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苏绍龙:“监督+监察”体制下失范人大代表的调查处置——由人大代表“被责令辞职”展开的思考
管理员 发布时间:2022-10-23 22:04  点击:3350

人大代表是各级国家权力机关组成人员,根据宪法和法律参加行使国家权力,并受原选区选民或者原选举单位的监督。2021年9月,国家监委颁布的首部监察法规《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)在《国家监察委员会管辖规定(试行)》(以下简称《管辖规定(试行)》)等规定和实践的基础上,正式将“履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表”规定为监察对象。至此,人大代表履职受原选区选民或者原选举单位监督、监察机关监察的“监督+监察”体制正式形成。本文即以人大代表“被责令辞职”现象为样本,研析“监督+监察”体制下失范人大代表的调查处置问题,以期深化有关人大代表接受监督和监察之分际与衔接的认识。

一、失范人大代表“被责令辞职”的实证观察

近年来,各级人大相继出现个别代表“被责令辞去××代表职务”(以下视语境简述为代表“被责令辞职”,或者责令代表辞职)并被接受的情况。由于全国人大常委会及其代表资格审查委员会的公告、报告均有公布,对其中全国人大代表“被责令辞职”的信息加以汇整可知,12016年2月十二届全国人大常委会第十九次会议至2021年4月十三届全国人大常委会第二十八次会议期间,共有125名代表的代表资格终止(辽宁省选出的45人被确认当选无效除外),2其中18人系去世,12人为被罢免,52人为辞职;“被责令辞职”的有43人,3占比为34.4%,涉及除台港澳以外32个全国人大代表选举单位中的21个,表明责令代表辞职的处置方式具有普遍性。再从以下三个层面进行观察:

其一,代表身份。43名“被责令辞职”的代表包括39名中共党员、1名民主党派成员和3名无党派人士。41人专职担任相关领导职务,其余2人本职不属于领导职务,但分别兼任省律师协会会长(本职为合伙制律师事务所主任)和村委会主任(无党派人士,本职为民营企业负责人,以该身份获得代表候选人提名)。2018年3月《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)施行前“被责令辞职”的12名代表均为领导干部,但被查处或者辞去代表职务时,只有6人属于行政监察对象。《监察法》施行后“被责令辞职”的31人中,除4名军队将领外,其余27人全部属于《监察法》第15条和《管辖规定(试行)》第4条列举的监察对象,涉及公务员和参公管理人员17名,具有公共事务管理职能的行业协会工作人员1名,国有企业、公办事业单位、基层群众性自治组织中从事管理的人员各有5名、3名和1名。

表全国人大代表退出事由分类统计表(2016.2-2021.4)  下载原图

表全国人大代表退出事由分类统计表(2016.2-2021.4)

其二,辞职事由和处置情况。根据有关报告表述,43名代表“被责令辞职”的事由主要分为三类:4失职失责的1名,违纪的18名,违纪违法(犯罪)的24名。有关报告对代表“被责令辞职”的原因一般不作具体说明,辞职时代表所涉违纪违法问题已作处分的,通常表述为“因违纪”“因严重违纪”或者“因违纪违法”等;辞职时代表正接受审查调查的,通常表述为“因涉嫌违纪违法”或者“因涉嫌严重违纪违法”等(见上表)。也有个别相对明确的表述,例如向某某“因违反殡葬管理条例修建豪华坟墓,隐瞒曾被刑事处罚的事实”,方某某(民主党派成员)“因违反生活纪律”,车某(无党派人士)“因违反中央八项规定精神和廉洁自律规定”。截至2021年4月底,已被披露处置情况的28名代表中,20人受到开除党籍、开除公职的“双开”处分,51人受到开除党籍、取消退休待遇处分,上述21人均被移送司法机关追究刑事责任;2人受到开除党籍、政务(行政)撤职和降级处分,由副部级领导职务分别降至正处级、副处级非领导职务;1人被单处政务撤职处分;3人受到留党察看一年或者二年,以及政务(行政)撤职、降级处分;1人被单处留党察看一年处分;3人主动投案,其中1人受到从宽处理,但3人也都“因涉嫌严重违纪违法”被责令辞去代表职务。

其三,责令代表辞职的主体和程序。梳理有关文本发现,责令代表辞职的主体同代表的原选举单位及其层级,代表本人的职务层次相关,一般是对其有管理权限或者原选举单位同级的组织部门、纪检监察机关。有关主体作出“责令”后,通常将“责令”事项函告原选举单位、代表所在的本级人大常委会和代表本人,由代表本人书面提出辞职,以“作出责令+代表书面提出辞职”的方式接入现行法律规定的辞职程序,部分原选举单位则由常委会主任会议根据所接函告事项提出责令代表辞职的议案。例如,曾任正厅级职务的刘某某因涉嫌严重违纪违法被责令辞去省、全国人大代表职务,原选举单位分别根据组织部门的函件和本人提出的辞呈提出议案并接受其辞去两级代表职务。6也有代表所在的本级人大常委会、选举单位及其代表工作机构作出“责令”的情况,如原选举单位在接受雷某辞职的决定中表示“已责令其申请辞去”全国人大代表职务,并予以接受。7

从原选举单位接受辞职的时点和顺序来看,43名“被责令辞职”的全国人大代表中,21人是在纪检监察机关公开通报其正接受审查调查后,由原选举单位接受其辞职的,公开通报与辞职被接受之间的时间差最短的8天,最长的119天,平均为38.5天。86人是在受到党纪政务(行政)处分后,再向原选举单位提出辞职的,前后时间相差最短的3天,最长的则为6个月,而这6人均未被移送司法机关处理。例如,曾任某县级公立医院副职的车某因违反中央八项规定精神和廉洁自律规定,2019年9月被给予政务撤职处分,次年3月被责令辞去全国人大代表职务。9曾任某市管国有企业副职的林某某因违纪违法,2020年11月中上旬分别被给予留党察看二年、政务撤职处分,10原选举单位在当月下旬接受其辞去全国人大代表职务。在辞去全国人大代表前,有15人担任“省—全国”两级人大代表,7人担任“市—省—全国”三级人大代表,其多级代表职务均被“一撸到底”,且绝大多数按照由下到上逐级终止代表资格的方式“顺序作业”。

以上梳理表明,“被责令辞职”的代表或因违反社会公德、党的纪律,或因违法犯罪,或兼而有之,都是存在特定失范行为的人大代表,其中大多数因本职违纪违法受到监督执纪“四种形态”中的第三种形态处理,即党纪政务重处分、重大职务调整。11未见代表的政治面貌、职业或者所属身份结构、公职人员种类和职务层次,以及主动投案等因素对其是否受到责令辞去代表职务处置有显著影响。同时,代表违纪违法情形相对较轻特别是没有涉嫌犯罪的,一般在查清事实、作出处分后责令其辞去代表职务;情形严重甚至涉嫌犯罪的,通常案情复杂,审查调查周期长,多数在接受审查调查期间就被责令辞去代表职务。

二、失范人大代表“被责令辞职”的双维审思

失范人大代表“被责令辞职”出现在深化国家监察体制改革前,但在《监察法》及其配套规定施行后,责令失范人大代表辞职的措施被更多更密集地运用,这说明在“监督+监察”体制形成的前后运用该措施均有其特定缘由,而在两个不同的体制机制维度下,都不乏一些值得发掘和探究的问题。

(一)监督体制下的失范人大代表“被责令辞职”

人大代表受原选区选民或者原选举单位的监督是人民代表大会的重要组织制度之一,除了要求代表与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求外,监督代表的“抓手”主要体现在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)等法律规定的代表退出机制上。1992年制定的《代表法》规定代表资格终止的情形时,除衔接《选举法》规定的辞职被接受、被罢免外,还列举了地方各级人大代表迁出或者调离本行政区域、未经批准两次不出席本级人大会议、丧失国籍、依法被剥夺政治权利等四种情形,2010年又增写了“丧失行为能力的”。同时,与代表退出相关联的程序机制还包括许可对代表采取强制措施、暂停执行代表职务等。然而,上述法律均未对代表辞职和被罢免的对应情形作出规定。部分地方性法规虽然在法律基础上对罢免程序等作出细化规定,但其共同点也是不对代表辞职、被罢免的对应情形加以明确规定。12

代表资格终止必须基于一定的事实,有的事实由代表主观原因导致,如获得外国国籍而丧失中国国籍;有的由组织行为导致,如岗位调离本行政区域;有的因其他客观原因导致,如病故而丧失行为能力。实践中,代表丧失国籍、依法被剥夺政治权利和丧失行为能力均有明确的认定依据和处置程序;地方各级人大代表迁出或者调离本行政区域、代表未经批准两次不出席本级人大会议的认定与处置,经过多年实践也已趋成熟。其他两种代表资格终止的情形即辞职被接受、被罢免,其事实构成则较为复杂,必须以代表或者原选区选民、原选举单位以主动、明示的意思表示,作为的方式完成法定程序方能达成。而其中的关键点如前所述,法律法规对代表辞职和被罢免的对应情形未作规定,究其原因主要是过往在理论与经验层面均认为,辞职与否必须基于代表本人自愿;原选区选民或者原选举单位提出的罢免要求、罢免案虽然需要写明罢免理由,但内容却没有限制,罢免不一定基于代表的过错,只要失去了对代表的信任就可以对其提出罢免。132010年《代表法》修正草案曾拟增写规定,对有暂停执行代表职务情形的代表,即因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的,以及被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的代表,原选区选民或者原选举单位可以依法予以罢免。审议时有常委会组成人员、代表和地方提出,“选举法对罢免代表的具体程序作了规定,在什么情况下可以罢免代表,应由原选区选民或者原选举单位决定,没有必要规定对哪些代表可以罢免”,14因而删除了拟增写的规定。

据此,提出辞职的主动权在代表手中,届中如有代表因行为失范等原因不适宜继续任职,但本人又不主动提出辞职的,要么坐等届满,要么启动罢免程序:在县级以上地方罢免代表的程序尚且“简便”,但在实行直接选举的县乡两级罢免代表就不得不面临程序复杂且综合成本高的问题。于是一些地方陆续创制了对相关代表进行“劝辞”或者“建议辞职”的折衷做法,即通过有关方面同代表谈话等柔性方式,动员、督促有特定情形的代表提出辞职,亦被称作“被动辞职”。随后,一些地方又遭遇“劝辞”遭拒的情况,抑或经过实践仍感“劝”和“建议”的力道不足,于是就出现了责令代表辞职的做法,如2009年一名连续两次无故缺席人代会的设区市人大代表被常委会责令辞去代表职务。15梳理现有资料发现,在较大范围明确责令代表辞职并形成固定做法应当始于2013年12月查处衡阳破坏选举案时,根据案件处理工作领导小组的建议,除56名通过送钱拉票当选的省人大代表被确认当选无效外,其余5名未送钱拉票但工作严重失职的省人大代表,以及512名收受钱物和3名未收受钱物但工作严重失职的衡阳市人大代表分别“被责令辞职”。162016年1月,关于加强和改进人大代表、政协委员工作的文件提出,“违反社会道德或存在与人大代表、政协委员身份不符的行为,有关方面应当及时约谈或函询,经提醒仍不改正的,应当责令其辞去人大代表、政协委员”。同年2月,有关报告首次披露有全国人大代表“被责令辞职”。9月,在查处辽宁拉票贿选案时,452名涉案的省人大代表辞去代表职务,其中也运用了责令辞职的方式。17此后,各级人大出现个别代表“被责令辞职”情况的频次逐渐增加。

代表“被责令辞职”经由原选举单位接受、上一级人大常委会确认其代表资格终止并予公告,在一定程度上被认可,成为代表退出即代表资格终止的特殊类型。但不难看出,在代表受原选区选民或者原选举单位监督的体制下,责令代表辞职的出现同该体制下缺乏对失范人大代表明确、灵活有效的处置方式特别是退出机制有关。有论者认为,责令代表辞职更显强制性,可以为查处代表违纪违法问题清除“挡箭牌”,应当成为处置失范人大代表的“新常态”。18然而,此前有关法律并无责令代表辞职的规定,前述文件颁布后也未见法律对相关程序作出详细规定。那么,失范代表所在的本级人大,以及原选区选民或者原选举单位是否可以责令代表辞职?

在域外代议制度下,部分代议机关有权以绝对多数通过等方式开除个别违反法律、议事规则的议员,但此类机制多是建立在直接选举以及选民无权罢免议员和议会自治基础上的。倘若人大责令本级代表辞职,其实质与效果同罢免何异?唯形式上有所不同,并且也会虚化原选区选民或者原选举单位同代表之间监督与被监督的关系。其次,倘若在人大闭会期间,由乡镇人大主席团、县级以上人大常委会和主任会议责令本级代表辞职,除也将架空原选区选民和原选举单位对代表的监督外,还会直接违背民主集中制的组织原则和法律规定:乡镇人大主席团、县级以上人大常委会由本级人大选举产生,其在人大闭会期间的工作须向人大报告,接受人大的监督;它们对于本级代表应当给予“联系”“召集”“组织”“协助”“支持”和“保障”,而非“监督”。换言之,“常委会无权监督代表,而是受代表监督的”。19至于选联工委、代表工委等常委会工作机构,其地位和职责是“代表执行代表职务的集体服务机构,为代表执行代表职务提供服务保障”,其责令权自是无从谈起。

就实体与程序正当性而言,原选区选民或者原选举单位责令其选出的代表辞职,应当先形成“责令”方可言后续程序。倘若原选区选民责令其选出的代表辞职,理应先由部分选民动议,经一定数量的选民投票通过作出“责令”,再由“被责令辞职”的代表向县级人大常委会、乡镇人大书面提出辞职,最后以常委会组成人员或者乡镇人大代表的过半数为通过。倘若原选举单位责令其选出的代表辞职,应由人大会议主席团或者常委会向人大,常委会主任会议向常委会提出责令代表辞职的议案,经人大代表或者常委会组成人员过半数通过后,再由代表接受“责令”、书面提出辞职,最后以其过半数通过为接受。由此观之,经过若干个来回才完成的责令代表辞职程序,显然更加耗时耗力耗财,又为何不采用罢免程序?诚然,原选区选民或者原选举单位以责令代表辞职的方式使其退出人大,在操作性层面并非适恰的选择。曾任省、全国人大代表的许某因涉嫌严重违纪违法被责令辞去两级人大代表职务,其所在的省人大常委会选联工委向某设区市人大常委会发出关于责令许某辞去省人大代表职务的函,该市人大常委会主任会议遂“依照《选举法》的有关规定”提出责令许某辞去省人大代表职务的议案。20然而上述函件与议案实则均无《选举法》上的依据。实践中,也有县级人大常委会在同一时间、以同一决定宣布“责令并接受”本级代表辞职,21除去法理问题外,作出“责令”、代表接受“责令”并提出辞职、辞职被接受之间的逻辑、时序错乱,亦令人费解。故有观点指出,责令代表辞职在主体、条件、程序等层面都没有充分的法律依据和法理支撑,22这正是监督体制下代表“被责令辞职”面对的制度窘境。

特别地,政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,其组织原理和制度设计与人大不同,政协委员的产生和履职监督方式与人大代表不同,政协委员与政协及其常委会、所在政党团体或者界别的关系,也不同于人大代表与人大及其常委会、原选区选民或者原选举单位的关系。各级政协委员人选是经推荐考察等程序后,由上一届政协常委会协商决定的,新一届政协常委会虽然由全体委员选举产生,但也可以反向撤销委员的资格。因此,2018年修正的《中国人民政治协商会议章程》根据前述文件精神增写“对违反社会道德或存在与委员身份不符行为的,应当及时约谈或函询,经提醒仍不改正的,应当责令其辞去委员”的规定,是符合政协组织原理的。

(二)监察体制下的失范人大代表“被责令辞职”

“责令”在现代汉语中表示命令(某人或某机构)负责做成某事,23具有鲜明的强制色彩。责令辞职作为我国组织人事领域的一种问责或者组织处理(调整)方式,首现于1995年中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》(现已废止),指“党委(党组)及组织(人事)部门,根据党政领导干部在任职期间的表现,认定其已不再适合担任现职的,通过一定程序责令其辞去现任领导职务”。2004年印发的《党政领导干部辞职暂行规定》(现行有效)对责令辞职作了专章规定,同时有所调整,规定“应当引咎辞职而不提出辞职申请的,党委(党组)应当责令其辞职”。《中国共产党问责条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党组织处理规定(试行)》等中央党内法规都将责令辞职作为党组织对违规违纪违法、失职失责失范的领导干部采取的组织处理(调整)方式之一。综合现行相关规定,责令辞职由对领导干部具有管理权限的党委(党组)决定,纪检监察机关或者组织部门等提出建议和督促执行。

深化国家监察体制改革后,《监察法》没有明确规定人大代表为监察对象,在关于处置方式的规定中,明确监察机关可以对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员,按照管理权限对其直接作出包括组织处理(调整)在内的问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。24随后印发的《管辖规定(试行)》(国监发[2018]1号)首次将人大代表细化规定为《监察法》第15条兜底条款第六项所指的“其他依法履行公职的人员”之一,《公职人员政务处分暂行规定》(国监发[2018]2号)则进一步规定,监察机关可以对“其他依法履行公职的人员”等采取包括责令辞职在内的处理措施,以及可以依法向有关机关、单位提出取消当选资格或者担任相应职务资格,调离岗位、降职、免职、罢免的监察建议,且两类处理措施可以单独使用,也可以合并使用。例如,上官某某受到中央纪委国家监委处分后,被责令辞去全国人大代表职务,而其在辞去省人大代表的辞呈中表示“因受纪委监察委纪律处分原因”提出辞职,25市人大常委会在接受其辞职的会议前专门传达了对其的处分决定,故辞去代表职务亦应在处分和处理内容之列。2020年施行的《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)又作规定,公职人员有违法行为,有关机关依照规定给予组织处理的,监察机关可以同时给予政务处分。于是,在纪检监察有机统一的背景下,通过党规国法间的转介和法律文件间的衔接,以及处置措施的移植,使得有管理权限的机关单位和监察机关责令人大代表辞去代表职务、给予其政务处分具备了规范依据。当然,作出上述制度设计可以说并非监察机关的单刀直入,而是以党委及组织部门关于人大代表人事管理的既有制度为基础,在深化国家监察体制改革中所做的“联网”和“系统升级”,然而其中不得不考虑以下问题:

首先,党管干部、党管人才是重要的政治原则,坚持党对选举和代表工作的领导是毋庸置疑的。各级党委负有提名推荐代表人选的领导责任,其组织和统战部门熟悉各自领域的人事,由组织部门酝酿和考察党员候选人人选,会同统战部门酝酿和考察党外候选人人选,党委决定推荐人选名单,此种机制有其独特的优势与效能。考察和提名推荐人选的过程中,往往还会运用党政领导干部选任工作的一些程序机制,以“把好代表的政治关、素质关和结构关”,比如人选为领导干部的,要听取纪检监察机关意见,核查个人有关事项报告情况;形成推荐人选名单后,以党委或其组织部门等名义进行公示等。26但不论是经人大及其常委会选举或者决定任命的领导干部,还是其他领导干部,其职务性质以及被推荐任职、责令辞职的逻辑都与人大代表不同。按照我国的选举制度,当一定数量的选民、代表联名,以及政党、人民团体联合或者单独推荐的代表候选人经选举和资格确认等程序后,它们与代表之间提名推荐的联系即告终结,转而进入原选区选民或者原选举单位与代表之间监督与被监督的关系,并且代表不仅是本选区或者本选举单位的代表,而且是全国人民或者本行政区域全体人民的代表。27同时,“在我们的人民代表大会中没有议会党团,也不以界别开展活动”,28而是“代表人民的利益和意志”,亦即人大代表不以所在政党团体的身份执行职务。据此,无法推导出代表与其提名推荐主体保持着具体的、一一对应的“委托—代理”关系,从而提名推荐主体可以“解除”或者“撤回”对代表的推荐,或者径直要求“撤换”其提名的代表。倘若忽视不同制度情境下的具体差异,机械运用领导干部组织处理(调整)的方式责令代表辞职或者径直要求原选举单位接受代表“被责令辞职”,客观上可能虚化原选区选民或者原选举单位的监督与被监督关系,损及人民代表大会制度的权威,同“三统一”和“四善于”精神也有差距。所谓“谁查处谁责令、谁管理谁责令、谁推荐谁责令”的逻辑在此难以成立。

其次,我国实行兼职代表制,各级人大代表不脱离本职工作,《选举法》对代表的身份结构比例有原则规定,换届选举前确定的关于代表名额的决定、分配方案等文件中还会对代表的身份结构提出具体要求,以确保代表的广泛性,这是我国选举制度的重要特色。这些要求也是主要依靠党委及组织、统战部门对候选人进行考察把关和提名推荐,协调有关人大及其常委会等单位依法组织选举来实现的。在此过程中,获得提名推荐的候选人除了本身具有先进性和代表性,反映提名推荐单位对其政治生活上的认可与信任外,还有一个重要的考量因素便是“工作需要”,最为显著的就是党政领导干部群体,亦即其担任的领导职务“需要”其担任人大代表,以便于开展工作。一个典型的例子是,2015年初海南省新任代理省长到任,其先前在中央国家机关任职,未担任全国人大代表,“根据工作需要”,该省拟补选其为全国人大代表,而此时该省全国人大代表应选名额已经用完,该省人大常委会遂经请示全国人大常委会,从中央掌握的机动名额中暂借得1个名额用于此项补选。29在具体比例层面,九届全国人大以来,担任领导干部的全国人大代表约占代表总数的三分之一,在代表身份结构中占比最高,地方各级人大亦然。这些领导干部均属于《监察法》上的公职人员,并且是监察工作聚焦的“关键少数”,然而,相当多数的代表是来自基层的一线工人、农民、专业技术人员,其本职工作并不行使公权力。同时,中共党员在各级人大代表中占绝大多数,党员自然是党的纪律检查机关的监督对象。这些事实提示我们,在监察全覆盖和兼职代表制相交叉的情境下,当党员、公职人员和人大代表等身份同时汇集在一人身上时,对人大代表的监察特别是其违规违纪违法的调查处置是否应当准确分辨其本职与兼职代表的身份和行为性质?

就“被责令辞职”的处置主体而言,担任人大代表的党员和公职人员违纪违法甚至涉嫌犯罪,倘若以党的纪律检查机关名义责令其辞去代表职务,则与前述组织部门面临相同的问题。倘若以监察机关名义责令其辞去代表职务,则至少面临两个方面的问题:一是在人民代表大会制度下,监察权是由最高国家权力机关创设并配置给监察机关的,30不论监察机关责令同级人大代表辞职,上级监察机关责令下级人大代表辞职,还是下级监察机关责令上级人大代表辞职,是否会产生监察权的运行分解国家权力机关组成的客观效果?二是尽管监察机关认为留置作为一种监察调查措施不同于刑事诉讼法规定的逮捕、拘留等限制人身自由的强制措施,此前也鲜见监察机关经报请许可或者报告程序后对担任人大代表的公职人员采取留置措施的实例,但无可回避的是,留置实质上属于《代表法》第32条所指的“法律规定的其他限制人身自由的措施”,故监察机关对担任人大代表的公职人员采取留置措施理应履行报请许可或者报告程序。监察机关责令正在接受审查调查、已经或者即将被采取留置措施的人大代表辞去代表职务,可能产生其通过责令辞职、尽速终止代表资格,规避向有关人大报请许可或者报告的观感。至于在监察体制下同监察机关互相配合、互相制约的公安、审判和检察等国家机关,尚未查知其责令人大代表辞职的实例,即便有此做法,也与监察机关面临相同或者相似的问题。

综上所述,责令人大代表辞职的做法具有其独特的现实缘由,一定程度上解决了监督体制下由于法律没有规定辞职、被罢免情形等原因导致的个别代表拖而不退的情况,同时可以配合审查调查和处置,凸显加强代表纪律作风建设的力度,向各级人大代表和全社会传递明确的反腐败决心。在查处破坏选举案等特殊情况下能快速解决问题,避免采用罢免方式可能出现的效率低下、程序繁琐的情况。31但是,我们更应当注意到代表“被责令辞职”所面临的问题,其关键在于责令人大代表辞职的处置方式能否同时与监督体制和监察体制融恰,对于人大代表的监察与调查处置是否应当区分其身份及行为性质,原选区选民或者原选举单位对失范代表的监督处置是否应当同监察机关的监察处置相区别、相衔接。

三、失范人大代表调查处置权能的分际与协调

《监察法》和《管辖规定(试行)》施行后,关于人大代表是否应当以及如何接受监察曾有一番讨论,有观点认为应当避免对人大代表进行监察,32也有观点认为即便对人大代表进行监察,也应当在监察职责等层面保持必要限度。33甚至最高监察机关也认为,判断“履行公职的人员”是否属于监察对象的标准,主要是其是否行使公权力,所涉嫌的职务违法或者职务犯罪是否损害了公权力的廉洁性,34换言之,人大代表作为国家权力机关的组成人员,执行职务具有行使公权力的性质,但因是兼职代表,故可将其视作特殊的公职人员,35只有当其在执行职务过程中或者利用代表身份从事了特定行为,侵害了代表职务的廉洁性,才有作为监察对象的可能与必要。但在随后特别是《政务处分法》施行后的监察实践中,出现了人大代表未涉嫌违法犯罪、未侵害职务廉洁性而作为监察对象被调查处置的案例。例如,王某系某市人大代表、市煤炭公司董事长,其利用担任人大代表的职务便利,在其负责的议案中加入了针对其同类企业的优惠建议,产生不良影响,遂作为监察对象被调查处置。36又如,刘某系某市人大代表,某民营教育集团董事长兼校长,因在困难学生助学金发放工作中形式主义突出,造成不良社会影响,且担任人大代表后不认真履行职责,消极对待原选区群众反映的问题,经常以工作忙为由拒绝参加调研考察活动,2020年11月,被市监察机关给予警告的政务处分。37

上述两个案例中的人大代表,其执行代表职务时虽产生不良影响,但王某系违反《代表法》规定,未正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系,不涉及其他职务违法和职务犯罪;刘某在其民营教育集团董事长兼校长工作中出现的问题,应当由教育行政部门处理,而其不认真履行代表职责的问题同样因违反《代表法》,应当按照代表履职监督的有关规定予以处理,而不宜径直依据《监察法》《政务处分法》追究责任。这再次提示我们,在“监督+监察”体制下,必须处理好原选举单位等与监察机关对失范人大代表调查处置权能的分际,准确识别人大代表应受监督、监察和调查处置的客体即案件事实,否则就完全可能出现监督与监察相互混同、替代的情形,导致国家权力运行的混乱失序。笔者认为,要处理好失范人大代表调查处置权能的分际,至少可以从主体身份、行为范围与失范情形三个层面加以厘清。

其一,主体身份层面必须顾及人民代表大会实行兼职代表制的客观现实。原选区选民或者原选举单位对代表的监督,根据宪法和《选举法》《代表法》的规定,主要集中于其人大代表的身份,兼顾其本职的现实表现,以判断其是否符合人大代表的先进性标准。监察机关也着眼人大代表的身份开展监察,但重点应当是部分代表的公职人员本职身份,依法对其本职的职务违法和职务犯罪行为进行调查处置。前文所述接受审查调查并“被责令辞职”的全国人大代表,绝大多数是因其从事本职时涉嫌职务违法和职务犯罪,而非作为人大代表执行职务时有何违纪违法行为。

其二,行为范围层面必须准确厘定代表本人应受监督与监察的活动范畴。根据法律规定,原选区选民或者原选举单位监督代表的行为,既包括其作为代表的履职活动,也包括其在生产、工作和社会活动中的表现。监察机关监察人大代表的行为范围,根据《监察法实施条例》第43条第一项的规定,限于“履行人民代表大会职责”的活动,即代表的履职活动。然而,如前所述,当应受监督与监察的行为范围重合时,就可能导致监督权和监察权运用的混乱失序。故笔者认为,人大代表应受监察机关监察和调查处置的履职行为应当增加限定性,即不针对代表的全部履职行为,而是聚焦代表执行职务过程和其他活动中可能出现的侵害职务廉洁性等违法犯罪行为,而不涉及一般意义上代表的议事、视察调研等活动。

其三,失范情形层面必须清晰识别人大代表行为失范的性质、情节和后果等因素。人大代表行为失范既可能是违反道德、违反《代表法》等关于忠实勤勉履职的相关规定,也可能是违法甚至犯罪;主观上可能是故意,也可能是过失,有的还可能手段恶劣;客观上可能产生影响人大正常议事活动,或者恶劣社会影响,或者造成国家和公共利益损失等后果。在清晰识别的基础上,不同的失范情形应当由不同的机关按照对应的规定予以调查处置。

综合上述三个层面,人大代表在执行代表职务过程中违反《代表法》和其他法律法规关于遵守社会公德、忠实勤勉履职等规定的,应当由原选举单位和相关人大调查处置,监察机关应当对此保持谦抑;代表在生产、工作和社会活动中违反社会公德、工作纪律、行政违法甚至民事侵权等行为,原选举单位和相关人大可以根据有关单位的处理结果,综合社会影响等因素予以处置;代表执行职务过程和其他活动中侵害人大代表职务的廉洁性,以及本职为公职人员而涉嫌职务违法或者职务犯罪的,则由监察机关依法予以调查处置,原选举单位等根据调查处置情况对代表采取相应措施。就此而言,人大常委会相关工作机构同监察机关之间也应当建立问题线索的移送机制。同时,相较于监察机关,人大在关于代表失范行为调查处置方面的权能和程序配置是相对滞后的,这有待于今后制度建设的跟进。这里还需要分析一个重要问题,即人大与监察机关调查处置权能的协调,特别是处置结果的匹配问题。

应当注意到,原选举单位等对失范代表的最严厉处置自然是以罢免等方式使其退出人大,而监察机关对于人大代表的处置既可以提出罢免其代表职务或者责令其辞去代表职务的建议,还可以给予其警告直至开除的政务处分。首先,监察机关倘若提出罢免其代表职务或者责令其辞去代表职务的建议并得以落实,这在监督执纪“四种形态”中仅属于第二种形态,即组织调整类的组织措施;38但在人民代表大会的组织制度下,这已是对代表最严厉的监督手段和处置方式,二者轻重程度显然并不匹配。其次,监察机关不宜针对人大代表这一公职给予开除的政务处分,尽管开除在形式上符合《政务处分法》的规定,却同人民代表大会的组织制度相抵牾。对于此种情形,监察机关应当根据调查处置情况,向原选举单位等提出罢免代表职务的建议。

此外,在加强代表作风建设的背景下,根据代表行为失范的情形,以罢免、接受其辞职或者责令其辞职等方式使其退出人大的频次明显增加,其中也涉及到处置方式协调的问题。对2016年2月首现全国人大代表“被责令辞职”至2021年4月底“被责令辞职”、本人提出辞职和被罢免的全国人大代表的失范定性等加以分类统计可以发现(见上表):各有1人因失职失责而本人提出辞职、“被责令辞职”和被罢免,其中达到“严重”程度的2人分别“被责令辞职”和被罢免;因“严重违纪”而本人提出辞职、“被责令辞职”和被罢免分别为3人、5人和1人;24人因“涉嫌严重违纪”而本人提出辞职,是失范定性和退出人数最多的一种,分别是相同情形而“被责令辞职”和被罢免人数的4倍和12倍;19人因“涉嫌严重违纪违法”而“被责令辞职”,是相同情形而本人提出辞职和被罢免人数总和的近4倍。同时,对相同失范定性的代表可能采取不同的退出方式,例如2021年2月,均因“涉嫌严重违纪违法”,河北省选出的全国人大代表邓某某被罢免,江苏省选出的王某某则“被责令辞职”;对不同失范定性的代表又可能采取同样的退出方式,例如202021年4月被确认代表资格终止的5人均为“被责令辞职”,但其失范定性及严重程度却各不相同。

尽管相同失范定性的代表所涉具体案情会有差异,比如同为“严重违纪违法”,有的代表职务层级较高,涉案金额、造成的损失较大,社会影响更恶劣;同为受贿,有的代表有索贿的从重处罚情节;有的代表除职务犯罪外,还涉及其他犯罪。但失范代表不均衡、不固定的退出方式也能够表明,现行法律没有就各级人大代表提出辞职、被罢免的对应情形作出规定,当代表本人遇有接受审查调查等情形,以及原选区选民、原选举单位或者有关部门处置代表严重行为失范时,就会产生是否退出以及如何退出的“选择困难”或者弹性空间,以及力求“简便高效”的路径依赖。

有观点认为,人大代表但凡有违反《代表法》所列义务的行为,“就应当及时将其清理出去,以保持代表队伍的纯洁”。39前述2010年修改《代表法》时删去可以罢免被暂停执行职务的代表的拟增写规定,客观上维持了一种颇具价值的张力,即既规定代表“模范地遵守宪法和法律”的义务,又规定被判处刑罚的代表只要未被剥夺政治权利也不是必然退出,法律上给其留有修正错误的机会。这给我们的启示在于,代表义务是指引和评价代表履职的重要标尺,但不宜作为绝对的红线,比如“自觉遵守社会公德”的代表义务,长期行为不端、与他人保持不正当性关系等行为是违反之,不时随地吐痰、在公共场所吸烟等行为也是违反之,对代表的这些行为是否做相同的评价与处理?笔者认为,决定代表退出与否的标准应当是代表出现特定情形后,是否还能保有原选区选民或者原选举单位的信任,还能否忠实代表人民的利益和意志。尽管人大代表职责重大、地位崇高,应当受到严格监督,但也不宜苛责其在执行代表职务和本职工作、个人生活的各方面都不能出现任何过错,不论行为失范情节如何都要退出人大。比如前述2016年文件所指人大代表、政协委员存在违反社会道德或者存在与身份不符的行为,有关方面约谈或函询而不是采取更加严厉的处理措施,说明其行为失范并不十分严重,责令辞职是经提醒后仍不改正才祭出的严厉措施,是作为备用措施而存在的。再者,过往认为人大代表辞职必须是“完全自愿”而不应有制度压力,被罢免应当是“无条件的”而不能列明情形的观念,已经难以同现实相适应。当代表已经不称职、不适任,单纯依靠其自觉辞职的结果可能是拖而不退,实质上损害人民的利益;罢免作为原选区选民或者原选举单位对代表最严厉的监督方式,看似不设条件却又多不运用,使其权威难彰。为此,有必要总结多年来各级人大代表退出的实践经验,特别是党的十八大以来加强代表履职监督和纪律作风建设的经验,坚持实事求是、具体分析,注重政治效果、社会效果和法律效果的统一,分别列明代表辞职、被罢免的对应情形,科学合理地划出对人大代表采用最严厉处置措施即退出人大的红线。

如前所述,责令人大代表辞职做法的出现既有事出无奈的成分,也有凸显惩戒力度的考量,但都不能否认其移植了领导干部监督问责的逻辑、制度与手段,在监督体制和监察体制下都存在“水土不服”的问题,应当审慎对待。故此,今后可以减少直至不再使用责令代表辞职的做法,适时考虑修改《选举法》《代表法》等法律,完善人大代表退出方式及关联机制。首先,可以考虑在代表“可以辞职”即主观不愿意继续担任代表而提出辞职的规定基础上,增加“应当辞职”的退出方式,作为人大自我调控和内部惩戒措施,也可以作为动议罢免代表之前的缓冲。“应当辞职”的具体情形可以包括因岗位变动不宜继续担任代表职务,丧失原有代表性等情形,以及因代表严重行为失范而不称职、不适任的情形,比如选举时隐瞒、捏造个人重要事项,利用代表职务牟取个人利益情节严重,违反社会公德、工作失职失责、违法行为造成恶劣社会影响等。代表“应当辞职”的情形由法律明定,相当于“责令”来自于法律明文规定,当出现特定情形时,由选举单位等方面将客观事实告知代表,无需由谁形成“责令”。尽管辞职仍由代表提出,但在有明确法律规定和显著外部压力的情况下,相信大多数涉事代表会主动循此方式退出。原先“被责令辞职”处理中行为失范最严重的情形,则纳入应予罢免的范畴,例如应当辞去代表职务而本人不提出的,因严重违纪违法受到党纪政务重处分、重大职务调整的,被判处刑罚未被剥夺政治权利但造成恶劣社会影响的等等。代表应被罢免却提出辞职的,应当不予受理,按照罢免程序执行。

四、失范人大代表调查处置程序的衔接

在“监督+监察”体制下,还有必要完善人大代表被立案审查调查、刑事侦查,同暂停执行职务、许可采取强制措施,受到党纪政务处分、被判处刑罚和辞职、被罢免,以及相关职务调整之间的程序衔接,避免出现监督程序和监察程序之间的冲突。譬如在全国人大常委会的有关报告中,全国人大代表高某某系因“涉嫌违纪违法”而被责令辞去代表职务,其辞呈则表示“因个人原因,现主动申请辞去全国人大代表职务”,40这应当是程序衔接出现脱节形成的前后矛盾。

应当注意到,宪法和《代表法》等法律关于许可对人大代表采取强制措施、暂停执行代表职务等制度设计,蕴含着无罪推定的法治思维。基于尊重相关职权行使和前述“三个效果”相统一的考量,中共党员和担任公职人员的代表因涉嫌严重违纪违法被审查调查,以及代表涉嫌非职务犯罪被立案侦查的,可以不急于提出辞职或者将其罢免,遇法定情形时,先许可对其采取强制措施、暂停其执行代表职务,待党纪政务处分决定和非职务犯罪判决生效,纪检监察等机关根据《政务处分法》等规定向有关人大通报处分、判决情况后,再启动相应的退出程序。当然,对于已经明显不适任或者造成恶劣社会影响的代表,可以先对其启动退出的处置程序。终止同一人的多级人大代表资格的,一般按照自下而上的顺序逐级终止,并且应当采用相同的退出处置方式,比如不宜某级代表职务由本人提出辞职,而另一级代表职务则是被罢免。

人大代表接受审查调查期间被采取留置措施的,监察机关亦应根据宪法和《代表法》的规定履行报请许可或者报告程序。现行宪法施行以来尚无全国人大会议主席团或者常委会许可对全国人大代表采取强制措施,以及经报告暂停代表执行职务的先例,其中固然有全国人大会议和常委会会议会期限制的因素,但主要原因还是凡需要对其采取强制措施或者应当暂停执行职务的全国人大代表,基本上已经提出辞职或者被罢免。许可对全国人大代表采取强制措施尤其需要考虑“破冰”,为此可以考虑适当调整对全国人大代表采取强制措施的报请许可程序,比如采行2010年《代表法》修正草案曾拟增写的规定,常委会会议闭会期间,在紧急情况下,由委员长会议决定许可,报下一次常委会会议确认。

根据《政务处分法》,对经人大及其常委会选举或者决定任命的公职人员予以撤职、开除的,应当先依法罢免、撤销或者免去其职务,再依法作出政务处分决定。因此,倘若被处分人是人大代表,在罢免、撤销或者免去其职务时,可以一并接受其辞去代表职务或者罢免其代表职务。倘若被审查调查的代表担任国家机关主要负责人,由于审查调查时间可能较长,为保障国家机关正常运转,通常先免除去其职务、安排接替人选,其人大代表职务则可视情况延后退出。当然,笔者认为,经人大及其常委会选举或者决定任命、担任人大代表的公职人员受到撤职、开除政务处分的,人大及其常委会应当依循监督的逻辑,依法罢免或者撤销其领导职务,罢免其代表职务,而不是决定免职或者接受其辞职。尽管罢免领导职务需要召集同级人大开会,程序较复杂、成本较高,罕有先例,但对照而言,以往各地方人大常委会决定任命“一府一委两院”代理正职后,多是待下一次人大会议召开时再举行补选,时间间隔长则接近一年,各地方近年多以加开人大会议的方式尽快举行补选的新做法便值得参考。因此,特定情形下召集人大会议罢免有关人员的领导职务是可行且别具意义的。

总之,在“监督+监察”体制下,失范人大代表调查处置的制度设计应当遵循人民代表大会制度的运行逻辑,发挥监察体制的独特优势,两种体制机制同向发力,使人大代表既有接受监督和监察的压力,更有忠实勤勉执行职务的动力,更好地依法履职尽责。

来源:政法论坛2022,40(02)

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