关键词

行政复议委员会；组织架构；功能；公正保障

2024年生效的新修订《中华人民共和国行政复议法》（以下简称新《行政复议法》）将经过全国各地多年试点的行政复议委员会制度纳入了法律规定。行政复议委员会的功能定位问题一直是《行政复议法》修改中的焦点之一。^[1]新《行政复议法》第52条将该委员会的功能规定为“为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见”，这就有必要对行政复议委员会这个重要的全新机构在复议过程中如何发挥自己的功能及其相应的保障规则加以阐释。

学界关于行政复议委员会的研究多数聚焦于对全国各地试点中的情况进行汇总分析，但当行政复议委员会成为正式法律制度之后，对其在行政复议体系中的功能以及与之匹配的制度规则的研究有待加强，如此方能促进行政复议成为解决行政争议的“主渠道”。有鉴于此，本文将主要对行政复议委员会在《行政复议法》中的功能进行阐释，并基于该功能定位建构其实现机制。

一、行政复议委员会的功能学说及其反思

（一）有关行政复议委员会功能的不同学说及其问题

行政复议委员会经全国试点和学界的广泛讨论，在法律修订之前，关于其功能主流观点有案件咨询、案件审理和职能替代三类学说。

1.案件审理型行政复议委员会

该类型委员会有权审理行政复议案件并做出复议决定。以北京市的行政复议委员会为代表，其主要职责是“审议市政府重大疑难行政复议案件和研究本市行政复议工作中的重大问题”^[2]。学界的主流观点也支持将行政复议委员会的功能确立为审理案件，如认为“行政复议委员会不仅要作为行政复议的审理机关，而且还要确立为法律上的行政复议主体”^[3]。再如认为应当“以实质性解决行政纠纷为宗旨，构建起具有实践性和有效性的行政复议委员会”^[4]。这些观点实际上将行政复议委员会作为行政复议程序中不可或缺且意见在案件审理中起决定性作用的工作机构。

案件审理型复议委员会的功能定位没有解决一个重大的先决性理论前提，即行政复议委员会行使的是什么性质的权力？从行政复议组织的属性来看，行政复议是行政权力对行政权力的审查，这就需要上级行政机关对下级行政机关进行审查，这样才符合行政权力“下级服从上级”的本质要求。因此，如果行政复议委员会能够实质性审查行政复议案件，就需要其行使行政权力。但是以行政复议委员会的组织形式行使的是什么权力？是行政权力吗？如果是，其权力的来源在何处？如果不是，基于行政权力产生的行政纠纷为什么要服从行政复议委员会的决定？此时还能够将该委员会对行政复议案件的审理称为行政复议吗？

因此，将行政复议委员会界定为案件审理功能的主流观点并不正确，立法机关在法律修订中也没有采纳这种在实践中比较普遍的做法。

2.职能替代型行政复议委员会

该类型复议委员会以其职能替代了行政复议机关的职能，此类观点认为需要将行政复议委员会“做实”“直至以行政复议委员会名义直接做出复议决定”^[5]，做实行政复议委员会的最终结果就是行政复议委员会替代了行政复议机关，即“行政复议委员会的最终决定为行政复议决定”^[6]。与这些观点相呼应者，甚至还对行政复议委员会的审理功能如何独立于行政机关之外作出近期与远期规划，如认为“行政复议委员会今后应当成为可以独立做出决定的机构，近期可以设立于行政机关之内，远期可以设立于行政机关之外”^[7]。

职能替代的观点在学界有一定市场，但在委员会的试点过程中鲜有地方政府采取此定位。因为，该观点面临着行政复议的法律责任承担主体难以确定的问题。从责任承担形式上来看，行政复议结果导致的法律责任最终需要由行政机关来承担，即先前的复议决定如随后被提起诉讼，败诉的法律后果需要行政复议机关来承担。因此，如果复议委员会做出了变更类的行政复议决定，那么因此而导致败诉的责任是由委员会来承担吗？如果不由委员会承担，那么法律上的责任主体就和行为主体产生了分离。这种做法不符合法学原理，也容易导致委员会成员因为权责不统一而滥用自身的权力。

3.案件咨询型行政复议委员会

该类型委员会在行政复议机关复议案件时向其提供法律咨询。将行政复议委员会的功能界定为“咨询”的观点本质上是将机构的业务活动作为机构的功能定位，因为咨询是委员会业务开展的主要形式。该功能定位在学界只有个别观点支持，认为行政复议委员会不具备审理案件的功能反而是一种优势，因为“重视行政复议委员会的纠纷中立评估功能有助于破解试点之困境”^[8]。在试点过程中，该功能定位在一些地方的实践中也出现过试错的过程，如国内进行行政复议委员会试点较早的贵州省在经过初期试点之后，于2010年将其“不再作为案件的咨询机构”^[9]。当然，还是有一些地方依然将其定位为咨询功能，如浙江省宁波市行政复议咨询委员会的定位是为市县两级行政复议局办理重大、疑难、复杂的行政复议案件提供咨询意见。^[10]

虽然行政复议委员会的咨询功能定位在学界支持率最低，但因其符合立法者的需求，因而最终得到了立法确认。立法者所确定的咨询功能主要是行政复议委员会所从事的业务方面功能。该功能是一种能够看到的显性功能，而咨询功能还隐含着需要基于行政复议委员会组织属性、立法目的和法律价值进行支撑的隐性功能。

（二）行政复议委员会和行政复议机关的主要功能差异

前述有关行政复议委员会功能的观点之所以存在问题，相当大一部分原因是没有区分行政复议委员会和行政复议机关的主要功能之间的差异。应当对这两个机构进行功能区分，才能合理界定行政复议委员会的功能。

当前学界对行政复议委员会功能的研究，多数将行政复议委员会的功能“等同”于行政复议机关的功能，典型的如认为“在明确了我国行政复议制度的主要功能为行政救济功能之后，那么如何为相对人提供有效的救济，就必然成为行政复议委员会制度设计的出发点和归宿”^[11]。实际上，行政复议委员会与行政复议机关的主要功能存在重大差异，原因在于两者的组织架构不同而导致两者与社会之间的关系存在根本性差别。具体来讲，行政复议委员会和行政复议机关与社会之间的关系在以下几个方面存在差异，或者说前者在这些方面优于后者：首先，前者天然存在一定程度的公众参与，而后者对社会公众封闭。复议委员会成员中的专家与学者来自社会各界，属于行政机关之外的人群，加之委员会成员多元构成的制度化因素更进一步强化了复议程序中的公众参与，这些公众参与因素使得委员会在城市治理体系和治理能力现代化方面“拥有坚实的根基”^[12]。其次，前者有助于提升行政透明度，而后者通常保密性强。由于复议委员会的人员组成中有相当一部分来自行政机关以外，这就增加了政府的透明度。政府透明度与社会公众的公平感知之间有着正相关关系，如当财政透明度超过55.17时，透明度越高，公民的社会公平感就越高。^[13]因而，从理论上来说，复议委员会的存在有助于提升公众对行政复议的公平感。最后，前者比后者能够更好地提升行政复议的公众信任度。委员会的集体决策模式使其意见相较于“独断”的行政决定而言更易于被社会所接纳，进而，行政复议在社会公众群体心理中的“画像”由与社会互动效果更好的行政复议委员会来塑造，可能比封闭性的行政复议机关更好。行政复议委员会塑造的良好的行政复议公众形象有助于提升公众的信任度，因为“当公众认为政府形象较好时，对政府的信任就会提升”^[14]。因此，虽然行政复议委员会存在于行政复议之中，但该委员会有着区别于行政复议机关的独立社会价值与功能。

从更深层次的社会正义原则来看，行政复议委员会也应当与行政复议机关的功能与程序相区分。因为，当两种或更多的程序混同的时候，反而可能产生不正义的结果。此种不正义产生的一个重要原因就是“程序相互交叉”^[15]，这就提示我们不应当将不同的程序交叉合并在一起。这就要求在整体的复议程序中，行政复议委员会与行政复议机关应该有相对独立的程序。换句话说，行政复议委员会仅针对复议案件提出意见，是否采纳由行政复议机关自行决定。这样一来，行政复议机关与行政复议委员会的程序各有各的法律效力，两者都不直接决定对方的程序运行结果，不会产生“程序交叉”问题。因此，在行政复议程序中可以对不同机构进行功能划分，使不同的功能通过不同的程序实现，两种程序产生的结果相对独立。

二、行政复议委员会的公正保障功能定位

新《行政复议法》第52条将行政复议委员会定位为咨询功能。这只是立法者对行政复议委员会的功能定位，还需要深入发掘其多重内涵。原因在于，法律功能是分层次、有结构的，如拉兹（Joseph Raz）将法律功能区分为规范功能和社会功能。^[16]而更符合中国法律功能样态的划分方法是国内学者将法律功能划分为显性功能和隐性功能。^[17]法律的显性功能是由立法者有意安排出的法律客观后果，法律的隐性功能则是指法律对社会的影响后果。行政复议委员会的咨询功能是立法者的安排，属于显性功能，但该规定缺少隐性功能的规定，即该制度对社会的影响后果方面的功能规定。因此，认识行政复议委员会的法律功能需要将国家与社会的需求都加以探究之后，才能完全得出结论。因此，还需要立足于国家之外的其他社会主体对行政复议委员会的需求，探讨其隐性功能。

（一）确定行政复议委员会功能的三个维度

法律功能是指法律作为体系或部分，在一定立法目的指引下，基于其内在结构属性而与社会单位所发生的，能够通过自己的活动造成一定客观后果，并有利于实现法律价值，从而体现自身在社会中的实际地位的关系。^[18]因而，从社会主体来看，需要基于以下三个层面研究行政复议委员会的隐性功能：其一，行政复议委员会的组织属性；其二，行政复议在中国的立法目的；最后，行政复议委员会的法律价值。只有这三个维度共同作用，才能准确定位行政复议委员会的隐性功能。

1.行政复议委员会的组织特性

行政复议委员会采取委员会的组织架构，该架构在中国法治语境中有独特的组织属性。委员会的组织架构起源于中国共产党的早期革命活动，以民主集中制为组织决策的核心。随着中国共产党成为执政党，该组织架构也演化为国家在行政管理中的组织架构。委员会的组织形式具有以下三方面的独特性质：

首先，行政复议委员会提供咨询意见的议事原则为会前酝酿可以争论、会中投票形成统一意见。该模式源于毛泽东同志领导中国共产党在早期军事斗争中总结的经验，如当时由前敌委员会统一领导红四军和割据地区的党组织。该委员会的组织原则是：采取合议制；以委员会的书记为核心进行运作；委员会会议上不倡导公开辩论红军基本方略。^[19]这些军事斗争时期形成的委员会组织原则，随后演化为共产党执政之后一些政府委员会的组织原则，即委员会以会议的方式形成意见，包含会前酝酿和会中审议两项关键环节。这两项关键环节的主要内容是：其一，“会前精心部署”即酝酿环节，容许各抒己见的同时又要将意见限制在特定的范围之内，以防讨论突破既定的方针政策和制度规则；^[20]其二，会中审议以集体投票的方式形成反映集体意志的意见。这使得行政复议委员会可以将复议的外部争议内部化，通过内部程序化解争议，最终形成统一的咨询意见。这种统一意见的形成过程消弭了争议外部化可能带来的社会不稳定因素。

其次，委员会的表决本质上是收集集体智慧、形成集体意志。历史上，党的委员会体制出现过权力过分集中和极端民主化两种错误倾向。因此，委员会制度中的集中是反对极端民主化的集中，而委员会中的民主是有一定集中的民主。这就较好地解决了发挥个人智识与形成集中行动之间的矛盾，因为“委员会除了能够实现重大工作的有效施行，更重要的是保障了思想的统一”^[21]。这使得行政复议委员会可以集中个体智慧形成集体的公正意见，同时在该过程中消除了集体内意见领袖的一些错误观点，避免行政复议偏离公正的轨道。

最后，虽然委员会的功能与普通的行政机关有密切关联，但其所从事的事务在价值位阶上高于普通的行政机关，在引领行政机关的执法能力与水平提升方面发挥了作用。如中华人民共和国成立初期的政治法律委员会，该委员会的功能在于“指导与联系”，因而可以“依托其领导和协调的优势，把握法律规定和政策精神，组织政法部门消除意见分歧，统一思想认识和执法尺度”^[22]。实践中一些地方政府也认识到了委员会具有统一思想和执法尺度的组织职能。如在行政复议委员会试点期间，延安市就要求该市的复议委员会“要通过审理行政争议案件，发现政府共同行政行为中存在的问题，定期向市政府提出监督行政执法和推动全市依法行政、建设法治政府工作的意见和建议”^[23]。通过复议委员会的组织活动，提升行政复议的整体能力与水平。

基于委员会的独特性质，新《行政复议法》第52条将行政复议委员会的职能在“当前”与“未来”这两个方向做了特殊规定。这两个方向上的重要职能是：其一，就当前复议案件的处理提供咨询意见；其二，针对未来案件处理中的重大、共性问题提出预见性意见。这就决定了行政复议委员会对当前的行政复议工作以及将来的行政复议工作都能够产生决定性的方向指引作用，这种方向指引也使得委员会能够在更高位阶的公正保障价值层面上发挥作用。

2.行政复议多元立法目的分机构承担

行政复议存在多元的立法目的，这些立法目的可以被区分并由行政复议中的不同机构分别承担，这样才能高效完成全部立法目的。

行政复议承担着“公正高效、便民为民”的多元立法目的，该目的体现在党中央的要求以及立法者的相关表述中。首先，2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》。习近平总书记指出，“要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”^[24]。由此可见，“公正高效、便民为民”是要求立法机关在《行政复议法》修订过程中赋予复议制度的重要立法目的。其次，在全国人大常委会法工委看来，“公正高效、便民为民”的立法目的“既是行政复议制度的内在要求，也是立法过程中始终把握的重要原则”^[25]。可见行政复议的立法目的是多元综合的，公正与高效主要是指行政复议制度运行之后产生的社会效果，而便民与为民则是行政复议制度设计的方向要求。因此，就案件的办理效果来看，这些多元立法目的中最重要的是“公正”与“高效”。但这两个立法目的却存在一定的冲突，要实现公正就必然需要经过复杂、严格的事实发现程序与法律适用程序，这就难以提高效率；而要实现效率必然需要简化事实发现程序及法律适用程序，这就易于出现不公正的情况。如需将“公正”与“高效”的立法目的规定在同一个程序中，最好的办法是由不同的机构来承担不同的立法目的，这样才不会出现“程序交叉”而影响正义的情况。在前述讨论中可以看到，行政复议委员会与行政复议机关存在功能上的区分，也就是说，“公正”与“高效”的两个目的可以由这两个机构来分别承担，从而化解“程序交叉”问题。

既然由行政复议委员会与行政复议机关分别承担“公正”与“高效”的不同目的，那就需要进一步考察立法机关在新《行政复议法》中增设行政复议委员会的主要目的，以便定位该机构在行政复议中具体承担“公正”还是“高效”目的的实现。早在2008年9月，原国务院法制办就开始在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作。^[26]开展行政复议委员会试点工作，有利于消除人民群众对行政复议案件审理可能产生的“官官相护”的疑虑，提高行政复议制度的社会公信力。进而于2010年，国务院进行行政复议委员会试点，当时想要解决政府执法中的问题是“执法不公、行政不作为乱作为等”^[27]。可见在行政复议委员会试点的当时，设立该机构的主要目的在于向行政复议程序输出公正，提升社会公众对行政复议制度的信任。从当时存在的问题来看，行政执法的不公叠加行政复议的公信力不足，双重压力之下，行政复议急需提升公正性，以增加群众对行政复议的信任。这也是当时学界的主流观点，^[28]即认为行政复议委员会产生的主要原因之一就是行政复议的公信力不足，从而需要引入一个新机构来提升行政复议制度的公信力。因而，全国人大宪法和法律委员会认为对《行政复议法》进行修订的主要目的在于“贯彻落实党中央决策部署，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”^[29]。由此，行政复议程序中需要有专门机构来负责向全部程序乃至全社会输出“公正”，这一职责由行政复议委员会来承担最为合适。复议委员会在扩大公众参与、提升行政透明度、促进非官方人员介入复议等方面都有优秀的表现，化解了当时群众对行政复议的“案件审理以书面审查为主，群众参与度较低，容易引发‘暗箱操作’质疑”^[30]等不良观感。因此，“行政复议委员会为核心内容的改革路径已经充分展现出以实现公正复议为根本宗旨的目标导向”^[31]。从行政复议委员会的社会价值方面来看，该委员会当仁不让需要承担“公正”立法目的。

当然，并不是说立法目的区分机构承担之后，行政复议机关只关注效率而不论是否公正或者行政复议委员会只考虑是否公正而不顾及是否有效率；不同行政机关都承担着综合性的法律价值，只是在各自功能上更为侧重地表现出某一种法律价值而已。换句话说，行政复议机关及行政复议委员会都综合有公正与效率的价值追求，只是在功能区分上各自有其相对侧重的一些价值取向而已。

3.行政复议委员会在复议程序中的法律价值

行政复议委员会的法律价值主要指的是其在行政复议中能够起到什么样的作用。从中央层面的要求来看，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出：“要落实行政复议体制改革方案,优化行政复议资源配置,推进相关法律法规修订工作,发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”^[32]既然将行政复议作为主渠道，那么行政复议委员会就需要起到帮助行政复议与同样具有解决行政纠纷功能的信访、行政诉讼进行制度竞争的作用。

对于当事人而言，行政纠纷有三种主要的救济手段，即行政诉讼、行政复议和信访。基于信访机制的开放性，信访渠道化解行政争议的数量是行政复议和行政诉讼无法比拟的，故而行政复议作为化解行政争议的主渠道的定位主要是相对于行政诉讼而言的。^[33]也就是说，行政复议如要成为化解行政纠纷的主渠道，与行政诉讼制度相比较而言，就需要有更有利于群众维护自身权利的制度优势。然而，行政诉讼与行政复议相比而言有一些不利之处，如“行政诉讼本身以行政行为的合法性审查为中心，天然地偏重于形式法治要求”^[34]。这就导致行政诉讼“只能在法律规范层面解决行政合法性问题，实现的是客观公法秩序，无法触碰到争议的核心内容及原告实体权益”^[35]。最典型的如政府信息公开诉讼，一些原告在拆迁案件中起诉要求政府公开与拆迁补偿相关的信息，此类案件即便是原告胜诉，法院也只是判决要求政府公开相关政府信息，原告的实体权益诉求得不到任何实现。^[36]行政复议尽管有自己的制度优势，如“行政复议制度则不受司法权不能代替行政权规则的制约，基于层级监督关系，上级行政机关有权对下级行政机关的行政行为进行全面审查”^[37]。但是由于行政复议容易被群众在心理上认为存在“官官相护”的情况，因而群众在没有看到行政复议有“制度性公正”保障之时，难以优先选择行政复议作为权利救济手段。从近年来北京市政府信息公开案件涉及诉讼与复议的数据来看，在2022年涉政府信息公开案件未经复议而直接起诉的共计554件，复议后起诉的共计304件；而2023年的数据分别是646件以及431件。^[38]之所以会有“未经复议而直接起诉”的案件数量超过“复议后起诉”的案件数量的数据差异，有相当大一部分原因是，即便行政诉讼在相对人的权利救济中存在一些救济效果不佳的问题，但由于诉讼制度的公正性易于得到群众心理认可，仍然有大量的群众宁愿选择行政诉讼而非行政复议。

要改变群众不愿意选择行政复议的心理，就必须发挥行政复议委员会的法律价值，提升行政复议的公正性。法律价值是“用以表示事物所具有的对主体有意义的、可以满足主体需要的功能和属性的概念”^[39]。因此从满足主体需要的角度来看，只要行政复议委员会能够向行政复议程序输出公正，提升了行政复议结果的公正性，那么在行政复议与行政诉讼的制度竞争中，复议制度就有胜出的可能性。加之，制度设置所欲实现的目标必须具有稀缺性和一定难度，若目标过多或实现目标缺乏难度，则制度难以形成竞争优势。^[40]因此，行政复议如果要在制度竞争中取得胜利，“要成为化解行政争议的主渠道，还必须具有公正性”^[41]。这样通过行政复议委员会向行政复议程序输入公正，提供公正的制度性保证，最终才能提升行政复议的制度竞争力，促使复议制度成为行政纠纷化解的主渠道。

综上，新《行政复议法》第52条规定的行政复议委员会“咨询”功能是立法者规定的显性功能，而该条规定所蕴含的隐性功能则是该委员会在实现行政复议公正性上的作用。

（二）行政复议委员会的独立性与公正性之间的冲突

行政复议委员会公正功能的发挥中，还存在一个看似矛盾的问题需要解决，即行政复议委员会的独立性与公正性之间存在的冲突。学界研究行政复议委员会的论文中，多数都提到了应当确保行政复议委员会的独立或者中立。^[42]这些观点总体上认为只有行政复议委员会保持独立或中立，才能做出正确的决议，换句话说，此时行政复议委员会才能输出公正。但是这些观点存在的问题在于，如行政复议委员会不是一个中立的机构，那么行政复议委员会能否承担输出公正的功能？对这个问题需要分三个不同层面来讨论：首先，行政复议委员会是否独立？其次，行政复议委员会的组成人员是否独立？最后，行政复议委员会能否提供公正价值？

第一，将行政复议委员会作为行政复议程序中一个具备独立性或者中立性机构的观点难以成立。主要理由有：首先，强调行政复议委员会的独立性与设立该委员会的主旨相冲突。2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议通过的《行政复议体制改革方案》指出：“探索建立政府主导，相关政府部门、专家学者参与的行政复议咨询委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见”。可见，从试点开始，行政复议委员会就不存在与政府或者行政复议机关独立的可能，而是处于政府主导、行政复议委员会配合的地位。其次，新《行政复议法》中规定的行政复议委员会也并不具备独立的要素。按照法律规定，行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法由国务院行政复议机构制定。在行政管理领域，领导力的体现之一就是对组织架构与工作方向的领导，也就是说，领导不只是一种个人影响行为，它还可以是对团队集体行动的影响，如“确定方向、促进合作和保持成员的忠诚”^[43]。法律规定了行政复议委员会的组成与开展工作的办法由国务院行政复议机构制定，这本身就是国务院行政复议机构对全国行政复议委员会领导地位的体现。

第二，行政复议委员会组成人员具有相对独立性的观点可以成立。行政复议委员会组成人员的独立是指与行政复议机关相对而言具备独立性。行政复议委员会组成人员中的专家、学者本身不属于行政机构体系内部人员，其收入来源与个人意志都与行政机关相互独立。作为委员会组成人员的政府工作人员，经法定程序选任为复议委员会委员，在行政复议事项中具备一定的独立性，但其独立性在收入来源和个人意志层面较专家委员和学者委员仍相对有限。

第三，行政复议委员会在机构不独立、组成人员相对独立的情况下能否做出公正的意见？独立与否指的是机构或人的意志是否可能受到外界的影响，而公正与否指的是做事是否公道。可见，独立与公正这两个评价结论并不是基于同一个标准产生。这就使得行政复议委员会在机构不独立而成员相对独立的情况之下，仍然存在针对行政复议事项做出公正意见的理论可能性。当然理论上的可能性需要制度上的设计来配合，这就需要建构能够实现行政复议委员会公正保障功能的规则体系。如在选定行政复议委员会的组成人员之时，行政机关工作人员以外的委员在全体委员总数中应当超过一半，尤其是评议具体案件的时候应当明确规定所有参与评议的人数中行政机关以外的委员人数应当占参与评议委员一半以上。^[44]这样在评议中结合“一人一票”以及“多数票决”等议事规则，就可以保证行政复议委员会在机构不独立，但组成人员相对独立的情况下，做出与行政机关相对而言独立且公正的咨询意见。

可见，在行政复议委员会与委员会组成人员的独立性存在差异的时候，能否有合理的制度来促进行政复议委员会做出公正的意见就是关键。因而需要进一步研究实现行政复议委员会公正性的规则是什么，并在这些规则的指引下形成行政复议委员会公正做出咨询意见的体系化措施。

三、实现行政复议委员会公正保障功能的路径

行政复议委员会的公正保障功能，需要符合该功能定位的规则以及相应的具体措施。这些规则围绕着行政复议委员会显性的咨询功能而设计，进而行政复议所形成的公正社会影响效果就是行政复议委员会的隐性功能体现。也就是说行政复议委员会的咨询显性功能与公正的隐性功能统一在行政复议委员会的组织活动中，两者相互影响，相互促进。

（一）实现行政复议委员会公正保障功能的规则

行政复议委员会的公正保障功能通过由内而外的三个层面的因素得以实现，即委员会组成人员、委员会的议事规则以及委员会与行政复议机关的互动，因为“制度公正的伦理资源，主要有促进公正的人、社会文化与客观条件”^[45]。行政复议委员会的公正保障功能制度规则主要包括行政复议委员会组成人员的道德保持规则、复议委员会的议事程序规则以及复议委员会和行政复议机关之间保持公正的交换规则三个方面。

1.行政复议委员会成员的职业道德保持规则

行政复议委员会在履行职责时，应遵循的职业道德内容有公正性、专业性、保密性、独立性、透明性、责任性等。其中，公正是这些职业道德的核心，更是“社会层面的价值取向”的社会主义核心价值观。实现公正的核心规则是委员会成员的职业道德保持规则，职业道德保持是指通过内部激励和外部规范等手段，促使行政复议委员会成员在职业活动中保持高尚的道德，有助于激发行政复议委员会成员的公正意识，从而实现行政复议委员会的公正保障功能。激发行政复议委员会成员保持公正的职业道德的因素有两个方面：其一，内部因素，即如何激励成员内心的正义；其二，外部因素，即如何防止成员内心正义受到外部的不利影响，这就需要如下两条规则：

第一，职业道德激励规则。通过精神奖励为主的激励，促使委员会成员在职业活动中保持高尚的道德，这样才能“实现治理效能与道德提升相互促进，形成好人好报、恩将德报的正向效应”^[46]。道德公正是指个人或组织履行道德时得到他人和社会给予的与其道德上付出相适宜的善意对待和回报。^[47]这说明复议委员会成员的道德公正需要得到社会的善意和回报，否则复议委员会成员内在的正义得不到正向的激励，将难以持续。公正的主体性特征在无条件遵守正义时发挥着人的内在本质力量。^[48]激发行政复议委员会组成人员的本质正义力量，是决定该委员会是否公正的根本因素，这就需要通过外部的正向激励保持其职业道德。行政复议委员会的职业伦理奖励与补贴应当侧重于精神奖励，因为大量研究表明，经济奖励会抑制个体的内生激励，这种现象被称为“奖励的隐藏成本”(The Hidden Costs of Reward) ^[49]或者挤出效应，即单纯的经济激励反而会导致行政复议委员会组成人员的公正性下降。这就需要以精神奖励为主对委员会组成人员进行激励。从理论上来看，工作复杂度对挤出效应具有调节作用，工作越复杂，挤出效应表现得越明显。换句话说，复议的案件越难，越难以单纯地通过经济激励来提升行政复议委员会组成人员的公正性。当然，挤出效应的负面影响是有限、可控的，就此否定经济奖励并不明智。^[50]因此，对复议委员会成员为了完成复议工作而额外付出的时间、差旅等成本给予一定的经济补偿，但这些经济补偿只是对其额外成本的弥补而不起直接激励作用。

第二，利益冲突审查规则。通过利益冲突的审查，强制性地要求委员会的组成人员保持独立性、公正性，不得做出受到外界影响的意见。行政复议委员会的制度能否体现公正价值最终由组成该委员会的人来决定，因为“制度公正必然要以人的理性作为最根本的动力与源泉”^[51]。人只有在不受到外界强烈引诱的情况之下，才易于保持理性，利益冲突审查正是在强制性地排除外界诱导因素。由于行政复议委员会需要有较高的公正标准，因而行政复议委员会的利益冲突审查需要采取较之一般的利益冲突审查更高的标准。如美国食品药品监督局（FDA）对外聘专家实行严格的利益冲突审查制度，所有被邀请参加会议的外聘专家都必须向FDA报告与咨询委员会会议主题相关的任何利益。美国FDA采取最严格的标准来界定该利益，需要审查的“经济利益”是指可能直接且可预见地受到员工官方行为影响的任何具有货币价值的利益。^[52]而且构成该经济利益的价值或利益的控制权没有最低的数量标准，即只要有利益或者有一定利益方面的影响，就会被认为存在利益冲突。

2.行政复议委员会的议事规则

行政复议委员会既然是委员会的体制，则规定了什么样的集体做出咨询意见的议事规则就很重要，该议事程序影响着该委员会能否做出公正的咨询意见。为了让行政复议委员会能够在议事之后做出公正的咨询意见，比较可行的方案是借鉴成熟的“罗伯特议事规则”。罗伯特议事规则的核心要义在于“它是在竞争环境中为公平平衡和正当维护各参与方的利益而设计的精妙程序”^[53] 。罗伯特议事规则可以保证行政复议委员会成员中的政府人员、专家及学者在相互发言中不受其他任何一方影响，各方意见都能够被大家听取并形成综合性意见。这套议事规则本意是要以程序正义来保证和达到平衡各方利益博弈的结果，其原则就是要谨慎仔细地平衡组织和会议中个人和群体的权利。^[54]该规则要求参加会议的各方，通过事先设定的程序和规则进行自由辩论和民主协商，并在经过前述过程之后形成各方的共同意见，从而实现程序上的正义。

当然，从严格的公正意义上来讲，罗伯特议事规则中的“一人一票”与“多数票决”的原则可能导致“投票悖论”，^[55]也就是简单计数法下的赢家却无法被选中的问题。投票悖论本身并非无法避免，仅需要在投票的技术上进行一定的完善，以便调和投票人的个人偏好与集体决策之间的差异，同时也不能让个人偏好影响到集体决策。学界也提出两个防止投票悖论的有效方法：其一，价值限制(value restriction)定理。^[56]该定理指出当投票者的人数为奇数时，如果所有投票者的选择有价值限制性质，也即投票者都同意其中一项备选方案并非是最佳的，那么在这种情况下可以避免投票悖论。其二，判断聚合理论(theory of judgment aggregation)。虽然该理论并非完美，但至少可以实现“对集体合理性的条件适当放宽，从而得到某种弱的集体合理性”^[57]。因而，“投票是一把双刃剑，是需要不断改进和完善的”^[58]，只有通过投票方案的合理设计，才能避免投票被操纵。

尽管当前学界的研究都认为投票制度存在一定的问题，但却都认可投票制度的积极价值。因为行政复议委员会的集体投票结果可能难以实现完美的集体合理性，但是可以在合理的投票规则约束之下实现一定的集体合理性。据此，可以设计并完善行政复议委员会的议事规则，正如罗尔斯所说：“设计一种保证达到预期结果的程序是有可能的。”^[59]可以通过理论设计并完善行政复议委员会的投票规则，以达到社会公正。这就需要根据社会公正不变的内在规定性：“公正蕴含着平等，以权利与义务的统一为核心”^[60]。也就是说在行政复议委员会的议事规则中应当遵行平等，无论是政府人员还是专家、学者，针对复议案件通过表决得出意见之时应当遵照一人一票的原则。同时在意见的最终形成上，应当采取多数决的投票方式，使得行政复议委员会的整体利益和委员会组成人员的个体利益都能够在议事规则中得到保障，这样才是一种公正的规则。据此，行政复议委员会议事规则原则如下：

首先，行政复议委员会的组成人员有政府部门工作人员、专家及学者，这些组成人员相互之间应当是一种平等的关系，这就要求有“一人一票”及“多数决”作为基本投票规则。政府部门的人员存在行政级别以及职务的差异，但是一旦被遴选进入复议委员会，则其在复议委员会的工作中没有级别与职务的区分，都是委员会的组成人员。而专家、学者之类的人员进入委员会之后也不存在职称、职务之类的分别，相互之间都是平等的地位。地位的平等才能保证不同的人针对行政复议案件发言的时候，都能够将自己的意见不受约束地表达出来。其次，议事规则不能浪费复议委员会组成人员的精力，应当最大程度地提高议事效率。这就要求一事一议，同时在议程的发动规则中要求一定的发动人数限制，不能无端消耗复议委员会组成人员的时间。最后，程序应当是使行政复议委员会成员能够感受到被尊重的程序。具体而言，行政复议委员会的工作流程及工作规则应当尊重每一位成员的意见表达，不得压制成员的发言或干预事实的调查认定。

3.行政复议委员会与行政复议机关之间保持公正的交换规则

行政复议委员会与行政复议机关之间要进行“等害交换”，以便于行政复议委员会的公正性不受到行政复议机关的影响。

公正是人在社会关系中经由与其他人相互互动之后，对双方互动结果的一种评价，因为“交换是正义的原初特征”^[61]，因而公正的含义指向构成社会的人或组织与社会中其他人或组织交换之后获得的回报。行政复议委员会的公正需要在复议程序中与同处复议程序中的另一机构，即行政复议机关进行一定的交换。这种交换主要是双方之间的“等害交换”，因为“公正是等利（害）交换的善行；不公正是不等利（害）交换的恶行”^[62]。也就是说“有利”的等量交换本身是公正的，但是“有害”的等量交换对公正的保持更为重要。一方面，只有个人有了向伤害他的人输出等量伤害的能力，才能有可能防止别人对自己的伤害；另一方面，“有利”的等量交换可能会被对方拒绝，因而并不具备防止别人伤害自己的效果。这说明避免人们相互间伤害最重要、最有效且最根本的道德原则无疑是“等害交换”的公正原则。等害交换不仅合乎道德，而且还是一种极为重要的道德，自亚里士多德以来，人们一直将其与分配公正一起当作公正的两大类型，而称之为“报复公正”^[63]。按照“等害交换”的原理，行政复议委员会将自己的咨询意见提供给行政复议机关，如果该咨询意见与行政复议机关的复议决定不一致，则该咨询意见对行政复议机关来说构成了对行政复议机关的一种“有害”因素；行政复议机关将自己对委员会的咨询意见不采纳的理由也需要反馈给行政复议委员会，这种反馈也构成了对行政复议委员会的一种“有害”因素。这样经过双方平等的“等害交换”之后，彼此间的互动才能带来趋近公正的结果。

这就需要行政复议委员会与行政复议机关进行相互之间的信息与利益交换。交换的原则是行政复议机关如果不采纳行政复议委员会的意见，则需要公开说明理由。这样通过双方的利害交换，就可以促进行政复议程序的公正。

（二）实现行政复议委员会公正保障功能的措施

在前述针对行政复议委员会实现公正的规则研究的基础上，该委员会实现公正的具体措施主要有：

1.复议委员会成员的职业道德保持措施

第一，复议委员会组成人员的职业伦理奖励与补贴规则。设立行政复议委员会组成人员保持公正的职业伦理方面的奖励，另外针对行政复议委员会在复议工作中的付出进行经济补偿。设立针对行政复议委员会成员的专门性奖励，该奖励应由同级人民政府或上级人民政府颁发，以提升奖励的荣誉程序，进而增加对复议委员会成员的精神激励效果。对于行政复议委员会成员提出案件的咨询意见的时间、精力等成本的付出，应当按照不同的标准进行适度的经济补偿。这些补偿并不要求能够完全弥补成员的付出，主要起到精神鼓舞的作用。

第二，复议委员会组成人员选拔中的利益冲突审查规则。应当在行政复议委员会的组成人员选拔中进行职业伦理道德筛查。由于行政复议委员会承担着向行政复议程序输出公正的功能，如果行政复议委员会的组成人员职业道德存在问题，那么行政复议委员会的咨询意见就难以让行政复议机关接受，更难以让公众信服。因此，在审查的时候需要建构至少三个层面上的利益审查规则：首先，从涉及利益的范围和类型来看，经济利益和非经济利益以及直接利益和间接利益都应当被纳入审查范围。对于专家和学者群体的利益冲突审查来说：“利益冲突规避的难点在于利益冲突的收集和评估”^[64]。因而，专家、学者的利益冲突审查就需要在非经济利益以及间接利益方面进行重点审查，如个人名誉、参与相关研究和发表、工作及学术竞争等。其次，利益冲突审查的范围包括组成行政复议委员会的人员，还应当包括其直系亲属、朋友、同学、同事、上下级、战友等一切可能产生实际或潜在利益冲突的个体或组织。最后，制定统一、客观的利益冲突审查流程，并将该流程向社会公开。

2.完善行政复议委员会的议事规则

结合前述对行政复议委员会程序公正性规则的讨论，符合程序公正原则要求且能适用于行政复议委员会做出咨询意见的主要规则有：第一，多数者的权利规则。每次对案件的评议由奇数的行政复议委员会组成人员投票决定做出意见，采取多数票决定原则，重大事项应提高多数通过的量化标准（例如2／3或者3／4的绝大多数）；第二，少数者的权利规则。即尊重少数意见，只要有一名委员动议、一名委员附议即可成立动议；第三，缺席者的权利规则。即在出席者没有达到法定人数的情况下做出的表决没有效力；第四，一人一票规则。即为保障个人权利和平等自由的理念，确立每个人都有相等的投票权。如陷入投票僵局之时，则需要重复投票；第五，一事一议的规则。即已经议决的事项不再重复讨论，此举为了节约议事成本、提高决策效率而确立。

3.建立否定咨询意见需说明理由规则

第一，行政复议机关否定了行政复议委员会的意见，则需要说明理由；如采纳了行政复议委员会的意见，则无需说明理由。

第二，行政复议委员会的意见被行政复议机关采纳与否都应当公开，使得双方的“等害交换”公开化，以便更好地形成程序正义的公正结果。公开分为两层面的公开。首先，委员会对外界的公开，即委员会的意见应当作为复议决定的附件公开；其次，委员会组成人员意见的公开，即委员会中每一个参与发表咨询意见的专家应当公开其意见及名字。这样有助于形成“声誉监督”，即专家为了自己的声誉而不会随意做出论证意见。

四、结语

行政复议属于社会矛盾纠纷多元化解机制中重要的一环。行政复议的高效、公正不仅能大量化解行政权力与被管理一方之间的矛盾纠纷，更是国家治理结构体系化，合理化的表现。行政复议本质上是复议机关的行政权力对具有同样性质权力的被复议机关进行的审查，同质性权力之间易于形成价值追求上的“共振”，即效率价值易于得到复议机关与被复议机关的共同遵守。该“共振”就可能会形成破坏国家治理结构稳定的力量，因而需要在行政复议内部有一定的制度对这种破坏力进行调控。这就是行政复议委员会在行政复议程序中的公正保障功能表现于国家治理结构中的核心效果之一，即向行政复议程序输入公正，进而在根本上提升国家治理结构的稳定性。只有将行政复议委员会的隐性功能确定为公正保障，行政复议制度才能在效率与公正之间保持平衡，才能确定行政复议显性的咨询意见及隐性的公正保障功能良好发挥并最终促进行政复议成为化解行政纠纷的主渠道。最终，才能保持行政复议作为社会矛盾纠纷多元化解机制的稳定性。当然，行政复议委员会的工作程序还需要再进一步的细化，以促使其在维持效率的前提下提升行政复议程序的公正性。