边界争议；内部行政；外部效力；实体利益；行政裁决

行政区域边界争议是区域冲突的重要类型。根据1989年国务院出台的《行政区域边界争议处理条例》（以下简称《处理条例》）的规定，边界争议是因行政区域界线不明确而发生的争议。边界争议通常为省、市、县、乡（镇）四级地方政府在各同级毗邻行政区域间发生的横向争议。^[1]依据空间范围，以省级为最大单元，边界争议分为区域外边界争议和区域内边界争议。历史遗留的边界问题和自然属性带来的边界变动，会诱发府际间边界争议。现行边界争议处理法律机制形成于20世纪90年代改革开放初期，采用了以稳定行政管理秩序为核心的内部行政路径，滞后于新时代平衡行政权与区域内财产权保护的法治要求。目前，在法学界，行政区域边界争议多见于“区域法治协调”^[2]“区域法律治理”^[3]“区域合作法治”^[4]的理论主张，欠缺解决边界争议法律机制的根源性研究。针对内部行政存在的问题，本文提出以外部行政为基础的优化方案，平衡争议处理的行政权与财产权保护目标，实现行政区域边界争议解决机制的结构性优化。

一、边界争议解决机制的内部行政化

受规则形成之初国家优位理念的影响，边界争议解决机制突出了纵向行政力量对地方政府管理空间决定权和组织系统的协调功能，处理过程带有较强的内部行政化色彩。

（一）行政区域边界争议的样态

新中国成立后，国务院多次调整地方行政区划，但始终没有勘定行政区域的界线。因边界争议对社会稳定的影响，^[5]1981年国务院颁布了《行政区域边界争议处理办法》（已失效），但仍未遏制边界冲突事件的增长。1989年国务院出台《处理条例》。1996年经国务院批准，民政部启动陆域勘界工作（行业内称“96勘界”），到2001年，全国基本完成了首次省、县两级的陆域行政区域界线勘定。2002年，国务院出台《行政区域界线管理条例》，确立了依法勘定的法定边界（行政区域界线详图）之法律地位，并明确了地方政府边界秩序的维持义务。2008年，民政部发布《行政区域界线界桩管理办法》。但是，边界争议仍未能从根本上消除。究其原因，一方面，某次达成的边界协议往往只能适用于特定时期，从长期来看，边界可能因自然原因发生变动，边界协议履行中可能产生新的争议；另一方面，21世纪新型城镇化进入“快车道”之后，原有“粗犷”的边界在高密度的资源利用面前凸显缺漏。至今，处理重划后边界争议的工作仍在继续。为此，民政部分别在2020年和2023年发布《关于做好行政区划变更后勘界工作的通知》和《关于开展第五轮省级行政区域界线联合检查的通知》，要求地方政府及时发现和处理边界划定的瑕疵。

边界协议争议有三种类型。第一种，边界协议缔约争议。已经勘定的边界不精确，使既有边界协议约定事项不完整。例如，边界以河流、山川的自然走向为界限标准，如果河流改道、边界位移，就会引发争议。第二种，边界协议变更争议。按照《处理条例》规定，边界协议或者处理决定须经上级机关备案，协议双方不得擅自变更。在“文×诉复州湾村民委员会海域使用权纠纷案”^[6]中，2007年大连市人民政府、瓦房店市（县级市）政府、金州区人民政府签订了《海域行政区域界线协议书》（以下简称《协议书》）。2008年6月30日，大连市海洋与渔业局经与省海洋与渔业厅协调，调整了2007年《协议书》约定的海域界限。2016年原告文×提起诉讼时上述《协议书》、边界调整文件均未在省政府备案。原告文×称，其海域使用权在争议海域内，并于2008年1月在金州区海洋与渔业局登记。2009年9月，就相同区域的海域使用权，瓦房店市海洋与渔业局向夏屯村村民委员会颁发了海域使用权证。文×主张，2008年变更边界行为无效。第三种，边界协议违约争议。《处理条例》规定，地方政府和争议区群众应遵守边界协议。但由于利益的冲突，违反协议的现象仍难以抑制。在内蒙古额济纳旗与甘肃省金塔县边界纠纷中，内蒙古自治区人民政府与甘肃省人民政府已经达成边界协议，但边界地区的下级政府仍“各干各的”，越界行为不断。^[7]

（二）边界争议解决机制内部行政化的制度表现

《处理条例》共计17个条文，围绕边界争议的处理依据、协商和上级决定程序、处理结果的备案程序和法律效力展开规则框架。《处理条例》还促成了现行法涉及跨区域资源管理权争议的处理模式。2016年出台的《中华人民共和国水法》等部分自然资源单行法对资源管理争议即采用了《处理条例》的调处规则。依据1995年实施的《自然保护区土地管理办法》第14条第2款规定，因自然保护区范围和界线不清而发生的争议，在相关地方政府无法达成协议时，由环境保护行政主管部门会同有关自然保护区主管部门和其他有关部门提出意见，报批准建立自然保护区的人民政府决定。由于林地、草地空间的区域边界争议欠缺单行法规定，一些地方立法机关按照《处理条例》规定的原则出台了地方性法规，如2024年修正的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》、2018年《辽宁省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》等。总体上看，以行政力量协调和推进争议处理，是边界争议处理的基本思路。

1.以界分地方政府行政权为优先目标

《处理条例》第3条确立了“按照有利于各族人民的团结，有利于国家的统一管理，有利于保护、开发和利用自然资源的原则”。实际操作中，有利于国家的统一管理成为界分边界的首要原则，维护行政统一的优先目标使得其他目标，如财产权保护等处于从属地位。《处理条例》第7条、第8条将行政区划文件、行政管理文件作为解决边界纠纷的依据，自然资源权属证书仅作为参考。如遇到资源权属界线与行政边界无法一致的边界争议情况，管理权与资源权的“两权分离”成为协调边界权属争议的有效经验。^[8]

2.科层决定的封闭性

根据《处理条例》第11条、第12条的规定，边界争议由双方协商解决。经协商未达成协议的，由争议双方的上级人民政府决定。省、自治区、直辖市之间的边界争议，经调解未达成协议的，由民政部会同国务院有关部门提出解决方案，报国务院决定。1998年至2001年间，国务院先后对四川省与贵州省等边界相邻的省际联合勘定的行政区域界线协议书做出同意的批复。^[9]在协调过程中，上级民政部门不仅承担协调的组织者角色，而且代表了本级政府对边界争议处理的意愿。由于协商无程序和期限限制，上级行政力量可持续地介入沟通过程，引导协商的最终结果。

边界争议解决机制的封闭性还体现在排除外部监督的行政终局原则。《处理条例》第16条规定了边界争议处理的逐级报备程序。依据第14条规定，凡不涉及自然村隶属关系变更的，自边界协调签字或者上级人民政府解决边界争议的决定下达之日起，处理决定生效。可见，内部的逐级报备仅具有信息通报作用，并无监督之实。2010年修订的《土地权属争议调查处理办法》规定，政府之间的边界争议不作为土地权属争议案件受理；按照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）对行政协议主体要件的规定，边界协议并不属于行政协议的范围，相关争议不适用行政诉讼。

（三）边界争议解决机制内部行政化带来的问题

1.边界争议的财产权益保护目标被搁置

边界争议实为行政权与财产权双重争议。在苏鲁两省边界之争中，微山湖县的湖区群众关心的是湖田湖产使用权，而地方政府则关注争议区域水资源利用权属。改革开放后，边界划分又引起两地对湖区煤炭资源、交通和税费收入的争夺。^[10]在内蒙古额济纳旗与甘肃金塔县的边界争议中，两地政府关注的重点是土地资源、卫星发射基地旅游资源的管理权。^[11]现行边界争议处理机制以行政权为中心，欠缺对受影响私人权利的保护。在地方政府行政权边界与区域财产权边界不一致时，《处理条例》对财产权保护采取了妥协的态度，不仅边界争议未获得实质性解决，还增加了“飞地”现象。^[12]同时，优先行政权的争议处理目标也为稳定区域财产关系遗留了障碍。首先，可能导致自然资源物权重复设权，在先登记与在后登记的当事人可能以此分别主张各自的权利，抗辩对方越界侵权。其次，全民所有自然资源资产清查与确权受阻。2020年自然资源部《自然资源确权登记操作指南（试行）》第3.3.8项明确，对于存在权属争议的资源，作为权属待确定资源单独进行统计；权属争议仍无法解决的，划分权属争议区；待明确权属后再进行相应调整。

2.相关实体利益难以转化为程序权利

首先，《处理条例》未设定边界确认的实体基准，依靠行政权力、长官意志、相关行政部门的协调等软指标化解争议。例如，边界确认的基准往往是现实占有，最大限度地维持边界现状。但是，占有的事实特征无法推定其为合法的权源。其次，相关地方政府和个体权利人的实体利益无法通过参与权利加以表达。例如，争议处理的个案中，虽设有争议区域的乡镇组织代表、村民代表参加政府组织的协调会等非正式的参与行为，但参与过程的象征意义大于实质意义。最后，边界争议处理无法定的信息公开程序，甚至为防止“社会不安定”，有关部门有意隐藏信息的做法也不少见。边界协议本身的内容极少公之于众。^[13]如2023年5月16日发布的《兰州市人民政府关于变更永登县、皋兰县部分行政区域界线的通告》，仅发布了相关地区变更事宜，并无界线详图。

3.边界争议处理结果面临的执行风险

由于社会公众参与程序缺失，难以实现利益认同，争议处理结果的执行效果并不理想。就地方政府而言，部分地方政府各自通过立法的方式来维护本区域的利益，如江苏省和山东省通过颁布地方性法规争夺黄海南部平山岛、达山岛、车牛山岛海域管辖权。山东省2018年修正的《山东省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》第26条规定：“平山岛、达山岛、车牛山岛、大竹山岛、小竹山岛、千里岩等岛屿周围海域为海珍品增养殖区，由省人民政府渔业行政主管部门设立保护标志。”江苏省2020年修正的《江苏省渔业管理条例》第24条规定：“平山、达山和车牛山三个岛屿周围四海里范围为海珍品保护区，未经省人民政府渔业行政主管部门批准，任何单位和个人均不得进入该水域从事养殖和采捕。”就私人而言，部分权利人采取非规范的途径主张自己的利益诉求，循环诉讼时有发生。

（四）边界争议解决机制内部行政化的成因分析

在行政法治发展的早期，关于行政权与财产权的关系，“管理论”承认行政关系的单方性和行政优先价值，视公民为管理的客体，对公民的独立性和主体性保护不足。^[14]“管理论”形成国家优位的理念，各种利益被行政利益所统合。国家优位将差异化的个体利益保持一种平均主义意义上的平等关系，各利益间的差别被淡化、模糊化；^[15]地方发展利益被置于行政权内部体系，地方政府并无独立的法律地位。

在《处理条例》出台时期，内部行政行为的理论研究尚不成熟。当时，行政行为“虽已有内部行政行为与外部行政行为”的二元划分，但关于内部行为的行为类型与范围，存在按照主体间关系或者内容划分的不同分类，形成调整“行政机关与工作人员”间关系、“行政机关对机关、机关对人员类+工作类、人事类”关系等诸多学说。^[16]内部法的问题是阶层结构的行政机关的纵向和横向关系，其因无关乎国民权利义务，原本属于行政权事项，只要法律上没有特殊规定，不宜由外部司法机关进行干预。^[17]甚至有学者认为，政府间纠纷被认为是行政系统内部的事情，非法律问题；^[18]内部信息和过程信息一般不属于政府信息公开的范围，难以对其进行规范。^[19]由此，内部行政形成了系统内自我决定、封闭运行的特殊系统。内部行政法不仅包括组织之间的关系，更包括组织之间纠纷解决机制。^[20]行政区域界线的划定，将直接导致下级行政机关权力行使范围的变更，是一种内部行政行为。^[21]

1989年《行政诉讼法》关于“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”排除司法管辖的规定，折射出府际边界争议的属性定位。^[22]《处理条例》所做出的较为框架式的争议处理流程，也体现了行政措施自我裁量性特征；边界争议处理的相关信息，正如内部行政规定一样，仅需以特定方式达成一个事实上的足够知晓。^[23]

二、边界争议解决机制从内部行政向外部行政的转向

《处理条例》的实施已逾三十余年，其社会环境和法治需求已经发生巨变。边界争议处理结果对实体权利的影响，已使其法律效力跃出内部行政，发生外部作用。为平衡行政效率与财产权保护的关系，争议处理机制应向外部行政转向。

（一）边界争议处理行为的外部行为属性辨识

我国行政法学界关于内部行政行为的内涵及其理论基础素有争论而未有定论。共识观点认为，行为的内部性是内部行政行为的核心。边界争议处理是否具有内部性效果，应从当事人关系是否形成权力关系和行为是否对外产生权利义务两个方面加以判断。

1.边界争议处理行为不属于内部行政行为

内部法关系是指支撑科层制运行的官职管辖关系。在韦伯看来，现代官僚制的主要特征之一是“存在着官职管辖权限的原则”^[24]。并不是所有存在于行政系统内部的行为或关系都具有这种内部法效力。边界争议中的主体关系并未发生内部行政的效果。

第一，边界争议呈现出地方政府间及其与上级政府间的分散性组织关系。有学者认为，组织性的法律关系具有行政法上的内部性。因为当事人的相对立观念没有存在的余地，所以，组织体不存在法律上的争讼。^[25]但是，从宏观上看，边界争议中的府际关系及其与上级政府的关系已经从经典科层制组织体系变为分散型组织关系。边界争议形式上为组织间纠纷，实质上为独立主体的利益争议。正如学者所言，随着我国地方自主权的扩大，地方政府作为中央或上级政府在特定行政区的延伸或代表的融合性央地关系体制，正转变为依职权分工的分散性关系体制。^[26]从微观上看，边界争议处理不同于行政区划变更的组织法行为，其目的是确认法定边界的应然状态，消除边界法律上的模糊性；其依据是“明确已划定或者核定的行政区域界线”。同时，边界争议处理行为是特殊的裁决行为。首先，边界争议裁决承载府际双方独立的“诉”的利益。地方政府独立的发展利益和全民所有自然资源产权代表者利益使之具有实际当事人的地位，地方政府相互间的利益关系除在公共性上的同质关系，更具有竞争性的独立面向。其次，边界争议处理的科层关系仅为边界争议裁决权提供了组织法的依据。上级政府依据事实证据和目标做出裁量，而非依行政权直接决定。边界争议处理的上级决定和备案，已经体现出裁决者与诉请者之间存在相互独立的程序支配关系。

第二，边界协议的调整对象已超出内部事项。边界协议的拘束空间为争议区域，这意味着其效力超越了单一的订约主体，而对管辖区域之外发生作用。有学者认为，“内部行政协议的内容都是行政主体内部自己的行政事务，属于行政系统内部的法律关系”^[27]。边界协议约定的事务对象包括本区域的内部事务，也包括边界确认后的合作事务、共同管控边界争议等超越本区域的外部事务。此外，内部关系的权力性不存在当事人的自由选择，^[28]而边界争议处理以府际协商为重要解决方式。行政法理论一般将内部行政协议定位于“对等性公法契约”，而公法契约的主体间不具有支配权力，否则，难以形成契约的“对等性”。公法契约除了内容的公共性之外，与行政机关和公民之间的行政协议在外部性上并无本质上的区别。^[29]

2.边界争议处理结果的外部效力表现

组织法与行为法构成行政法的二元结构。组织法上的外部法律效果是指组织行为对内部组织成员是否产生直接权益关系。行政行为的外部法律效果指“主体通过意志行为直接设定、变更、消灭或者确认某种权利义务关系，以及所期望取得的法律保护”^[30]。边界争议处理的府际关系均不适用上述理论框定的组织与成员、“公—私”主体关系，而属于两者的中间状态。准用变动权利义务关系的实质性标准，边界争议处理处分了地方政府边界空间的相关权力/权利，裁决行为应视为对争议地方政府发生了外部法律效果。诚然，边界争议处理也会变动内部职权边界，如果该种职权具有专属性，变动后的行政机关行使特定行政权产生越权无效的后果；如果职权具有非专属性，按照职权承接原则，边界争议处理则仅在行政主体产生内部效力。从行政主体关系上看，边界争议处理结果的外部效力表现如下。

第一，边界争议处理结果会产生地方政府行政管理权范围的变化和全民所有自然资源资产代理权的收缩或扩张。对相应区域内社会公众来说，边界争议处理结果会引起自然资源使用权的归属与设权范围的变更。这些法律效果既有正向的利益增进，也有反向的利益减损；其影响方式既有现实影响，也包括潜在影响。

第二，边界争议处理结果具有确定性、不可争议性地获得司法上的证据能力。同时，处理结果作为公定性的先行决定也约束了法院的司法行为。《处理条例》第20条规定：“……违反本条例的规定越界侵权造成损害的，当事一方可以向有管辖权的人民法院起诉。”在自然资源权属相关争议案件中，法院常引证处理结果作为裁决的依据。在“张××、广东省东莞市人民政府土地行政登记再审申请案”中，受理再审申请的法院认为，“根据广东省人民政府批复同意的《深圳市人民政府与东莞市人民政府联合勘定行政区域界线协议书》中有关深圳—东莞行政区域的界线以及东莞市民政局、深圳市民政局的一致意见，原审法院认定263号土地所有权证所登记的案涉土地位于东莞市行政区域内并无争议”^[31]。

第三，边界争议处理结果具备外部效力的正当化方式。《处理条例》第17条规定，“边界争议解决后，争议双方人民政府必须向有关地区的群众公布正式划定的行政区域界线”。尽管现行的公布程序尚不完善，但通过法定的方式外化内部行政行为，仍可产生约束特定主体的程序效果。

（二）边界争议解决机制外部行为转向的现实根据

1.控权—保权平衡理念的确立

正如相关立法者所言，“边界争议的实质是争夺自然资源权属，只有处理好行政区域界线与自然资源权属的关系，才能顺利勘界，才能保持已勘定的边界线的稳定”^[32]。随着行政法治的发展，行政法的目标已从计划经济时期的行政权优位，转向构建行政权与公民权的平衡机制。在技术路线上，学界“控权论”“平衡论”等观点均围绕着平衡效率与民主、行政权运行与人民权利保护双重目标展开其内在逻辑。虽然观点有所不同，但共同指向行政权行使应如何保护社会主体的私权。边界争议处理机制从行政权优先转向控权—保权平衡的根据在于：其一是促进多元利益的均衡。改革开放后，“群众”裂变为具有特定价值判断、利益代表、情感认同的个人。^[33]央地之间关系从科层制管控转向参与协作式的利益协调。其二是从长期效果上，行政效率和权利保护之间是和谐共进的。通过程序机制，虽然暂时牺牲了效率，但能提升处理结果的执行效果，预防边界争议的衍生争议，达成边界秩序的长治久安。

2.行政争议实质性化解目标的推动

2021年8月中共中央与国务院联合印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，将“行政争议实质性化解”作为健全社会治理的重要目标。边界争议除了引起府际管理权之争，还是区域内实体权利纠纷诉源之一。笔者以“勘界协议”“行政区域边界争议处理条例”为关键词，检索北大法宝案例库发现，自1978年改革开放以来，截至2025年3月，因边界争议发生的民事权利纠纷案件有190件；以《处理条例》为关键词检索，获得案件77件。案由包括涉及行政因素的确权纠纷、侵权纠纷等，争议内容涵盖所有权纠纷、用益物权纠纷、他项权利纠纷多个类型，“一案多诉”的争讼循环是其典型特征。内部行政是边界争议衍生诉讼的制度根源。按照传统行政裁决的当事人理论，适格的行政当事人主要指向争议法律关系的直接主体，限于其中主观权利和法定权利的享有者，诉的利益未被纳入裁决要件。^[34]《处理条例》仅关注边界裁决结果的执行效果，裁决过程的开放性被内部程序所封禁。行政争议实质性化解要求考察“原告合法权益是否获得实质救济”及“程序是否实质终结”。^[35]边界争议实质性解决要求强化边界决策的民主性和利益回应性，将争议解决程序从裁决结果向前端延伸，这就意味着拓展利害关系人在裁决中的过程性权利。由此，内部行政必然转向外部性，以保障“止争”与“定分”相互贯通。

三、优化边界争议解决机制的设想

为实现区域边界的依法之治，争议处理机制不仅要界分“空间、权力、权利”多重边界，还应保障处理结果的有效执行。因此，应以整体化的思维，健全争议处理的具体规范。

（一）完善边界争议解决的程序机制

1.外部程序进路的选择

域外部分国家对行政机关之间的争议采用行政诉讼进路予以化解，但这一进路并不适合我国。在德国，《联邦行政法院法》第50条第1款规定，联邦行政法院作为第一审级及终审法院可以审理以下争议：……，联邦与各州、各州之间的非宪法性质的公法争议。^[36]日本地方公共团体间的争议可由首长提起机关诉讼。日本《行政诉讼法》第6条规定的机关诉讼是指，“国家或公共团体相互之间关于是否存在权限以及其行使纷争的诉讼”^[37]。有关机关之间的争议一般解释为包括国家机关、公共团体的纷争。^[38]日本《地方自治法》第9条规定了关于市町村间境界的诉讼程序。^[39]我国《行政诉讼法》实施初期，学者曾建议将府际争议纳入行政复议、行政诉讼的法律框架。^[40]但是，将边界争议纳入司法机制存在局限：一方面，司法审查具有事后性和偶然性，司法监督不能实现行政行为过程控制。另一方面，我国并不具备对此类争议进行司法救济的制度基础。首先，行政诉讼的法定受案范围仅限于行政机关与相对人之间的争议。其次，在横向国家权力配置中，人大领导下的“一府两院一委”政治体制无法构建起法院裁断行政区域边界争议的权力结构。最后，《处理条例》设定了上级决定的终局结果，相当程度地体现了上级行政机关对下级行政机关的内部监督。

正当程序则是介于内部控制和司法监督之间的中间性模式。对此，德国学者认为，程序法治作用是介于“外部”与“内部”模式之间、相对化的需要被填充的地带。^[41]美国学者认为，程序是“政府权力控制在法规定的范围内并确保一种最低程度的形式正义”^[42]。在内部组织关系中嵌入外部参与机制，以外部程序介入行政机关之间的争议，能促使争议化解机制的开放性，为受争议影响的各方主体提供参与争议化解的机会，通过正当程序的引入增强争议化解结果的认同度，实现边界划定的长治久安。

正当程序也是我国处理行政行为与外部利益冲突的经验之道。2012年实行的《山东省行政程序规定》、2022年修正的《湖南省行政程序规定》均规定了行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益时，应当履行的程序规则。正当化边界争议处理程序能够达成消解实体利益冲突的目的。一方面，程序正义多数情况下可以达成实体正义。程序的角色安排、理性的交涉等设置本身即意味着对实体结构的安排；通过程序正义可以补救实体正义缺憾，通过满足程序的形式要件而达成实质性的共识。^[43]另一方面，争议区域财产权利人的实体权益与府际边界争议不属于同一法律关系，具有反射性利益的特点。按现行法，反射性利益受到侵害，利害关系人无权以此为由请求法律救济。通过参与程序吸收反射性利益，可保护相关主体的合法利益。

2.边界争议裁决程序的完善

边界争议处理机制发挥其裁决功能，有赖于以正当程序承载、运行程序权利，表达实体利益。解决现行处理机制以框架流程代替程序规范问题，应围绕协调权益和控制裁决权，构建边界争议处理程序规则。

第一，应明确地方政府对争议边界的确认请求权。按照《处理条例》“及时处理”的规定，当事政府应主动、及时行使边界确认的程序请求权。第二，细化当事政府的平等协商程序，上级政府在边界协商的组织、协调过程中应秉持中立的身份。第三，增加规定上级机关做出边界处理决定的具体程序规则。要构建一套“使几乎每个人认为服从这一程序符合自己的利益”的程序规则。^[44]一方面，细化上级政府对边界争议的裁决权，包括争议受理权、程序指挥权、调解权，使程序行为可预期；应规定当事政府达成协议的时限，以便上级政府依照时限作出决定；另一方面，应全面规定各处理阶段的程序和步骤，保障当事政府充分主张权利、表达意愿、理性交涉。

3.赋予社会个体阶段性程序参与权

过程参与是体现分散的个体利益，集合、过滤其为正当利益的有效形式。社会个体的参与权发生在当事政府争议边界处理意愿的初步形成阶段、边界争议裁决阶段和边界协同立法的执行阶段。参与权的制度构建能激发程序的争议预防功能、公开功能和认同功能，促进边界争议处理结果的执行。

第一，建立当事政府争议边界处理意愿初步形成阶段的参与程序。当事政府对边界的意愿关涉争议地区公众的重大利益。参照适用重大行政事项决策公众参与程序，能够事前消除争议、听取不同意见、吸收利益诉求，发挥诉争预防功能。在边界主张的决策过程中，处理程序应增加当事政府发起的内部协商、征询外部公众意见、反馈等参与权的规定。参与权内容至少应包括三方面：地方政府为利害关系人提供的表达意愿的法定公开渠道；利害关系人行使参与权的程序途径；在最低限度上，保障利害关系人接受边界确认的结果。参与权行使的方式应采用直接参与方式。值得注意的是，分散的利益个体有必要借助组织化的力量表达其利益诉求。

第二，构建边界争议处理过程中的听证程序。通过听证会程序的引入，非程序当事人能够作为实质的利害关系人从幕后走向前台，实质参与边界争议的处理；能够建立“看得见的”政府与社会个体权利人的协商性机制。在边界裁决实践中，裁决机构往往组织基层组织、群众代表、各政府部门代表以座谈会形式进行非正式的听证。鉴于边界争议处理行政裁决的属性，听证应采取听证会的正式方式。为保障效率，启动听证程序应限于已经出现或者可能出现自然资源权益争议的情形。

第三，构建公众在当事政府协同立法中的参与程序。作为“立法消费者”和边界管理秩序的构成原子，保障公众的立法参与权是边界立法有效执行的关键。协同立法中的参与权是立法程序自然公正原则的体现。立法机关通过对公众意见予以充分研究，使制定执行规范体现公平正义。因为边界关系中的个体权利人处于非当事人的“他者”地位，只有充分、高效地参与边界处理决定的立法过程，才能使分散的利益形成组织性的归集，以集体力量制约公权力，而集体效能的强度取决于成员的参与度。为应对边界的专业性、技术性等疑难问题，立法机关可以委托区域的社会组织或专家团队进行论证，提升社会参与的质量。

（二）构建边界争议处理结果的执行机制

1.以协同立法直接实现规制

边界争议处理结果仅发生间接的规制效果。《处理条例》未授权第三方或者当事政府设置边界管理的执行机构和执行机制。边界协同立法是边界处理结果转化为强制“规定”的有效途径。其一，边界争议处理结果因其普遍的适用效力，具有准法规范的性质。其二，地方人大有权根据地方立法权限在本行政区域内行使执行新边界协同立法权，可在边界协议文义解释、立法目的范围内，对本行政区域内边界管理的具体事项作出实施性规定。边界协同立法的内容主要包括区域内行为规则和跨区域衔接规则两方面。针对前者，地方立法应规定边界区域内地方政府行政权行使规则、社会主体财产权边界管理规则，边界争议线或者缓冲地带事实权益的处置规则。针对后者，应规定发生边界协议履行纠纷时，双方政府应采取的有序预防措施、应急措施和冻结争议的规则。边界协同性立法与同级政府规章发生冲突时，按照《中华人民共和国立法法》第100条的规定，应具有优先执行的效力。

2.将边界处理结果纳入地方政府全民所有自然资源资产行权监管体系

根据全民所有自然资源资产统一行使、分级代理、权责对等的所有权“委托代理”改革意旨，空间边界是界分地方政府自然资源代理权的依据。将边界处理结果纳入自然资源统一确权登记，可公开地方政府行政管理权和代行资产所有权的空间范围，构建管理空间、行权空间和个体权利空间的嵌套关系。

第一，为规范边界处理结果的公示程序，应将边界处理结果纳入自然资源统一确权登记。基于登记结果的社会公开性和登记的公信力，统一确权登记能够向公众提供地方政府代行全民所有资源权利变化的信息，便于社会公众监督当事政府边界职责的履行。自然资源统一确权登记的目的是划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，推进建立权责明晰的自然资源产权体系。边界争议处理结果纳入统一登记，便于地方政府行使主张全民所有自然资源代理权和承担保护义务；也便于地方政府将全民所有自然资源资产管理情况列入专项报告事项，以实现同级人民代表大会对政府边界管理和国有资产行权的监督。

第二，利害关系人可以依据边界确认后的“地籍”，行使具体自然资源物权的登记变更申请权。边界争议处理后，相关政府应依职权主动启动变更登记程序，将边界确认的全部法律文件统合于自然资源权属登记信息之中，由此，实现行政管理权套合区域空间，消除跨行政边界的林权、矿权等“管理断裂”问题。

3.建立边界确认后的行政衔接机制

行政衔接不仅涉及边界确认后的横向管理秩序，也是保护个体财产权实现的“最后一公里”。行政衔接机制应聚集如下关键内容。

第一，以职务协助实现组织内部职权划转的无缝对接。为提高政府服务和管理效率，应建立争议区域的府际行政协助机制，由新管理机关请求原行政机关实行档案管理、户籍管理等职务协助，并明确协助单位的协助义务和履行时限。

第二，建立地方政府间全民所有自然资源代理权变动和收益权转移规则。按照“统一委托、分级行权”的代理权配置原则，由上级政府对承接地的地方政府进行委托授权、监督收益划转工作。

第三，设置边界争议处理的过渡工作机制。争议地区共同的上级政府可成立专门的临时性机构，负责处理历史遗留问题，协调职权承继单位完成阶段性行政行为。上述措施宜通过边界执行的协同立法和工作细则做出明确的规定。

四、结语

边界争议的本质是多维利益之争。现行边界争议处理机制采用内部行政行为路径，以界分区域行政权为优先目标，设置科层决定的封闭程序，最终搁置了财产权保护的目标，利害关系人缺失表达利益的渠道，争议处理的拘束力失灵，执行受阻。维护行政权与财产权的平衡是法治时代的主题。具有独立主体地位的地方政府之间产生的府际边界争议的处理，不符合内部行政行为的特点，处理结果因具有对法院的拘束力、对区域公众的拘束力和正当化的外部方式而体现出外部效力。优化现行边界争议处理机制包括：首先，应选择正当程序进路完善边界争议的处理步骤，保障地方政府在处理程序中的平等协商、交涉权，赋予个体权利人在政府边界意思形成、边界争议裁决、协同立法阶段的参与权；其次，地方政府边界范围的全民所有自然资源资产代理权应纳入统一行权的国有自然资源监管体系；最后，应按照府际关系的内外不同效力，分类明确边界确认后的职权承接机制，实现职权划转、权利保护的有效衔接。

来源：《行政法学研究》2025年第5期