，即实现决策程序的制度化、法律化，使得每一项重大决策的形成都必须经过固定的 程序，符合已定的制度，都一定是决策制度运行的结果，即便是一般性决策或政令的产生也 应当有相应的简易程序，以阻遏和杜绝决策上的个别意志、长官意志等人治因素和非理性因 素，防止决策尤其是重大决策的失误。当然，决策程序的制度化、法律化并不能绝对保证决 策内容本身的科学合理，但至少可以较大程度地降低决策的随意性。其次，地方权力机关和 人民政府组织力量进行法规、政策的清理整合工作，对确已明显过时的、不符合市场经济发 展需要的、有违西部大开发宗旨与目的的地方性法规、“土”政策明确宣布废除和失效，为 西部大开发的顺利进行和深入展开扫清障碍。（注：中央电视台2001年6月19日晚《现在播报》曾报导这样一则消息：西安市政府日前做出一 项规定，为了保证城区街道的清洁，市民每天必须以自来水冲洗街面，否则处以罚款。此项 政令令西安市民叫苦不迭，同时也遭到了市民们较普遍的抵制。笔者认为此类决定不仅有违 老百姓的意愿而且也有违保护资源、实现可持续发展的开发宗旨，因而应当考虑宣布其失效 。）第三，在我们废除那些完全不合时宜的法 规、政策的同时，千万不可忽视了对已经形成或正在形成的正式制度（首先是法律）、非正式 制度（所谓“活法”）的充分尊重！对这样的制度应当使其在合理时空范围内获得完全、充分 的展示和运行，即所谓“政策、法律用尽原则”！因为已经形成和正在形成的制度是已经和 正在为人们认可、接受的规则、价值，它们已经和正在造就相应的秩序和机制，对这样的制 度及其结果我们应保持足够的耐心并坚持实践的标准，让时间和实践去证明其恰当性和合理 性。作为制度的产物和表现的社会秩序的形成是需要时间的，而且制度尤其是理性设计之制 度与社会之间也还有一个相互磨合的阶段，立法者、决策者必须给社会一个喘息的时间和机 会，使之适应规则和制度，否则规则将不成其为规则，制度将难以实际形成机制，社会也将 不能形 成确定的预期和稳定的秩序。（注：苏力教授对此有精彩透彻的论述。参见苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出 版社1996年版，第1～22页。）那种不断推出所谓新举措、出台新决策、频繁地实施法的立 改废的做法可能是不经济的，甚至可能会导致与决策者、立法者的愿望相悖的结果。中国自 恢复高考以来，几乎每年在高考招生问题上都“推出新政策或新举措”，结果至今中国都没 有形成稳定的可期待的高考招生制度，以至于每年高中应届毕业生及其家长们高考前后都心 怀疑虑，百般打听，甚至相互传递各种“莫须有”的消息以至于不知所措就是一个实例。当 下，在西部大开发这个问题上，理论界有学者提出或者说是呼吁：政府应当制定一个“西部 开发法”，并且还要“尽快”；实施西部大开发要“适度超前立法”等。笔者认为，在我们 这样一个决意走向法治的国家，在西部大开发这样一个伟大社会变迁问题上要求依法进行、 要求法律有一定的前瞻性无疑是正确的和可以理解的，但问题是坚持“依法开发西部”这个 总体开发战略，是否就一定意味着现行全国统一的法律比如适应市场经济发展需要的、已 被实践证明是行之有效的各类经济法和其他法律等在西部就不适用；此外，西部开发与先期 开发的沿海地区的发展以及与东部的发展究竟有无根本性的不同，西部已有的和正在形成的 法律、制度是否都已过时？这些已有的和正在形成的法律、制度是否都真正得到了认真的贯 彻实施（即是否用尽）？超前立法在多大程度上是我们的理性能力能够承担的？同时，中国这样 大，今天实施西部大开发我们就“尽快”制定一部“西部开发法”，将来若要促进中部发展 我们是否还要制定一个“中部崛起法”呢？这些都实在是需要我们再认真、冷静地思考一下 的问题。中国历史上的先哲以及当代的实践都曾告诉我们，立法多多，并非皆善，因为法律 爆炸（这里暂且借用一下知识爆炸中“爆炸”之义），不仅难以为民众甚至专家把握和运用， 而且由于人（立法者也是人，非全智全能、先知先觉之神）受理性之有限性、社会生活之复杂 性易变性、语言之模糊性等因素的制约，繁多的法律彼此间就难免相互抵牾和矛盾，从而使 法制的内部统一和协调遭到破坏，更何况有效率的法律往往不是“立”出来的而是被发现的 ，是水到渠成般自然生成的。当然本文无意否定立法之重要性（的确有些法在西部是急待制 定的，比如有关人才流动与管理方面的法律等），只是认为我们的法律理论家、法律实践者 应当给立法一个恰当的定位，因为就立法本身而言它也有一个能力及与不及的问题；本文也 无意主张和提倡墨守成规、固步自封，因为不仅包括法律在内的制度上层建筑必须适应经济 基础及其发展要求、适应社会需要是马克思主义一贯的基本的观点和立场，而且也是为人类 历史一再证明了的真理。但值得强调的是，制度、法律等是否适应社会发展、应否变革，应 当以实践来检验，当一项制度在实践的尺度面前尚未遭到否定的评价时，保持这项制度的连 续性不失为明智之举。即便是实践证明一项制度已不合时宜，也一般不宜“先破后立”，否 则填补制度空白的“应急”措施便会是人的意志，而人的意志就包含大的不确定性了。无论 何等有魄力、有魅力的个人都无实际可能负担起对未来社会发展的责任，更赔偿不了因其错 误决定给社会发展造成的损失与灾难。
    在人才问题上，众所周知的道理是21世纪无论是国家之间的较量还是一国之内不同地区之 间的竞争，实质都是人才的较量与竞争，人才才是最宝贵的资源。西部在今天的落后，一个 极重要的原因是其人才资源的极度稀缺，西部的朋友这样坦率而诚恳地对我们讲：我们西部 有辽阔的地域，有石油，有丰富的矿产资源，就是没人才。因此，在西部大开发中，贫困落 后的西部欲图跨越式发展，除了国家给予积极的政策扶持之外，保持人才流动渠道畅通从而 保证有合理的人才流动是关键。中国先行发展的东部及沿海开放城市已用实践证明了这一点 。要解决和调控这一关键环节，运用法律、政策等制度的力量和功能应该是功效独到的。首 先，西部各地方权力机关和政府宜制定以平等自由为核心原则、旨在实现人才合理流动与科 学管理的专门地方性法规、相关政策，为人才资源的丰富和保持提供前提条件。所谓“平等 ”，是指法律明确肯定在人才的流动与选录上实行“机会均等”，坚决排除和否定身份、血 缘等任何先赋因素，社会职位向社会各阶层人士开放并以公开的方式、统一的标准规定参与 和实现人才流动的必要条件与资格，一视同仁地使社会成员获得参与流动的机会；所谓“自 由”，是指法律和政策要贯彻和体现契约精神，尊重流动者的意愿，承认来去自由的原则。 中国民谚说：“人往高处走，水往低处流。”西谚讲：“最易变的莫过于人心。”这些都较 真实地概括了人的某些本性。参与流动者往往本身是富有竞争和冒险精神之人士，安于现状 是与其秉性相悖的，他们当初流向某个城市、某个行业、某个社会职位可能只是其再次参与 社会流动的一个起点，并非说明和保证他们永远钟情于这个城市、这个行业、这个社会职位 ，因此在制定法律和政策之时，必须摒弃狭隘的本位主义、地方保护主义观念，承认流动者 的流动自由，以两厢情愿、彼此互惠之契约方式吸引和挽留人才，那种旨在要求流动者一辈 子乃至后代不得再流动的规定是与现代精神和市场经济不相适应的，如此只会堵塞人才流动 的渠道，将人才拒之于西部之外。第二，人才与人事制度一旦运行，就要充分借助和运用其 形成的竞争机制：同等条件同等资格优者胜出，使得真正德才兼备人士能够合理合法地实现 社会流动，各得其所，各显其能，各尽其才，也使社会由于人才资源的科学开发与合理利用 而获得生机与发展。不难看出，这种个人与社会“双赢”的结局实则实现了制度的效益最大 化。由于人才流动不仅要在质上是公平公正合理、利于个人发展和社会进步的，而且在量上 也应当是适量的，不适量的社会流动是不能称为“合理”流动的。因此，第三，法律、政策 等还应当利用制度的引导功能调控人才的分布与流量。从中国先行开发的城市的经验来看， 西部各地可根据本地特点和社会发展急缓的需要，给予急需先行发展的行业以略高的优惠 ，给予该行业从业者相对较高的待遇，对于相对可以稍缓发展的其他行业以常规性规定，而 对于一些应当控制其过快膨胀的行业则给予较严格的限制借以引导和推动人才的合理流动， 避免某个行业、某个地方人才的过于拥挤或过于稀缺，同时将社会流动的量控制在适量的界 限之内。中国一些城市或地方先前关于扶持第三产业的立法、关于特别奖励科技进步的立法 、关于暂住人口管理的立法等都曾在控制社会流动使之适量方面发挥过良好作用。2000年3 月，北京市人民政府做出规定：以“联想”为代表的在京29家高中科技产业招聘人才不受进 京人口数的限制。这一制度的运作之于控制和疏导北京市人才的合理流动，意义是不可低估 的。
    中国是一个注重和讲究人伦、亲情的社会，裙带观念是较浓厚的，在任人的问题上唯有借 助“刚性”的制度才能杜绝任人唯亲，使真正的德才兼备之人获得恰当的岗位并得以施展其 才能，同时刚性的任人制度造就的确定的机制能给“关系网”以致命的打击，使得说情送礼 、索贿受贿、跑官要官等腐败现象失去得以滋生的温床和土壤，因此人才流动与管理的法律 化、制度化带给我们的还将是社会公平与社会风气的纯良。
    在资金方面，西部大开发最直接的内涵就是西部经济的大发展，毫无疑问在这个过程中将 会碰到大量资金的运用与管理问题。在这个环节上，西部各地方除了严格遵守和贯彻国家现 行统一的有关金融、借贷、投资等法律与政策，维护和保证国家经济秩序的统一之外，应从 制度上防微杜渐，立即着手投入相当力量实现诸如资金筹措、管理、分配、利用和监督等具 体环节的严格制度化、法律化，特别应注意从制度和程序上杜绝任何个人在财务资金方面的 集中性、随意性权力，比如规定凡重大工程和项目的财政拨款、资金收支实行集体决定制进 而形成制约监督机制，以防止资金的随意挪用或人情化使用，也保证真正重大工程和项目的 资金到位，同时阻遏腐败的滋生。内地许多单位财务上实行的“一支笔”制不适合涉及整个 地区、整个行业利益与发展的重大建设项目和资金管理。改革开放至今多起震惊全国的反腐 大案要案透露给我们这样一个信息或道理：让某个人独掌或基本独掌诸如建设项目的审批权 、 财务资金的分配权等，其结果非但不能给我们带来效益和速度，反而却导致了贪污、腐败、 社会不公正以及正常的经济秩序的破坏。和平时代，建设时期，金钱既是建设和发展不可或 缺的手段和条件，也是最具强度的腐蚀剂，人性原本是有弱点的，我们并不是天使，如果又 不在制度上加以约束与防范，那么发展和建设所凭借的手段与条件就可能会成为摧毁 发展和建设的力量。以往成功的经验和失败的教训都足以让我们警醒！
    笔者并不是一个绝对制度主义者，提倡制度建设，强调制度与法的功能力量并非否定人的 重要性，事实上任何一个社会都不可能是绝对的制度主义或绝对的人格主义的，恰如波普尔 所言：“不仅制度的结构包含有重要的人格决定，而且即使是最好的制度……也常常在很大 程度上依赖于相关的人。制度好似堡垒，它们得由人来精心设计并操纵。”（注：[英]卡尔·波普尔：《开放社会及其敌人》（第1卷），郑一明等译，中国社会科学出版社 1999年第237页。）可见制度与人 是无法截然分开的。如果说人性是有弱点的话，那么制度也有其缺陷，比如刚性有余弹性不 足，而且稳定的制度易形成惰性从而导致制度滞后于飞速发展的社会生活，阻碍社会进步。 因此当我们谋求在社会生活的重要领域实现制度化、法律化，要求以制度、法律而不是以个 人意志规范和控制我们行为的时候，包括当下正在逐步实施的西部大开发，不可忘记对人的 素质的开发与培养、对制度的适时而谨慎的改革与创新。