临街商铺是街道景观和市井文化的组成部分。对于商铺而言，招牌既是商家的脸面，也是他们展现个性、吸引客流的策略。但街道和商铺也是城市公共空间的一部分，这种公共性为市政管理权提供了干预的空间。从根本上讲，正是店铺招牌内含的个体偏好和公共管理的二重属性，引申出了“店招”应由私人自主还是国家干预的命题。

所以，对于商铺的店招，问题不是政府能不能管，而是管什么和怎么管。店招涉及到广告、交通、消防、行人安全等多方面的公共利益，法律也设定了相应的管理性措施，城市管理者对店招依法进行管理，不仅有权，而且有责。

但进入到管什么和怎么管的层面，就必须认真对待私人自主与公权干预的关系。处理好私权与公权的关系，关键在于界定公权干预的边界和程序。如果公权干预毫无边界意识任性而为，就会侵害私权自主的空间，制造社会紧张甚至冲突。

将商铺店招问题推到公共舆论风口浪尖，缘起很多地方对临街商铺“统一店招”的运动式治理，其本质是地方管理者的权力任性，以公权挤压私权。从不少地方的做法看，要求临街商铺的店招统一设计、统一字体、统一式样、统一色彩，导致街道商铺“千店一面”，甚至闹出“朝天招牌”“黑底白字招牌”等黑色笑话。人民网曾经评论，这种“被统一的”店招，丑得整整齐齐。“被统一的”店招所呈现的是权力的暴力美学。

统一店招的做法在各地此起彼伏，舆论不断批评，网上人人喊打，甚至新华社、人民网等权威官方媒体也对地方统一店招的做法提出批评。但时至今日，你骂你的，我做我的，两边都没闲着，构成一种独特的地方治理现象。

可见，对于城市管理者统一店招的管理冲动，仅仅停留在批评和舆论讨伐层面是不够的，还需要进一步诊断这种病症的内在成因，方能对症下药。

城市管理者为什么爱拿统一店招做文章？统一店招，不仅费钱费时，还费力不讨好，招来骂名，管理者难道不知晓吗？如果明知不可为而为之，那么这种行动的驱动力到底何来？

对驱动力的追问，可逼近行动背后的权力结构，触达管理者行动的底层逻辑。在中国的国家治理结构体系中，地方管理权主要对上负责，向上对标。这既是层级制结构的特征，也是行政权活动的底层逻辑。制度化的绩效考核、指标化管理和评比，都体现了这种上对下的管理。地方主官或者上级领导的管理偏好，在权力结构中也就具有了风向标和指挥棒的潜在效应。

从这个角度观察，许多城市推行的统一店招运动，背后都存在来自“上面”的驱动力。其中，“全国文明城市创建”的评比（简称“创全”）便是例证。观察媒体披露的统一店招事例，不少都发生在城市“创全”的背景中。“创全”为何带动了统一店招？因为在“创全”评比的一系列指标中，其中一项就是要求街道的广告牌匾“能给人以美的享受”。但，什么是美的享受？谁来判断美不美？都是由审美主体和视角决定的。因此，虽然审美是主观和多元的，但在权力结构中，“主观的”审美很可能转换为“主官的”审美，而“主官的”审美对下级来说可能成为标准的审美。在这个意义上，城市管理中的统一店招运动，看似微观的治理技术问题，却折射出宏观的治理理念和结构问题。

政治社会学家斯科特在《国家的视角》一书中，提出了“可辨识性”这一概念，认为现代化的治理倾向于通过对多样和复杂社会事务的标准化、统一化，来实现“可辨识性”，从而试图做到整齐划一的规划和治理。但问题在于，观念和需求的多样性是一种基本的社会事实，强行扼杀多样性的需求，并不能解决问题。这种化繁为简和整齐划一的治理，是管理者视角中想要的世界，所体现的是权力审美。在宏大审美的权力视角中，或许整齐划一就是唯一的美。

我们或许会问：就算管理者想从自身的偏好出发，统一审美，统一店招，商家难道不能抵制吗？这是一个真问题。的确，如果个体有能力从自身的主体性和利益出发，以法定权利来影响甚至约束管理者的权力，那么就会形成有效的制约结构，从而对管理者单方面的冲动踩刹车。这种刹车机制，就是决策和管理过程中的正当程序机制。利益相关者是否能够有效参与到城市管理的决策活动中，是否能够通过法律程序监督和制约管理权的行使，是地方有效治理和达成善治的关键。

因此，面对地方治理中诸如统一店招之类的治理失败，我们不仅需要个案化的监督和纠错，更需要系统性的反思和改进。改善地方治理结构中上下级纵向权力关系，同时落实权力——权利的横向关系，或是抑制此种周期性发作病症的治本之策。

（原文刊载于《上海法治报》2024年6月5日B3版“学者评论”）