党的十九届四中全会提出“加快市域社会治理现代化”的要求,使“市域社会治理”作为国家顶层设计受到了理论和实务界的密切关注。如果说城市是人类文明发展的重要标志,则市域社会治理集中反映了推进国家治理现代化进程中的社会核心需求与文明发展方向。有学者深刻指出:市域社会治理的提出在本质上建构了一种“城市治理理想图景”,“在‘城市界线以内’充分发挥城市地域特性、立法与行政的相对独立性、权责完备性,发挥城市正面特性、抑制城市负面特性,整体推进社会治理的过程。”
一、市域社会治理视角下设区的市城市管理的立法定位
现代国家治理面临社会转型时期长期积累的大量问题、矛盾与任务,其中尤为突出的是“城市化”进程中产生的各类城市治理问题,这也是市域社会治理的核心难题。随着科技进步与现代治理转型,“智慧城市”成为多数国家推进城市化进程、解决城市治理危机的战略选择,“物联网、大数据、云计算、互联网、车联网、虚拟现实、增强现实和人工智能等新兴技术不断充实到智慧城市的框架之中,直接促进了全世界对智慧城市应用价值的强烈期待”。
在我国,符合城市的现代性品质和都市化特征,以及有充分条件建设“智慧城市”的行政区划,除了直辖市以外,就是大量“设区的市”。从经济社会发展层级结构看,设区的市处于承接并贯彻落实中央和省域治理任务、引领和辐射广大基层社会治理发展的中枢地位;而在国家发展战略层面,设区的市代表了国家推进城市化发展的程度与水平,体现了地方治理的基本情况。从市域社会治理的视角来看,“由于市域社会治理在国家治理中具有承上启下的枢纽作用,因此,市域社会治理既包含了国家治理意志表达与转换的功能,同时也包含了微观治理行为的执行功能”,
第一,城市管理立法是推进市域社会治理法治化的规范基础。
有学者指出,市域社会治理现代化的一个重要特征在于“治理规则的融合性、政策的引导性、地方法制创制的引领性”,
第二,城市管理立法是破局市域社会治理难题的制度选择。
经历了改革开放近四十年的发展,我国的城市化水平不断提升,计划经济体制下积累的城市问题也得到进一步化解。但对比世界发达国家,我国城市管理“由于基础差、发展模式和理念等原因,在快速城市化进程中产生了新的城市问题。其中,既有和其他国家表现相同的城市问题,如中低收入者的居住问题、交通堵塞、环境污染、城市蔓延等,也有具有中国特色的城市问题,如户籍制度约束下的大规模的流动人口、流动人口的集居地‘城中村’、城市化进程的区域差异等”。
第三,城市管理立法是完善地方立法体制的重要内容。
在《立法法》第72条规定的设区的市立法事项中,“环境保护”与“历史文化保护”的概念范围较为清晰,争议也较少,而“城乡建设与管理”涵盖面广、涵义相对模糊,引发了各种理论与实践争议。即便仅从“城乡建设与管理”的字面含义来看,“城乡建设与管理”所指并非一种或一类事项,而是多类复杂事项的集合统称——空间范围横跨“城”与“乡”,行为事项包括“建设”与“管理”,几乎涵盖了市域社会治理的大部分内容。因而如何使其语义清晰、范围确定成为城市管理制度立法得以进行的基本前提。而从《立法法》赋予设区的市立法权和设区的市发展定位来看,赋予其城市管理立法权才是《立法法》修改、整个立法体制完善乃至推进现代国家治理的目的,这就进一步强化了对“城乡建设与管理”含义清晰化的诉求。如前所述,当前大量“设区的市”处于承上启下的治理中枢层级,亦代表了城市化进程与都市化建构的方向与水平,《立法法》赋予其立法权无疑是继续提升城市化水平、强化城市法治建设的重要制度建构,城市管理立法成为实现这些目标的核心手段。设区的市根据本地实际制定出有地方特色和符合本地需求,同时具备科学性与前瞻性品质的城市管理法规与规章,使地方立法体制进入了良性运转周期,在这个过程中积累的经验与教训,又能够及时反馈给中央与其他地区予以借鉴或反思,为某一城市管理领域或事项的全国性立法提供实践样本与论证素材,促进整个立法体制的不断完善。基于此,澄清城市管理立法权限尤其是“城乡建设与管理”的权限范围,已成为健全和完善城市管理与市域社会治理的重要前提。
二、“城乡建设与管理”:设区的市立法权限的理论争议
在明确设区的市城市管理立法的功能、意义与必要性之后,研究应当聚焦于明晰城市管理权限范围,即城市管理究竟包含哪些内容,设区的市城市管理有哪些权限?这就必然要回归对《立法法》相关条文的法理分析与规范解释。新修订的《立法法》在赋予所有设区的市地方立法权的同时,将其立法权限明确限定于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。从近两年的学术讨论来看,对于该权限范围规定中的“等方面”是“等内等”还是“等外等”,学术界存在不同意见,但多倾向于“等内等”。
新修订的《立法法》赋予设区的市三项地方立法权限中,学界和立法实务界对于“环境保护、历史文化保护”两项立法权限基本不存在争议。但是,关于“城乡建设与管理”的具体范围是什么,学界却至今无法达成一致,各地立法实践也存在较为明显差异,学界和实务界关于设区的市立法权限的“内部边界”意见不一。有学者在分析相关立法历程后指出:争议之根源,在于原《立法法》制定时,立法者就没有能够界定“城市建设与管理”的基本内涵及其外延;到了《立法法》修改时,立法者内部对是否采用“城市建设与管理”法律用语及其内涵与外延的界定依然存在不同看法。从具体立法过程来看,当时《立法法(草案)》一次审议稿的表述是,设区的市制定地方性法规限于“城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面”的事项;而二次审议稿则修改为设区的市“可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项”制定地方性法规;后来提交全国人大审议的草案则再次修改为,设区的市“可以对城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规;最终通过的法律文本又把“城市”扩大为“城乡”。至此,设区的市地方立法权的范围被框定于以下几个要素之上:在规范对象上,由“城市”扩展至“城乡”;在主体内容上,则变化最为反复:“市容卫生”从出现到消失或包含于“城乡建设与管理”,“环境保护”和“历史文化保护”从归属于“城市管理”到单独列项。
全国人大常委会《关于立法法修正案(草案)审议结果的报告》指出:“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,范围是比较宽的。比如,从城乡建设与管理看,就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等;从环境保护看,按照环境保护法的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等;从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看,修正案草案规定的范围,基本上都可以涵盖。”
三、“城乡建设与管理”的意义与范围论析
对于“城乡建设与管理”所包含的范围,第十二届人大法律委员会在《立法法》修正案草案中界定为“城乡规划、基础设施建设、市政管理”三项基本权限,对于这三项权限的基本范围,可初步根据相关立法、规范性文件的表述予以学理分析的基础上,明晰其基本意义。
(一)关于“城乡规划”的范围
我国《城乡规划法》第17条规定:“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括:城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。”该法第18条进一步规定:“乡规划、村庄规划的内容应当包括规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。”从该法关于城镇规划和乡村规划的分别规定来看,这两项内容属于列举性的并列结构,而所谓“城乡规划”应当是“城镇规划”与“乡村规划”的集合。因而,在总体上,“城乡规划”的范围还是比较清楚的。但问题在于,《城乡规划法》关于城镇规划和乡村规划的范围方面,分别使用了“等”“等的具体安排”这样的“概括性法律用语”,而这恰恰是需要作出合理解释予以明确的事项范围。
关于法律法规中的以“……等”“……类”等为标志的“概括性法律用语”的解释,一般应当遵循“同类规则”,即应当按照被列举事物的特定特征对其作出平行性解释。同类规则作为渊源于罗马法的一项重要法律解释规则,是指在法定证书、制定法等文件中存在先载明特定的事项,然后再附加一般事项的表述模式,在解释的时候应当将一般事项包含的范围只限定于与特定事项具有共同特征的同类或类似事项。比如,假定某城市的园林法规中存在“本市公园禁止将狗等宠物带入园内”的规定,对“……等”所包含的事物的理解,就只能根据立法目的限定于在人身安全方面与“狗”具有同等“危险性”的动物的范围,如此则将一只鹦鹉带入公园内当然不受此规定的限制,而当作宠物饲养的熊则当然在禁止之列。
(二)关于“基础设施建设”的范围
关于何谓“基础设施建设”,我国现有的法律法规没有专门系统化的规定,唯一可参照的是国务院2013年发布的《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国[2013]36号)这一规范性文件。该规范性文件将“基础设施建设”的主要领域规定为城市道路交通基础设施、城市网管、垃圾和污水处理基础设施和生态园林等四个方面。城市道路交通基础设施又包括公共交通基础设施建设、城市道路桥梁建设改造、城市步行和自行车交通系统建设四个方面;城市网管包括城市供水、污水、雨水、燃气、供热、通信等各类地下网管的建设改造、城市供水、排水、防涝和防洪设施建设、城市电网建设;垃圾和污水处理设施则包括城市污水处理设施建设和城市生活垃圾处理建设两个方面;生态园林建设方面主要指向城市公园绿地建设。当然,该规范性文件并没有列举出城市基础设施建设的全部领域,而只是列举了四项重点领域的内容。从发展的视角来看,凡是与这四项基础设施领域属于同类范围的建设事项,即使没有被列举提及,但只要是属于城市社会生活的必须设施,也应当包括在内。因为所谓“基础设施建设”实际上也是一个不断发展的概念,对其具体范围的理解,可以按照制定法文义解释的“同类原则”予以合理推理而加以扩展。因而,“基础设施建设”的具体范围虽然不能通过完全列举予以确定,但在解释逻辑上却是可以予以清晰把握的。
(三)关于“市政管理”的范围及其与“城市管理”的关系
“市政管理”是“城乡建设与管理”所包含的三项权力中最为复杂和难以确定的一项,由此使得“城乡建设与管理”的范围陷入众说纷纭的不确定状态。因而,从既有立法实践和基于逻辑推理的理论辩思两个方面澄清“市政管理”的范围,就成为能否准确界定“城乡建设与管理”之范围的核心与难点所在。
1.界定“市政管理”范围的第一个路径是从既有的立法实践方面切入。
虽然市政管理是我国城市管理部门的主要职责,但我国却不存在一部统一的市政管理方面的法律法规,而只存在众多的城市管理立法,这些城市管理立法一般都以“城市管理条例”的名称出现,如《长沙市城市管理条例》《广州市城市管理综合执法条例》等。各城市对“城市管理”内容的界定虽然各不相同,但一般不使用“市政管理”的概念。“城市管理”的范围与“市政管理”之间是什么关系?也缺乏法律法规的依据和权威性的解释,因而很难清晰地确定一个关于我国城市“市政管理”的一般含义与指涉范围。不仅在我国如此,即使在西方国家,对市政管理的范围及其与“城市管理”的关系也缺乏明确的界定。
从发达国家界定城市管理职能范围的历史经验来看,各国之间存在明显的区别。
关于城市管理与市政管理的关系,存在广义说、中义说和狭义说三种。广义的城市管理乃是将有关城市公共服务的一切政府行为都纳入其中,举凡政治、经济、文化、社会和生态文明的管理都属此列;而中义的城市管理则包括市政管理、城市经济管理、城市社会管理和城市环境管理;狭义的城市管理与市政管理具有近乎同等的内涵,主要是指政府部门对城市的公用事业、公共设施等方面规划和建设的控制、指挥。
2.界定“市政管理”范围的第二个路径是从逻辑分析与理论辩思方面切入。
这一方面的分析有助于从本源上、逻辑上明晰设区的市地方立法权的范围,虽然设区的市地方立法权的实际界定与操作并不完全遵循这样的理论逻辑,但仍然构成对地方立法实践的合理指导和促进作用。对“市政管理”予以逻辑分析主要借助对立法词项的逻辑关系的解析。在立法语言中,往往通过对“义类词”连用以增强语义的逻辑严谨性,假定“义类属”是一个集合,那么在理想状态之下,义类属之下的“种词项”之间不存在交集,只能呈现为互为补集的关系,种词项组成的义类属则是一个封闭而周延的全集,且种词项外延之和等于属词项的外延。
就本文前述涉及的与“城市管理”有关的概念之间的关系而言,从严谨的立法技术角度来看,“设区的市地方立法权”是属概念,则“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”就是种概念,那么三个种概念中的任何一个与其他两个种概念之间都成立补集关系,三个种概念的外延之和,即“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”的范围之和就等于“设区的市地方立法权”的指涉范围。同理,立法词项的逻辑关系原理也可以用于分析“城乡建设与管理”与“城乡规划”“基础设施建设”“市政管理”之间的应然逻辑关系;还可以用于分析“市政管理”与“城市公用事业管理”“公共设施管理”“公共事务管理”之间的应然逻辑关系。从理想的角度而言,立法应当是一项非常严谨的事业,体现在立法规范中的上下位概念之间,应当成立符合立法语言词项逻辑要求的严谨关系,即在“设区的市地方立法权”属概念之下,“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”三个种概念与其上位属概念“设区的市地方立法权”之间成立词项逻辑关系。那么,据此可以判断出,三个种概念之后的“……等”就只能是“等内等”;在“城乡建设与管理”这一属概念之下,“城乡规划”“基础设施建设”“市政管理”三个种概念之后的“……等”也只能是“等内等”。对此,有学者指出,这一分析结论得到《立法法》官方释义的肯定。
经过上述词项逻辑分析,可以明确“设区的市地方立法权”“城乡建设与管理”“市政管理”每一层级概念的准确内涵,从而能够准确地界定每一级概念所指向的立法权限的范围。除此之外,这一分析方法还能够带来明显的立法语言和立法技术方面的效果,就是在诸如同一层级的种概念之间,其所指范围必须能够完全确切的划分开来,否则就会因逻辑不周延而有失严谨。例如,对于“市政管理”之下的“公用事业管理”“公共设施管理”“公共事务管理”之间,不允许存在内涵与外延的相互交叉关系,前文述及的“公共事务管理”之下的教科文卫、基础设施等方面的内容与“公用事业管理”“公共设施管理”之下的相关内容,都存在不同程度的交叉关系,严谨的立法语言和立法技术不允许存在这种状况。上述类似问题,只能期待通过立法者素质的提高和立法技术的进步逐步予以克服。
四、设区的市“城市管理”立法权限范围的法理确认
将前文的两个路径的分析进行逻辑层次的阶段性归纳,可以概括为如下三个层面的内容:其一,从当下中国设区的市地方立法的实践的角度予以分析,“城乡建设与管理”包括“城乡规划、基础设施建设、市政管理”三项内容。这一结论得到全国数百个设区的市的地方立法和城市管理实践的实证检验和证明。其二,“市政管理”在其性质上基本等同于狭义的“城市管理”,但范围可能有所不同,广义和中义的“城市管理”所涉及的政治、经济等方面的管理内容明显超出了作为立法概念的“城市管理”的范围,地方立法广泛使用的“城市管理”概念在内涵上明显具有政府行政管理的属性,因而将“城市管理”界定为“市政管理”的同质性概念是比较恰当的,符合中国地方立法的基本定位。其三,基于前述讨论,阶段性的基本判断就是:当前城市管理立法中使用的“城市管理”概念,既非广义与中义概念,也不完全是狭义概念,而应当是与第十二届全国人大法律委员会在《立法法》修正案(草案)中使用的“市政管理”概念在性质上一致但内涵与外延更加宽泛一些的概念。
按照以上思路,在确定了“市政管理”的基本范围以后,就可以进一步确定“城市管理”的合理权限和基本职责范围。有研究者指出,城市管理一般被认为是对城市的各类公共事务的管理,狭义的城市管理被理解为城市管理行政部门的行政执法,广义的城市管理则被认为是政府特定机构保障城市基础设施健康运行的公共空间良好秩序的活动。
基于这种考虑,可以遵循如下前提性原则认识城市管理的边界与范围:一是城市管理的边界应该是城市政府职能机构执法与管理行为的权力界限;二是需要准确把握城市管理的基本职责内容的范围;三是需要依法对城市管理职能部门的权力进行规范,这种规范本身也是对其权力边界和行使方式的限制。在中国当前的立法体制下,城市管理所依据的上位法不可能把涉及城市管理部门职权行为的详细细节予以规定,需要城市立法在遵守上位法的前提下充分考虑本城市的管理实践需要与地方特色,“真正找准地方发展中的特色性议题”,
如果我们将前文论及的关于“市政管理”方面的各项内容作为“自变量”,而将“城市管理”作为“因变量”,则二者之间成立函数关系,那么,将市政管理方面的内容引入到函数关系之中,则城市管理的范围就可以逻辑地表述为城市公用事业管理、公共设施管理、公共事务管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等内容。前三项内容(城市公用事业管理、公共设施管理、公共事务管理)是“市政管理”的范围:其中城市公共事业管理主要包括有关城市管理的教、科、文、卫四个方面的内容;城市公共设施管理主要包括城市市政设施、公交设施、供水设施、环卫设施和园林设施等方面的公共设施的管理;城市公共事务管理主要包括城市基地设施的投资和维护方面的管理,以及有关提供与加强就业和社会保障服务方面的管理,兴办与支持教、科、文、卫、医、体等方面的公共事业管理,还包括为公众参与社会事务管理和提高社会公共生活质量创造和保障相关条件的管理活动。城市管理涉及的后四项内容(环境管理、交通管理、城市规则实施管理和应急管理)的具体范围包括:市容环境卫生管理、园林绿化管理和市政公用设施运行管理等方面的内容;同时,凡属城市政府依法确定且与城市管理工作密切相关的需要纳入统一管理的、涉及环境保护管理、交通管理、违法建设管理以及公共空间秩序管理等方面的工作内容,也属于城市管理的有效范围。从对城市管理前三项与后四项职责范围内容的界定来看,虽然很难完全避免交叉或重复,也存在某些需要进一步具体明确的地方,这方面的工作有待于设区的市在具体立法实践中进一步予以确定、细化、丰富和发展。但总体上,城市管理的职权范围以及其与“市政管理”的关系,还是得到了较为明晰的界定和澄清。
五、小结
城市管理是城市发展和改革的生命线,地方立法大有可为。“在全面深化改革的背景下,面对错综复杂的问题,市域社会治理的行动者,应该利用好一个关键资源,即地方立法权,也就是根据地方发展需要,针对实际情况,通过及时改变规则,调整社会政策,从市域层面来应对外部挑战、协调内部关系,进而增强竞争力、凝聚力。”