合法性问题是政治学研究的一个重要理论问题。现代政治学把“为什么人们要服从某一特定国家或者某一特定的统治体系”,这种一般性的讨论应用在具体国家的研究之中,从而形成了比较系统的政治合法性理论。其中德国社会学家马克斯·韦伯被公认为现代合法性理论的奠基者,所以认真研究马克斯·韦伯政治合法性理论对于深刻理解合法性理论具有极其重要的指导性作用。

一

合法性是一个内涵非常丰富的概念,主要是指“符合法律的”、“与既定规章、原则、标准相一致的”、“符合逻辑的”、“正当的”等,从古至今一直受到人们的关注。古希腊时期对政治合法性的研究主要是把它作为划分政体的标准,例如,柏拉图在《政治家》中按“政治活动是否符合法律”重新将政体划分为“依法治理的政体”和“不依法治理的政体”两大类;而亚里士多德则强调法律的统治应该是一切良好政体的基本条件,并提出“适应于一切政体的公理(是):一邦之内,愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分”[1](p.210)。在古罗马和中世纪时,合法性理论开始转而成为解释政治统治是否有效、如何持久的工具。在古罗马,当合法性这一概念初次出现时,行使权力只有与永恒的过去相一致时才被认为是合理的,而过去的神圣法律程序则是从创建时的决议条款中产生的。中世纪经院哲学家托马斯·阿奎那在论证君主制国家的合法性时认为,任何共同体的统治者最重要的任务就是确立一种和平的一致性(共同的认可)。对于这样做是否能够推进共同体的和平,他根本没有权利加以怀疑……因为统治者所依据的乃是对于君主和所有平民都有约束力的自然法,而他所谓的“法”,实际上是一种广义的概念,指“人们据以从事某一活动以及避免从事另一活动的某种规则或者说尺度”[2](p.109)。

自近代社会以来,由于世界观的变化,人们对传统政治统治的合法化的论证的信念发生了动摇。在考察人们是否有义务尊重国家并服从法律时,社会契约论者霍布斯和洛克所思考的是这样的一个问题:“何时、依据什么,政府才能施合法性的权威于社会之上?”嗣后的卢梭在《社会契约论》第一卷开篇就说:“我要探讨在社会秩序之中,从人类的实际情况与法律的可能情况着眼,能不能有某种合法而又确切的政权规则。”[3](p.9)他又认为:“即使最强者也决不会强得足以永远作主人,除非他把自己的强力转化为权利,把服从转化为义务。”[3](p.19)所以卢梭给自己设定的任务是“这种变化是怎样形成的?我不清楚。是什么才使这种变化成为合法的?我自信能够回答这个问题。”[3](p.11)然后,卢梭详尽地阐释了一个关于社会契约的理论,认为统治的合法基础在于“公意”,基本上构成了近代政治合法性理论的政治哲学的基础。政治合法性问题大体上仍然是由这些启蒙时代的思想家们所设定的。但是只要是探讨政治合法性,就不能不提到一个杰出的学者——马克斯·韦伯。

二

作为一位杰出的社会学家,韦伯的政治思想也是其思想体系中极为重要的一个组成部分。这些思想不但在他所处的年代具有重要的价值,而且对当今社会仍有巨大的启发性。就其政治思想而言,“主要体现在《经济与社会》和《政治论文集》两部著作之中。仅以《经济与社会》为例,有关政治学方面的内容占了将近一半篇幅,该书在他生前只不过是一部手稿,并未正式出版。在他去世之后,由其夫人玛丽姬娜·韦伯加以整理,并冠之以《经济与社会》予以出版。”[4]在韦伯的政治思想中,他着重论述了统治的“正当性”或“合法性”问题。把合法性作为一种社会学现象来加以研究首推马克斯·韦伯。马克斯·韦伯通过对社会史的研究发现,由命令和服从构成的每一个社会活动系统的存在,都取决于它是否有能力建立和培养对其存在意义的普遍信念,这种信念就是其存在的合法性。换而言之,所谓合法性,就是促使人们服从某种命令的动机,它不过是既定政治系统的稳定性,亦即人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从而已。这意味着,统治的合法性仅仅与统治的正当性和对统治的认同有关,与价值无关。在这里,韦伯将多少年来规范主义论者们争论不休的关于正义、真理等价值问题排除出了合法性的概念,遂成为经验主义合法性理论的代表人物。依据这种合法性概念,凡是被大众所相信的、赞同的,能保持大众对他的忠诚和支持的统治,就是合法的统治。而历史上任何成功的、稳定的政治统治,无论它以何种形式出现,都是合法的,因为不合法的统治根本不会出现。在此基础上,韦伯将历史上出现过的政治秩序划分为三种类型,即所谓的“传统型”、“个人魅力型”和“法理型”。

传统权威型的政治合法性建立在长期形成的传统风俗和习惯的基础上。这种形式的政治统治之所以被人接受,是因为历史沿袭,从来如此。先辈定下的规矩,早先形成的秩序,今天自然也应该得到遵守。传统习惯不需要得到证明,“服从我,因为我所代表的秩序是传统沿袭下来的”。传统权威型最明显的例子就是部落统治、家长制下的小群体统治以及村落中的老人政治。它往往与权力或特权的世袭制有密切关系。古代的世袭君主制以及现代世界幸存的王朝统治(如沙特阿拉伯、科威特和摩洛哥)也属此列。现代的君主立宪制国家(如英国、比利时和荷兰)虽然不能归结于传统权威型,但它们政治文化中的传统因素依然在发挥作用。

个人魅力型的政治合法性建立在某个人的非凡个性和超凡感召力(个人魅力)的基础上。个人魅力型权威表现为政治领袖作为英雄和“圣人”引导和召唤追随者的能力。这种形式的政治统治建立在领袖个人权威的基础上,“服从我,因为我能带领大家走向光明”。尽管现代政治生活中个人魅力依然起着重要作用,政治领袖如戴高乐、肯尼迪和撒切尔也都在尽力通过个人能力激发政治忠诚,扩大其权威,但是,他们的政权统治并不能被视为个人魅力型统治,因为他们的权威主要还是来自于正式制度下的权力职位。唯有像拿破仑等人的政权才被视为个人魅力型统治。个人魅力型权威往往出现在社会危机和社会巨变时期,并通过对领袖的个人崇拜得到强化。但是,假如一个社会的秩序主要建立在个人威信的基础上,那么,往往有两个后果难以避免:一是因为领袖权威并不是建立在正式的规则和程序的基础上,所以,个人权威几乎无所限制;领袖被看成是救世主,他的权威不可质疑,民众只有无条件服从。二是政权过于依赖个人权威,其统治秩序的期限很难超过奠基人的自然寿命。所以,完全依靠领袖个人权威所建立的政权往往是短命的,除非权威领袖能够将自己的个人权威转化为一种持久的制度或职位的权威。

法理型权威建立在一系列清晰而明确的规则和制度的基础上。根据韦伯的观点,法理型权威是现代国家典型的权威形式。总统的权威、总理的权威以及政府机关的权威最终都由正式的宪法的规则所赋予。这些规则同时也限制了这些官员和机构的行为。在这种权威形式下,“服从我,因为我的权力是根据法定程序产生的”。法理型权威最好的例子是现代官僚制,在这种制度下,人们服从法律不是出于恐惧,不是因为传统风俗,也不是由于对某一个人的忠诚,而是因为觉得法律和秩序是一个理性的社会所必要的。人们承认的是法律的权威,而不仅仅是执法者的权力。法理型权威优于其他两种权威形式的地方是,它的权威寄托在规则、程序和制度之上,而不是寄托在个人之上,所以,它较少被滥用,也不易引起严重的不正义。如果某一个官员的行为超出了自己的权限,人们可以拒绝服从。法理型权威实行的是有限政府的统治,而且通过合理的劳动分工来促进效率。它的不足在于,随着官僚制组织形式的扩张,社会环境的去个性化和非人性化是其高效率所付出的必然代价。

韦伯强调只有法理型统治才是历史发展的必然结果。这是因为,政治职能在脱离其宗教职能之后获得了一种世俗性,这种特性“被一种越来越具有技术性及专业性的法律活动所表现出来”[5](p.29),这是一种不可避免的形式化运动过程,在这一过程中,伦理逐渐被摒弃,而法律程序的形式理性日益受到重视,韦伯最终把政治的合法性建立在了由国家制定的简单形式法上。韦伯不但把价值判断问题剔出了合法性的讨论,范围,还指出了现代国家谋求合法性的路径,即,只要统治权利的获得符合公认的法律程序(比如普选)即可。至此,“韦伯构建的现代合法性模式已经完全变成形式主义的了”[6](p.520)。对此,韦伯自豪地说,“今天,流传最广的合法性形式是对‘合法律性’的信仰,换句话说,接受那些形式上正确的、按照与法律的一致性所建立的规则”[7](p.37)。

三

韦伯的政治合法性理论得到了许多政治学家和社会学家的认同,经验主义遂成为合法性研究的基础范式。帕森斯认为,决定合法性程度的因素“在具体情况下始终是个经验问题,而且决不能先验地假定”[8](p.144)。哈贝马斯侧重强调政治合法性的价值内涵与合理性的内涵。他认为,一种制度要赢得人们的承认,即获得合法性,需要借助哲学、伦理学、宗教对该制度的正确性和合理性作出论证。一种政治秩序失去合法性意味着失去被统治者的忠诚。这便是合法性危机[9](p.184)。利普塞特认为:“任何政治系统,若具有能力形成并维护一种使其成员确信现行政治制度对于该社会最为适当的信念,即具有统治的合法性。”[10](p.86)阿尔蒙德也认为:“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规,而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处……那么,这个政治权威就是合法的。”[11](p.35)受韦伯影响,伊斯顿从系统论的角度对如何谋求合法性提出了更为具体的分析。他将系统成员对政治系统的支持可区分为“特定支持”和“散布性支持”,合法性主要来自散布性支持。伊斯顿基于自己的系统分析,提出了通过政治社会化的过程去赢得人民的散布性支持的三种方案,“第一,努力在成员中灌输对于整个体制及在其中任职者的一种牢固的合法感;第二,乞求共同利益的象征物;第三,培养和加强成员对政治共同体的认同程度。”[12](p.39)透过伊斯顿提出的第三种途径的表面形式可以发现,为了谋求合法性,统治者是可以使用一切不道德的手段的,只要达到了谋求合法性的目标,在“灌输”中可以使用欺骗的手段;在寻找“共同利益的象征物”时进行“广告包装”,强行地把代表社会少数人利益的东西装扮成一个社会的共同利益;在培养政治共同体的认同感时,可以在政治共同体的外部制造假想的敌人。总之,一切为了谋求合法性的目标。

根据《布莱克维尔政治学百科全书》的阐释,“合法性”意指“某个政权、政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的。它是一种特性,这种特性不是来自正式的法律或法令,而是来自由有关规定所判定的下属据以(或多或少)给予积极支持的社会认可或认可的可能性)和‘适当性’。讨论的焦点在于两个方面:第一是统治、政府或政权怎样及能否——在某一社区或社会范围内,以价值观念或建立在价值观念基础上达到规范所认可的方式——有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。”[13](p.410)可见,政治合法性是政治统治的正当性和合理性,它可以通过民众对政权的认可和拥护程度表现出来。但是,政治合法性的基础和要素非常广泛,换句话说,一个政权赢得民众支持和认可的因素很多,有的是因为根本制度合理,有的是因为某个政治领袖受人拥戴,有的是因为某种意识形态受到偏爱,有的是因为某一届政府受到欢迎(比较而言),有的则是因为某一政策使民众受益。从长远发展和政权持久延续的角度看,对于维护政治统治来说,因为制度合理而受到民众认可,显然比因为某个领袖、某个政策和某届政府受人欢迎更加根本,也比意识形态的感召更加切实。领袖的寿命是短暂的,政策的时效是有限的,政府也是要换届的,意识形态也是会过时的,但是,合理的制度却是长久的。在制度缺乏合理性的情况下,政治领袖个人魅力的逝去,政策效益的降低,意识形态说服力的消退,都可能危及整个政权统治。

总之,韦伯的分析基本上是中肯的,但也有局限性。尽管他关注了政治制度和统治体系的合法性,但并没有分析一个不受欢迎的政策或失信于民的政治领袖和政府所导致的政治权威危机的原因和环境,也就是说,他并没有考虑政治合法性为什么会消失的问题。另外,他也没有解释这些合法性的信念到底是如何产生的,因而也没有明确回答为什么权力会转变为权威的问题。

来源：北方论丛. 2006,(01)