论文精粹|INFORMATION
汪劲:论中国环境法典框架体系的构建和创新
管理员 发布时间:2022-12-02 23:29  点击:383

自2018年以来,中国法学会环境资源法学研究会组织国内百余名中青年环境法学者共同开展了中国环境法典编纂的前期研究工作。在2021年4月全国人大常委会计划启动环境法典编纂工作之际,全面总结民法学界参与民法典编纂的经验及其对立法的学术贡献,对编纂具有中国特色环境法典草案的框架结构以及制度设计提出方案,是中国环境法学界面临的首要任务。有鉴于此,笔者拟在比较借鉴民法典编纂成功经验的基础上,分析环境法典编纂与民法典编纂的异同,在研讨创新中国环境法典框架体系的构建原则和方法的基础上,提出中国环境法典框架体系的构建方案。

一、中国环境法典框架体系构建的创新需求

(一)可供环境法典编纂借鉴的创新的民法典框架体系

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出,“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例,要总结编纂民法典的经验,适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”①民法典是我国第一部以法典命名的法律。民法学界在民法典编纂工作启动前曾研究起草了民法典草案专家建议稿,吸纳了知名学者就重大民法典编纂疑难问题展开讨论,围绕民法典编纂中的重要理论问题和实践问题著书立说,总结了国外民法典编纂的经验并提出了立法建议。对此,王利明教授结合参与民法典编纂工作的经验撰文将民法学界对民法典编纂的学术贡献概括为体系构建、制度创新、价值理念创新和彰显时代特征四个方面。②

在环境法体系与民法体系存在诸多重要差异的现实面前,民法典框架体系的创新对中国环境法典框架体系的构建有哪些值得借鉴之处呢?

无论是两大法系的划分、还是公私法的分野,民法体系和框架结构一直都是识别和区分它们的重要标准。我国《民法典》不仅高度体现了社会主义核心价值观、高度结晶了两个世纪以来各国民法确立的先进民事法律制度,而且还高度总结并创新了中国民法的框架结构和制度体系。

归纳一下,民法典框架体系构建的创新主要表现在如下三个方面:

第一,完备的民事单行法为民法典框架体系的构建奠定了法律基础。法典编纂的一个重要前提就是有法可编。2016年至2020年期间,全国人大常委会在民法典总则(草案)、分编(草案)等的说明文献中曾多次强调,编纂民法典,就是通过对我国现行的民事法律制度规范进行系统整合、编订纂修,形成一部适应新时代中国特色社会主义发展要求,符合我国国情和实际,体例科学、结构严谨、规范合理、内容完整并协调一致的法典。③

截至2020年5月28日,在全国人大通过《民法典》之前,我国已经颁布制定了民法通则、民法总则、婚姻法、继承法、收养法、担保法、合同法、物权法、侵权责任法、著作权法、商标法、专利法、公司法、保险法、企业破产法、海商法、城市房地产管理法、土地管理法、消费者权益保护法、产品质量法和食品安全法等二十多部民事单行法。这些民事单行法为编纂民法典创造了较好的客观条件。

第二,潘德克顿体系为民法典框架体系构建创新提供了方法基础。潘德克顿体系创立的民法典编纂体例对近现代各国民法典编纂产生了深远影响。即使在中国民法典草案的起草过程中,不论是由民法学者与立法部门创制的民法(草案)、由民法学者起草的七编制民法(草案)、还是由全国人大常委会起草并印发各部门征求意见的九编制民法(草案),它们均采用了潘德克顿体系。④

潘德克顿体系的重要特征,就是将民事法律关系的共通事项通过提取公因式的方法将它们整理成为“总则”:将民事主体的权利及其民事法律行为按照由内至外(由生至死)的顺序将它们分门别类作为各编的规定。

2020年5月28日全国人大审议通过的《中华人民共和国民法典》最终采用了通过总则确立民事主体、民事权利、民事法律行为、民事责任等民事总则制度,通过物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任等分编确立了民事分则制度的创新模式。民法学者认为,《民法典》所设七编呈现了与域外范式民法典之间的结构差异,透过《民法典》的体系构造我们可以看到当代中国民法典编纂对潘德克顿体系的扬弃。⑤

第三,严格设编并将涉及民事法律行为的行政法规等规则排除在法典以外。民法典物权编、合同编、人格权编以及知识产权、涉外民事关系的法律适用等大量民事法律制度的具体实施因涉及公共利益或者属于公权力规制领域的范畴,转而是由国务院行政法规等作出具体规定的。那么,编纂民法典是否也应当将这些行政法规规定的内容一并纳入呢?

民法典编纂的回答是否定的。例如,关于住宅建设用地使用权期间届满续期间题的规定,虽然住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排属于民法基本制度的重大事项,但根据党中央批准的有关工作安排,该项工作由国务院有关部门研究制定。鉴于国务院有关部门当时尚未正式提出方案和修法议案,为此物权编对此先作出一个原则性规定,待国务院正式提出修改有关法律的议案后,再进一步做好衔接。⑥

(二)中国环境法典编纂之困境与框架体系构建的创新需求

首先,环境法体系的广义性与民法不同,环境法典编纂需要在框架体系的构建上创新。

和民法一样,中国环境法的内在思想体系和法律技术实际上多数来自对外国环境法的借鉴。然而与民法体系的确定性对民法典框架体系所做的贡献不同的是,1993年全国人大设立环境保护委员会(1994年更名为环境与资源保护委员会),从立法工作需要的角度将环境法与自然资源法整合在一起。1997年原国家教育委员会也将环境法与自然资源法整合创设为法学二级学科“环境与资源保护法学”。环境与资源保护法学作为法学二级学科的创建,中国环境法体系的构造和内容开始发生变动,范围也在不断扩大⑦。

那么环境法体系的范畴到底应当如何界定呢?目前环境法学界存在三种不同的主张。第一种主张及其实践持“广义环境法”说,具体做法是以环境与资源保护法作为环境法体系的构建标准,将自然资源法或者能源法单独作为环境(资源)法体系的一部分。⑧第二种观点持“狭义环境法”说。即环境法体系的范畴应当只包含自然资源法和能源法等领域中具有环境保护性质的内容、而非它们的全部。⑨

另外,从最近20年由国家立法机关或者国务院分别行使环境监督管理权的各行政机关组织编写并公开发行的环境保护法规汇编、自然资源法规汇编或者环境与资源保护法规汇编等文献资料看,由于这些环境与资源法规汇编都具有浓厚的部门工作管理和监督职权色彩,它们不足以作为中国环境法典编纂的主要理论依据。

综合以上认识,在法的保护利益各异的环境、资源、能源和循环经济等法律面前,从事法律汇编工作相对简单,而想要从数量多达三十余部的单行法律中统一提取共通适用的公因式规则,完成法典编纂则极为困难。我们必须有所为有所不为,并在一定原则指导下作出取舍。

其次,环境法法源的广泛性也与民法不同,环境法典编纂需要在框架体系的构建上创新。

《民法典》第10条规定:“处理民事纠纷,应当依照法律;法律没有规定的,可以适用习惯,但是不得违背公序良俗。”根据解释,这里的法律是指广义的法律,包括全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规,但不包括法律解释和规章。⑩

与民法法源的狭义性相比,世界各国环境法的法源远多于民法。这是因为国家在环境治理领域需要在法律存在的前提下较多应用行政、科技的手段和方法,因此除法律外,政府和其他行政主体可以经法律授权制定具有政策性、灵活性和变通性的规则适用于环境治理的各个领域。例如,法国的法典化工作包括对法律的编纂和对法规的编纂,分别构成法典的法律部分和法规部分,而法规部分往往晚于法律部分推出。(11)瑞典环境法典的编纂则在融入十五部单行法律的基本规定外保留了大量实施规则留待于政府条例细化。(12)

利用大数据分析、自然语言处理等人工智能技术,通过《北大法宝》中央法规数据库(13)对全国人大及其常委会制定的所有法律条文进行字段分析,最终提取涉及环境、资源、能源、防灾减灾和循环经济(清洁生产)类法律90余部、行政法规274部、司法解释50部、部门规章4032部、部门规范性文件2515部。(14)此外,自2015年中国实行生态文明体制改革以来,党中央国务院先后在生态环境法治领域通过并印发了一系列实施方案和指南文件,逐渐在自然资源资产产权、国土空间开发保护、空间规划体系、资源总量管理和全面节约、资源有偿使用和生态补偿、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究等八大领域建立起产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系,在环境公益诉讼、生态环境损害赔偿、建立以国家公园为主体的自然保护地体系等生态环境领域也有大量制度创新。

以上内容除一小部分以国家法律或者以国务院行政法规的形式予以颁布施行外,大多数则是以中共中央办公厅和国务院办公厅的名义通过党的组织体系和政府机关体制下发施行的,目前尚未制定法律或者行政法规。

因此,作为环境法典法源的单行法律、行政法规并未全部涵盖环境保护的各个领域,目前还有大量的环保规范存在于党中央国务院的有关的政策文件中或者部门规章和司法解释中。这些都需要通过编纂创新的方法将其纳入环境法典中。

再次,环境法律关系的多重牵连性与民法的单一性不同,环境法典编纂也需要在框架体系的构建上创新。

在传统部门法中,因物的利用所产生的民事关系由私法调整,行政关系则由公法调整。与民法主要调整人身关系和财产关系等私法关系相比,环境法体系内既有私法关系、又有公法关系。纵观近代各国立法确立的环境法律关系,总体上它们属于以人类平等地利用环境的权利和义务为内容、符合并体现了自然生态规律的具有多重牵连法律性质的环境利用关系。(15)因此,环境法律关系兼具有公法和私法的复合性特征,在某一环境利用关系中公权力、各类私权利和环境公益等因素经常呈同时存在之势,参与环境利用关系的主体除公民(自然人、公众及其代表)外,还包括各种开发利用行为人以及国家机关和政府及其环境主管部门。(16)

最后,环境法律责任制度的复合性与民法不同,环境法典编纂还需要在框架体系的构建上创新。

我国民法典编纂的创新点之一是将“民事责任”在总则编专章作出规定,同时专门创设“侵权责任编”规定了相对完善的侵权责任制度(17)。值得一提的是,不论在总则编还是在侵权责任编作出规定,民法典编纂遇到的法律责任问题主要只涉及民事责任问题。

环境法典编纂也涉及法律责任规定的编纂问题,环境法上的法律责任既包含基于违法行为所应受到制裁的行政责任和刑事责任,也包含因环境污染和生态破坏而产生的民事责任,因此,环境法上的法律责任属于公法和私法同时存在的复合性法律责任制度。环境法典编纂对法律责任制度的安排也应包括公法(行政制裁或者刑罚等)和私法(侵权的民事责任和生态环境损害赔偿责任等)上的法律责任两大类。

对违反环境法典规定应当受到行政制裁的行为,可以考虑在各编有关行为模式的法律规范之后设专章作出规定。这样既能够凸显违法行为所受法律制裁的后果与各编对不同行为模式和法律义务的对应性和特定性,又可以维护环境法典各编在行政制裁规则方面的关联性和一致性。

然而,环境法典框架体系对刑事责任和民事责任制度的设计则没有这么简单。鉴于我国长期以来一直有着维持刑法统一性的传统和民法典有关民事责任制度一体化的要求,如何通过环境法典规定或者指引适用刑事责任和民事责任,例如是设编规定生态环境责任、还是在总则中设专章对它们作出规定,则是需要环境法典编纂创新的重大理论和实践课题。(18)

二、构建中国环境法典框架体系的创新方法

中国环境法典化的研究肇始于20世纪九十年代初期,是伴随对中国环境法体系的研究和对外国环境法发展趋势研究一并展开的。环境法学者通过研究发现,各国以环境保护为目的制定的单行环境保护法律越来越多,各国环境立法在演变发展上呈现出综合性、一致性、一体化、趋同化、协调化等共同特征,并昭示未来各国环境立法法典化的趋势。(19)在国家立法机关,自20世纪九十年代起全国人大专门委员会就开展着手环境立法法典化的研究工作(20)直至今日。

目前,对环境法典编纂总体上采用“总则—分则”结构的安排上并无争议。在我国,国家法律和行政法规在立法上基本上采用的都是“总则—分则”的结构模式,加上中国民法典编纂也采用了“总则—分则”的结构模式,并且不论是瑞典还是法国、意大利等已经颁行了环境法典的国家基本上都采用的是“总则—分则”的结构模式。所以中国环境法典编纂采用“总则—分则”结构在国家立法机关和环境法学界存在广泛的共识。(21)

通过以上对民法典框架体系创新的总结和对中国环境法体系的特色与环境法典框架体系构建之差异的分析,笔者认为,应当在借鉴民法典框架体系成功经验的同时,还需要研究中国环境法体系的广义性构造、广泛性法源、环境法律关系的多重牵连性和环境法律责任制度的复合性等决定性因素,按照如下方法构建创新的中国环境法典框架体系。

第一,中国环境法典框架体系构建应当采用适度法典化方法。

限于中国环境法体系的广义性和法源的广泛性,加上国家为履行环保义务、实施环保法律而设立有多元行政机关统一或者分工负责参与环境管理事务,环境法学者为此提出了以“适度法典化”的方法编纂中国环境法典的框架体系构建思路。

从学者对适度法典化的解释分析,如何理解“适度”并将其作为原则是对环境法典编纂出现不同认识的关键。例如,夏凌博士在2007年撰写的博士学位论文中最早提出了“编纂‘开放性’环境法典,整合各环境单行法中共通的部分,消除各个环境单行法之间冲突和重叠的部分,使环境法具有清晰、严谨的体系,同时由不同法律位阶的行政法规、部门规章和地方性法规加以补充”的主张。(22)张梓太认为,我国环境法典应该采用法典与单行法共存的模式,适度法典化。(23)而持相同观点的吕忠梅等进一步指出,通过整合各环境法律规范的基本价值、共性原则,形成具有基础涵盖力以及综合协调力的框架体系型环境法典;同时保留环境单行法,用于规范环境保护的局部领域和无法纳入环境法典的法律内容,对“适度”的环境法典起到补充、完善和具体化的作用。(24)

然而,在实际操作上如何“适度法典化”呢?目前见仁见智各有解释。在2021年3月18日全国人大常委会法工委举行的《环境法典编纂研究专题座谈会》上,来自国务院各有关主管部门官员、最高国家司法机关官员和环境法学研究者均认为国家立法机关有必要开展环境法典编纂工作。(25)只是在环境法典的框架体系构建方面如何采用“适度法典化”方法在国务院各有关主管部门官员和环境法学研究者之间存在不同认识。例如,生态环境部官员认为环境法典编纂的法源范围应当“适度”定位于环境主管部门主要掌管职权的环境污染防治法律领域;自然资源部官员则建议将环境法典编纂的法源范围“适度”定位于自然资源与环境法典的位阶上,突出自然资源主管部门主要掌管职权的自然资源管理法律领域。

环境法典编纂中的适度法典化,实质上是指以一定原则和方法为标准对构成环境法典法源的环境单行法律作出纳入法典或者保持原状的编纂方法,保持环境法体系的“法典—单行法律”并行的最终构造。将环境法典编纂的范围“适度”确定在环境保护法、污染防治法、自然保护法和绿色低碳发展法等领域,排除自然资源法和能源法以及其他关联性环境保护法律规定是最优方案。

第二,从广义环境保护理念和分类规制特征提取公因规则和有所为有所不为的方法。

提取公因式规则也是环境法典编纂中对框架体系构建创新经常被提到的方法。只是不同学者对它们的理解有所不同,笔者拟在此结合环境法典编纂的实践就中国环境法典框架体系构建创新的方法提出自己的见解。

编纂环境法典总则的意义和功能在于强调总则对所有环境法律关系领域的各类环境利用行为的统一指导性和统一适用性。然而,民法典总则编以私法原理为结构主线提取“公因式”规则的模式并不能适用于环境法典总则编的编纂。在我国环境法体系的范畴中,因立法所保护价值的目的不同,环境立法的价值呈多元化倾向等因素的大量存在,难以从立法目的各异、公私规范夹杂、行政部门主导的单行环境与资源保护法律中提取作为统一指导并统一适用的“公因式”规则。

我们可以继续以潘德克顿体系关于法律关系与法律行为理论指导环境法典总则编的编纂,以单行环境立法在污染防治、自然保护和绿色低碳发展等领域确立的共通性法律规范作为总则编纂提取公因式规则的主要法源。

从广义环境保护理念和分类规制特征分别提取公因式规则的方法,就是对构成我国环境法体系范畴内的法律部门的作出取舍,从环境保护价值相同的环境污染防治法、自然保护法和绿色低碳发展法中提取总则所需的公因式规则,并以此指导自然资源法、能源法和其他环境利用行为单行法律在环境保护领域的立法和适用。鉴于我国自然保护立法相对薄弱,环境法典总则编的若干基本原则和基本制度还需要通过立法创新予以确立。

而一般意义上可以作为法源的现行自然资源单行法、能源单行法和其他环境利用行为单行法,都应当将其作为单行法律继续存在,在环境法典编纂中放弃纳入。

第三,应当为国家基本法律和环境资源单行法律的适用规定衔接条款。

2018年全国人大常委会曾确定了不纳入民法典各分编内容的三个标准:一是涉及特定群体、领域的内容,原则上由民事特别法规定;二是民法典各分编的规定难以涵盖和替代的内容,不宜纳入;三是还处于发展变化中、经验还不成熟、拿不准的内容暂不纳入。(26)因此,在民法典以外尚存在大量民事单行法律。

和中国民法典一样,中国环境法的内在思想体系和法律技术实际上多数来自对外国环境法的借鉴。为此,在确定了适度法典化和从广义法源提取公因式规则的方法之后,还剩下环境法典以外如何适用国家相关法律和环境单行法律的问题。环境法典的编纂当然首当其冲也会遇到这样的问题。

应当借鉴民法典的上述原则在对有关环境单行法律进行取舍以后,解决未纳入环境法典的环境单行法律和其他国家基本法律与环境法典的适用关系问题。具体方法是在维持不纳入环境法典的单行法律现状地位的基础上,为国家基本法律和环境单行法律的适用规定衔接条款。在环境法典框架体系的构建创新中,可以安排三个路径分别规定环境法典和国家基本法律和环境单行法律等的衔接条款:

第一个路径是和国家基本法律的衔接。主要有与《刑法》有关规定的衔接、与《民法典》有关规定的衔接、与国家诉讼法律(行政诉讼法、民事诉讼法和刑事诉讼法)的衔接。如当前有诸多环境污染和生态破坏案件就涉及多个法律责任的追究问题,既涉及实体规则的交叉适用、也涉及程序规则的交叉适用,还涉及不同性质诉讼中对同一证据的效力判定规则等,这些法律适用的新问题在各单行诉讼程序法律中并未作出规定,因此环境法典应当根据环境审判的特点对此作出衔接性规定。

第二个路径是和国家环境单行法律的衔接。在适度法典化原则下编纂环境法典必须有所取舍。采取环境法典与单行法并行的方式,并在环境法典中规定与环境单行法律之间的衔接条款。一是为环境单行法律提供适用指引;二是就法律之间的不一致提供选择适用的基本规则。

第三个路径是针对环境领域的新情况和新问题,通过授权性规范授权政府主管部门依法制订与规制变化中的环境问题保护一致的政策措施,以及授权制订处于变化中的科学标准和技术规范等规则的衔接规则。

三、中国环境法典框架体系的构建

(一)环境法典总则编

环境法典总则的功能在于确立环境保护的基本原则和一般性规则,统领环境法典各分编内容并指导环境单行法律的立法和适用。我国民法典总则在编纂时确立了“体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致”的原则,要求编纂民法典不是制定全新的民事法律,而是对现行的民事法律规范进行科学整理;也不是简单的法律汇编,而是对已经不适应现实情况的规定进行修改完善,对经济社会生活中出现的新情况、新问题作出有针对性的新规定。

有鉴于此,环境法典总则编在内容和构造上首先应当吸纳环境保护法、海洋环境保护法(总则部分)、环境影响评价法等具有综合性内容的环境单行法律的部分或者全部;其次应当从长江保护法、单项污染防治和自然保护法律的总则部分、以及具有综合性内容的环境行政法规中提取公因式规则:最后应当从生态文明体制改革以来党中央国务院有关建立系统完整和最严格的生态文明制度体系的具体内容中提取环境法典总则所创新的制度和规则,并借鉴民法典的成功经验在系统梳理总结有关环境保护法律实践经验的基础上从环境单行法律中提炼具有普遍适用性和引领性的规则,共同形成环境法典总则草案的具体内容。

遵循前述原则和方案,环境法典总则编的框架体系应当作出如下安排。(27)

一是将一般规定作为总则第一章的内容。

主要规定环境法典的立法目的和依据、适用对象和范围,确立环境保护的基本原则,明确环境法典与民法典、刑法、诉讼程序法等国家基本法律的适用关系和适用规则,环境法典与自然资源、能源、经济等单行法律的适用关系和适用规则。

关于从党中央国务院有关建立系统完整和最严格的生态文明制度体系的具体内容中提取创新性制度和规则方面,可以考虑将生态保护补偿、环境监测、环境信用、绿色金融、环境信息公开、现代环境治理体系、中央生态环境保护督察、国土空间用途管制和生态保护修复职责以及中国应对全球环境问题的基本立场等内容纳入创新规则之中。

二是将国家的环境保护义务规定作为总则第二章的内容。

本章可以采用分节的方式分别对国家、政府和司法机关等不同主体的环境保护义务和职权职责作出规定。

第一节规定包括国家环境保护的基本国策,国家在环境保护领域的立法、行政和司法权力的基本配置和分工协作机制安排;国家通过对环境与资源的保护和管理实现对国家和集体财产的保护和对公众环境权益的保护;对环境保护重大事项的国家行为规则;在全民所有制体制下国家和地方在环境保护领域的相互关系,等等。此外,由于国家负有消极不作为的不破坏环境的义务,所以本节还应当明确规定国家的环境保护义务以及授权政府以国家所有权人的身份代表国家行使民事权利及其诉讼权利的资格。

第二节规定国务院各有关部门在环境行政领域的职权职责配置,这些规定实际上是对第一节国家环境保护义务的进一步延伸。虽然2018年国务院进行了生态文明体制改革,但是因涉及环境管理领域的职权职责如污染防治、自然保护以及工业生产过程中涉及的与环境保护相关的部门尚有生态环境、自然资源、林草、水利、住建、农业农村以及发展改革、能源、财政税收等部门,它们之间的职权职责交叉重叠现象依然存在,需要在这里对有关部门的职权职责关系(根据职能配置规定)作出划分。同时,还应当对环境行政执法等职权配置等作出明确安排,并且明确环境行政程序规则以及通过行政处理环境争议纠纷的规则。

第三节规定地方各级人民政府的环境保护职权和职责。应当规定地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责,地方各级人民政府的环境保护义务,各级政府主管部门的环境保护职权和职责等。

第四节规定环境司法机关的职能。目前国家已经在各级人民法院设立环境资源审判机构,在各级人民检察院设立了环境检察和公益诉讼机构,所有这些环境司法机构的职权职责也应当在本节作出明确规定。与此同时,还应当对环境司法机关适用人民法院和人民检察院组织法等国家单行法律的规定作出衔接性规定。

三是将环境利用行为主体及其权利义务关系的规定作为总则第三章的内容。

如前所述,环境利用行为人既包含开发利用环境与自然资源的行为人,也包含生活在世上本能性利用环境质量和生态效益生存繁衍的自然人,他们享有平等利用环境的权利,因此也应当分节对环境利用行为主体及其权利义务关系作出明确规定。本章同样采用分节的方式分别对环境利用行为人的权利义务作出规定。

第一节规定开发利用环境与自然资源行为人的一般性权利和义务,包括开发利用自然资源过程中的合理开发,保护生物多样性,保障生态安全等义务,和遵守环境单行法律规定的其他干预性、给付性、计划性以及禁止性和命令性等义务性规范的义务性规定,等等。至于开发利用环境与自然资源行为人在污染防治、自然保护和自然资源能源等领域的具体权利义务,可以在环境法典各分编或者单行法律中具体规定。

第二节规定公民(自然人)与公众的在环境保护中的主体地位和相关权利义务。公民(自然人)是本能利用环境行为获得生存利益的主体,虽然公民(自然人)既定的民事权益受法律保护,但由于他们本能的环境利用行为即对环境质量和生态效益的享受权因不具有独占性和可区分性,因而不受法律保护。所以环境法典总则编应当设专节将公民(自然人)纳入受保护的群体,并赋予他们享有环境享受权、决策参与权和与之相应的民事和行政诉讼请求权。此外,由公民(自然人)及其组成的社会组织等依法自发成立的以环境保护为目的的环境保护组织也是环境法典总则应当确立的适格主体,本节还应当规定他们有权代表公民(自然人)和公众行使环境权利。与此同时,本节还应当规定公民(自然人)与公众的关心和保护环境的一般义务,和忍受一定限度环境污染或自然环境损害的特别义务。

四是将环境保护中具有共通性的行为模式和规则作为总则第四章的内容。

我国环境单行法律中已确立大量具有共通性的环境保护行为模式和规则,这些规则普遍适用于污染防治和自然保护的各个领域,应当在提取公因式规则时将它们纳入环境法典总则编的基本制度体系中。例如,作为国土空间规划体系重要组成部分的国家生态环境保护规划制度,环境标准、环境基准和自然保护的技术规范制度措施,环境影响评价制度,资源环境承载能力监测预警制度,生态环境风险管控与修复制度,环境质量状况的监测、调查/普查评估制度,环境与生物多样性保护的名录制度、开发利用与污染物排放许可制度,生态保护红线和生态保护补偿制度,突发环境事件应对机制和措施,等等。

(二)环境法典污染防治编

从我国现行环境污染防治单行法律看,编纂污染防治编的单行法律体量较大,每部法律法条数量平均在100条左右,因此可以借鉴民法典物权编和合同编下采用分编结构的方式对各污染防治领域的规制内容作出安排。污染防治编的法源,除了应当将环境保护税法、水污染防治法、海洋环境保护法(分则部分)、大气污染防治法、环境噪声污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、放射性污染防治法、核安全法等法律纳入外,还应当考虑将弥补环境保护单项法律空缺、在实践中行之有效的环境行政法规和少量部门规章也一并纳入,同时考虑将排污权交易、环境污染责任保险、环境污染第三方治理、电磁辐射等内容纳入创新规则之中。

具体安排如下。(28)

第一分编是通则。污染防治立法的特征在于为防止环境污染于未然,在污染发生或者可能发生之前,通过采用法律规定的禁止、限制、许可、命令等行政行为令开发利用行为人的行为满足法律和标准规定的要求。因此,应当设立通则分编。

通则第一章是一般规定,规定适用于污染防治领域的共同性的、通用性规则以及本编与其他各编、各相关单行法律的适用关系;通则其他各章主要规定污染防治规划,可以从各污染防治单行法律提取污染防治规划的公因式规定于此;重点污染物总量控制制度;第四章规定排污许可制度;环境保护税制度,等等。(29)

从第二分编开始,可以按照第二分编水污染防治、第三分编海洋污染防治、第四分编大气污染防治、第五分编环境噪声污染防治、第六分编土壤污染防治、第七分编固体废物污染环境防治、第八分编放射性污染防治(含电磁辐射)等的顺序分编,分别将各污染防治单行法律的主要内容(一般不含总则、法律责任和附则章的条文内容(30))平移至该编之中,并可在编之下分章、分节作出规定。

在大多数国家环境立法中,有害化学物质的环境管理和规制措施通常独立于污染防治法律以外独立存在。根据有害化学物质的用途与有害性的不同,具有急性和毒性的化学物质如有毒物质、农药、化肥等属于法律特别规制的已知对象,但具有慢性毒性和环境风险的化学物质如持久性有机污染物等则属于新兴的应当受到法律规制对象,如欧盟REACH法规、日本的规制化学物质审查与制造等的法律,等等。在我国,除对化学品进出口环境管理和新化学物质环境管理制定有部门规章外,国家尚未制定相关的单行法律。因此,应当在环境法典污染防治编设立有害化学物质的环境管理分编(31)作为第九分编单独对此作出创新规定。

第十分编是对违反本编各分编有关行为模式的行政法律后果的规定,可以将各污染防治单行法律中的法律责任条文通过提取公因式规则的方法,分章对共通性规则如“按日计罚”等制裁措施和各污染防治分编的特别处罚规则规定于此。

(三)环境法典自然保护编

由于我国环境保护事业创立之初的重点,主要关注到因工业生产活动产生的环境污染问题及其对人群公共健康的侵害,以至于包括《环境保护法》在内的环境保护单行法律的规制重点均放在污染防治领域,污染防治单行法律的制订也相对完善,而对自然生态破坏的现象则主要依赖自然资源单行法律设立的保护性规则予以相应保护,总体上忽视了对非为自然资源的生态系统、生物多样性和自然生态区域的法律保护。

在自然资源单行法律方面,目前主要制定有土地管理法、水法、森林法、草原法、渔业法、深海海底区域资源勘探开发法、海域使用管理法等,由于自然资源涵盖了大部分重要环境要素,所以这些单行法律都为自然资源保护设了专章作出规定,因此在生态文明体制改革以前,我国的自然保护管理在很大程度上是依赖自然资源单行法律中的保护性规范展开的。

由于资源保护的含义是以人们对自然资源经济价值的认识出发的,所以资源保护只针对环境要素中的自然资源而不包含其他自然环境要素。同时自然资源的保护法益是自然资源的所有权、使用权及其带来的相关经济利益,所以资源保护的直接目的是促进所有权人可持续开发利用自然资源,其对自然环境要素的保护只是对经济利益保护的间接的和反射的利益。

自然保护法,是以保护生态系统平衡或防止生物多样性破坏为目的,对一定的自然地域(含区域与流域)、野生生物及其生境实行特殊保护并禁止或限制环境利用行为而制定的法律规范的总称。(32)因此,环境法典自然保护编不应当将自然资源单行法律纳入其中。

与污染防治单行法律相比,我国的自然保护单行法律立法相对滞后、数量很少,目前只有野生动物保护法、水土保持法、海岛保护法、防沙治沙法等,此外大部分是由行政法规或者部门规章予以规定的,如自然保护区条例、风景名胜区条例、病原微生物实验室生物安全管理条例、野生植物保护条例和草原防火条例等。与自然保护相关的法律主要有气象法、文物保护法、动物防疫法、生物安全法等。从目前有关自然保护的部门规章和生态文明体制改革以来关于自然保护的政策文件看,环境法典自然保护编还应当在生态保护红线、湿地保护、自然保护地(含国家公园、自然保护区和其他自然公园等区域)、城市景观与绿地、自然资源资产负债和全民所有自然资源资产有偿使用制度等自然保护特色的制度措施方面作出创新规定。

与环境法典污染防治编相同,自然保护编也应当采用分编结构的方式对各自然保护领域的规制内容作出安排,具体如下(33)。

第一分编是通则。与污染防治编不同的是,自然保护编是以保全一定地域的自然环境和物种为目的,对需要保护的地域和物种通过法律确立地域或者物种品类,对在指定地域范围内的各种开发利用行为实行限制或者禁止,对指定物种品类采取特别措施予以保护。所以自然保护法的目标是保存既已形成的自然环境地域以及珍稀濒危的野生生物物种,涉及地域环境保护、野生生物保护、河流湖泊保护以及自然文化遗迹和景观舒适保护等内容。因此,应当设立通则分编。

通则第一章是一般规定,规定主要包括适用于自然保护领域的共同性的、通用性规则以及本编与其他各编、各相关单行法律的适用关系;通则其他章的规定包含自然保护地、生态区域和生物多样性保护与自然生态退化防治在内的自然保护规划;自然生态保护信息;包含生态要素调查统计、自然保护地调查、生物多样性与生态安全调查、生态产品调查监测与价值评价在内的监测评估制度。值得一提的是,通则还应当确立与自然资源单行法律中保护性规范适用相关的规则,包括土地、水、森林、草原、海域等资源的合理开发利用与保护管控规则,实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的措施。

第二分编设专章规定自然区域保护,即以流域、海域、水域、地域划片保护方式为中心实行保护的特别方式,包括自然保护地(国家公园、自然保护区和其他自然公园)、风景名胜区、文物保护单位等等。

第三分编设专章规定野生生物物种保护,将野生动物植物和生态系统中具有生命成分的自然要素纳入,包括防止外来物种入侵、保护生物安全、遗传资源惠益共享等内容。

第四分编是对违反本编各分编有关行为模式的行政法律后果的规定。与污染防治编的方法相同,可以将各自然保护单行法律中的法律责任条文通过提取公因式规则的方法,分章对共通性规则等制裁措施和各自然保护分编的特别处罚规则规定于此。

(四)环境法典绿色低碳发展编

如前所述,环境法典绿色低碳发展编的设计意图,是环境法典编纂根据“可持续发展”的基本逻辑分别从污染防治、自然保护、绿色低碳发展三方面展开最后一个环节。与污染防治编和自然保护编相比,污染防治编的编纂强调对防治对象、防治手段和方法以及防治目的已经基本成型的环境容量利用行为的规制,着眼于企业生产末端的污染物排放管理;自然保护编的编纂则是主动保护和保存人类尚未开发利用的地域、区域、流域和海域,以及野生生物物种及其生态系统。而绿色低碳发展编主要遵循“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念,以促进低碳发展、减污降碳为目标,着重以资源能源的综合利用,物质的循环利用、节约利用和清洁生产为规制对象。

与污染防治编和自然保护编相比,绿色低碳发展编的单行法律更少,目前主要制定有节约能源法、可再生能源法、清洁生产促进法、循环经济促进法和全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议等法律,而在资源能源的综合利用、绿色生产和消费、对外投资环境保护、节能低碳产品、贸易与环境保护关系等领域除法律和行政法规处于空白状态外,就连部门规章也很少。因此,绿色低碳发展编是编纂环境法典的薄弱环节,也是制度创新的重点。

绿色低碳发展编框架体系的具体安排如下。

第一章是一般规定。按照“物质循环分析论”的主张认为人类的经济活动应当包括资源、能源的投入→生产加工→分配流通→最终消费→排放、废弃物的全过程理论,本编的结构安排可以从可再生能源法、清洁生产促进法、循环经济促进法与节约能源法等法律(34)的总则部分提取公因式规则将其纳入。例如,促进绿色低碳发展的基本原则;各主体促进绿色低碳发展的权利和义务;绿色低碳发展责任制和考核评价;促进绿色低碳发展鼓励性规范和经济刺激措施,等等。

第二章是促进循环经济,可以在合并清洁生产促进法和循环经济促进法的基础上,将其平移为本章的内容,此外还可以将尚未制定法律和行政法规的减轻环境负荷的制度措施和性质上属于“其他公害”范畴管控的内容也纳入本章。

第三章是绿色流通和绿色消费章,对节约利用、低碳出行、贸易与环境保护等规则作出创新性规定。

第四章是气候变化应对,主要规定温室气体管控和碳排放等各项减排措施、碳排放权交易规则;消耗臭氧层物质管理。

第五章是对违反本编各分编有关行为模式的行政法律后果的规定。同样地,可以将涉及绿色低碳发展的单行法律中的法律责任条文通过提取公因式规则的方法,分章对共通性规则等制裁措施和各个单行法的特别处罚规则规定于此。

(五)环境法典生态环境责任编

如前所述,生态环境责任编的设立是建立环境法典生态环境权益保障法律制度体系的要求。在生态环境责任编的设立中,除需要参考民法典设编规定侵权责任外,还需要重点关注违法制裁和环境保护救济机制的特殊性和不同情况。例如,在环境法典各编已分别在污染防治、自然保护和绿色低碳发展各编分类设立行政制裁条款外,还要处理好总则编共通性行政法律制度的行政法律后果规定、违反国家规定构成犯罪的刑事责任的适用、被《民法典》全部囊括的环境侵权责任规定的适用等问题,和环境责任领域经常出现的同一环境违法行为应当同时承担行政、民事和刑事法律责任问题以及相应的行政程序和司法诉讼程序中有关法律规则的适用等问题。

环境法典框架体系中对生态环境责任的安排并非所有传统法上的三大责任都全盘纳入,而是通过设立生态环境责任编在合理取舍公法和私法责任的基础上配置适用规则,确保环境法典中生态环境责任体系的完整性和法典规则的可操作性。

结合前文关于环境法律责任制度的复合性与中国环境法典框架体系的构造创新的论述,生态环境责任编框架体系的具体安排如下:

第一,是对总则编共通性行政法律制度的法律后果作出规定。环境法典在污染防治、自然保护和绿色低碳发展各编在最后一章分类设立了各自不同的行政制裁条款,但是因总则编只规定有环境保护的共通性行政法律制度、而没有设专章规定相应的法律后果,因此可以考虑将总则编共通性行政法律制度的法律后果在此作出规定,并且还要规定环境法典各编行政法律责任适用的统领性规则及其与行政处罚法等单行法律的适用关系。

第二,是对生态环境损害民事责任追究的实体性补充规定。根据生态环境损害赔偿实践,可以在本编考虑将生态环境损害民事责任分为“生态环境侵权责任”和“生态环境损害的修复、赔偿责任”两大类作出安排。在环境侵权责任方面,首先可以规定衔接性和指引性适用规则,即将一般民事责任的承担指向《民法典》环境侵权责任相关条款的适用;其次对《民法典》尚未纳入、但在党中央国务院有关生态环境损害赔偿政策中和单行法律、行政法规和部门规章、司法解释作出了适用性规定的内容中选择经过实践证明行之有效的规则纳入本编,包括但不限于生态环境损害责任的特殊性规则;环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防止污染设施维护、运营的机构连带责任;惩罚性环境损害赔偿等内容。在生态环境损害责任方面,可以包括生态环境损害的修复、赔偿责任本体,以及生态环境损害修复、赔偿责任的资金保障等相关规定。

第三,是对追究生态环境损害责任的程序性和衔接性规定。在中国的环境司法实践中,经常会出现同一环境违法行为同时被追究行政责任、刑事法律责任和生态环境损害额赔偿责任等问题,涉及许多程序法律并未明确规定的行政程序和司法程序中如何适用有关法律规则的问题。我们可以分别从非诉和诉讼两个路径在本编对生态环境责任的具体承担及其使用规则和衔接规则作出规定,非诉部分主要规定环境纠纷的行政磋商和调解等规则,诉讼部分则主要规定在法律责任的适用上如何与刑法、民法、诉讼法等国家基本法律使用的衔接规则。

编纂中国民法典的成功为编纂中国环境法典提供了可供借鉴的经验。但是,中国环境法体系的广义性、法源的广泛性、法律关系的多重牵连性和法律责任制度的复合性等特性有异于民法典编纂的法律基础和条件,决定了必须在总结民法典编纂成功经验的基础上探索中国环境法典编纂的新原则和新方法。比较分析境外环境法典的结构,中国环境法典框架体系的基本构造应当包含总则、污染防治、自然保护、绿色低碳发展、生态环境责任等五编。

来源:《当代法学》

文献数据中心|DATA CENTER

© 2009-2023 吉林大学理论法学研究中心版权所有 请勿侵权 吉ICP备06002985号-2

地址:中国吉林省长春市前进大街2699号吉林大学理论法学研究中心 邮编:130012 电话:0431-85166329 Power by leeyc