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吴昂:论生态环境法典编纂中纠纷解决机制的构建
管理员 发布时间:2022-06-19 08:16  点击:276

基于我国的生态环境纠纷解决机制发展现状,不宜对其在法典中进行细致规定,应在适度法典化思路的指导下取舍有当,根据具体制度的实际情况采取不同的处理方式,借助法典编纂消弭各种制度之间的矛盾,最终构建一个功能互补、程序衔接的生态环境纠纷解决机制,使生态环境纠纷能够在现有框架内得到顺利解决,使受损利益能够得到充分全面救济。

2021年全国人大常委会立法工作计划明确提出:“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”1在此背景下,环境法学界对生态环境法典编纂展开了全面且深入的研究并产出了大量有价值的成果。2021年7月,吕忠梅教授牵头提出《生态环境法典(专家建议稿)》(以下简称专家建议稿)。其中,第五编“生态环境责任编”专门对生态环境保护中的法律责任问题进行了集中规定,主要包括一般的生态环境行政责任、环境侵权责任、生态环境损害的修复(赔偿)等责任、环境刑事责任等。本文认为,未来生态环境法典的生态环境责任编应在集中规定各类法律责任的基础上,对生态环境纠纷解决机制进行专门规定。基于此,本文拟结合我国生态环境纠纷解决的现有实践,探讨生态环境法典中纠纷解决机制设置的理论基础、基本思路和具体方案。

一、可持续发展:生态环境法典中纠纷解决机制的理论遵循

生态环境法典编纂的重要目的之一,是为了通过体系化方式解决我国环境立法的碎片化问题,提升环境法律的实施水平。2为达成此目标,必须通过一条一以贯之的逻辑主线对已有环境立法进行整合。对此,吕忠梅教授提出,应将可持续发展作为法典编纂的基础概念和逻辑主线,为法典编纂提供统一的、根本的精神指引和原则性规范。3本文认为,从生态环境法典编纂的角度来看,可持续发展亦是生态环境纠纷解决机制设置的理论基础。可持续发展理念不仅决定了应将纠纷解决机制纳入生态环境法典,同时从理论层面对生态环境纠纷解决机制的内容安排提出了明确要求。

(一)纠纷解决机制设置是对可持续发展理念的实际贯彻

纠纷,通常指特定主体基于利益冲突而产生的双边或多边的对抗行为。4针对已产生的纠纷,社会主体依据一定的规则、程序采取的消除冲突状态、恢复社会秩序的活动,就是纠纷解决。5而纠纷解决机制,就是各种纠纷解决方式、制度和程序的总称。虽然纠纷解决在多数语境下指向的是民事纠纷,但现代意义上的纠纷解决并不限于民事范畴,而是包括行政、刑事等领域纠纷解决的最广泛意义上的概念。基于上述界定,生态环境纠纷是指因开发、利用生态环境所引发的利益冲突,生态环境纠纷解决就是消解因生态环境问题引发冲突的活动,生态环境纠纷解决机制即解决生态环境纠纷的各种方式、制度和程序的总称。相较一般的民事、行政等领域的纠纷,生态环境纠纷具有特殊性。首先,生态环境纠纷的产生原因复杂,损害的成因往往难以判断。其次,生态环境纠纷的内容多样,既有人身或财产损害,也包括对生态环境本身的损害。6再次,生态环境纠纷涉及主体广泛,既包括公民、法人,也包括以生态环境部门、自然资源部门等为代表的国家机关。最后,生态环境纠纷的解决方法和过程也较为复杂。从上述特点来看,生态环境纠纷的产生对和谐稳定的社会关系和生态环境都会造成负面影响,纠纷的及时、妥当解决对于构建和谐社会及维持良好的生态环境均具有重要价值,这是将纠纷解决机制纳入生态环境法典中生态环境责任编的重要前提。

就生态环境责任编而言,专家建议稿之所以设置专门一编,既是对《民法典》将侵权责任单独成编经验的借鉴,也是为了建立生态环境损害担责机制以实现对生态环境的全面充分保障,7同时也是对法典编纂的逻辑主线——可持续发展理念的事实贯彻。通过生态环境责任编的设置,将无法在其他各编中规定的一般性环境行政责任、环境侵权责任、生态环境损害的修复(赔偿)责任及刑事责任等集中规定,构筑起符合我国实际的生态环境法律责任体系,对各种损害进行全面充分的救济,以保障生态环境、经济社会的可持续发展。然而,无论是何种法律责任,最终都需要通过特定的程序予以落实,尤其是生态环境损害的修复(赔偿)责任对特殊程序机制的需求更加强烈。因此从内容上来看,以程序规则为主要构成的生态环境纠纷解决机制是生态环境法典,特别是生态环境责任编必不可少的组成部分。纠纷解决机制的设置,不仅能使生态环境责任编的可持续发展逻辑贯彻更加通顺,亦有助于实现可持续发展的法典编纂目标。故而,在生态环境责任编已对各种实体法律责任作出规定后,有必要对纠纷的解决机制进行专门规定,使纠纷能够通过法律规定的正当程序有效解决,使法律责任能够得到落实、损害能够得到救济。不仅如此,在环境法体系中程序规范和实体规范同样都承担着环境法律实施的功能。通过一些特殊的程序制度例如生态环境损害赔偿诉讼、环境民事公益诉讼等,行政机关、环保组织、检察机关等得以参与到环境诉讼中,将实体规范应用于诉讼以通过环境司法维护环境利益。可以说,在生态环境责任编中程序规范能够发挥辐射实体规范的作用,通过特定的程序机制生态环境法律责任有了更加可靠的实现依托。尤其是在我国环境法实施效果不佳的背景下,在生态环境责任编中设置纠纷解决机制能进一步激活环境司法的功效,使可持续发展目的得以充分实现。8因此,在生态环境法典编纂过程中,将生态环境纠纷解决机制部分专设一章并置于生态环境责任编,构成从实体到程序、从损害到救济、从威慑到填补的闭环是十分必要的,这也是可持续发展核心逻辑在生态环境责任编的事实体现。

(二)可持续发展理念对纠纷解决机制构建提出了具体要求

可持续发展作为生态环境法典编纂的主线,其价值不仅在于指引各种法律规定的逻辑整合,其还能发挥“指示器”和“度量衡”的作用,用以指导各编及法典的整体设计使之符合可持续发展要求,并判断具体内容是否有助于可持续发展的实现。就生态环境责任编而言,为贯彻可持续发展的基本逻辑,在其内容上要实现对各种损害的充分、全面救济,以体现生态环境法典对生态环境、经济社会可持续的关注与回应。而在可持续发展理念的统摄下,生态环境责任编中的纠纷解决机制部分需要进一步满足以下几点要求:第一,为生态环境损害法律责任的追究提供畅通渠道,为生态环境损害的填补提供具体程序支撑,通过合理的责任追究程序设计使生态环境损害能够得到全面且充分的救济,助力实现生态环境的可持续发展。第二,为受到生态环境问题间接影响的个体提供损害救济渠道,对受损个体利益的填补提供多种可行选择,维护作为社会主体的人的尊严与地位,助力实现人的可持续发展。第三,通过对具体纠纷解决制度进行合理布局,使生态环境纠纷、个体权益纠纷能够得以妥当解决,实现对社会秩序的修复以维护社会关系的和谐稳定,助力实现社会的可持续发展。第四,通过对纠纷解决机制的科学规划,使生态环境相关纠纷能够以最高效的方式解决,实现对社会资源的高效利用与节约,达成纠纷解决机制的内部生态平衡与社会治理成效兼顾的良好效果,缓解司法资源与纠纷数量之间的矛盾,9助力实现经济的可持续发展。满足了上述几点要求的生态环境纠纷解决机制,必能助力未来的生态环境法典实现人的可持续发展、生态环境的可持续发展以及经济社会的可持续发展。10为达成可持续发展提出的具体需求,法典中的生态环境纠纷解决机制可沿袭非诉和诉讼的路径划分,同时借助法典编纂理顺当前各类生态环境纠纷解决机制,消弭各种制度之间的矛盾,构建一个功能互补、程序衔接的生态环境纠纷多元化解决机制。在此机制下,生态环境纠纷能够得到顺利解决,受损公、私利益能够得到充分救济,社会秩序能够得到有效修复,社会整体资源能够得到高效利用,可持续发展的法典目标也更能得到实现。

二、生态环境法典中纠纷解决机制的三元定位

可持续发展的核心理念对生态法典中纠纷解决机制的设置提出了明确需求,生态环境法典在编纂过程中应对此有充分回应。为了有效贯彻可持续发展理念,使生态环境纠纷解决机制在法典中发挥应有效用,应明晰其在法典中的基本面向和操作层面的具体思路。本文认为,可从三个角度对生态环境法典中纠纷解决机制进行系统定位,即以回应生态环境纠纷解决中的实际问题为基本面向,以适度法典化理念为指导思路,做好对专家建议稿生态环境责任编各种法律责任的承接以辅助法律责任的实现,最终使生态环境纠纷解决机制和谐融入生态环境法典。

(一)以回应现存问题为基本目标定位

在法典中设置生态环境纠纷解决机制,不能停留于对现有规定的简单汇总,而是应对生态环境纠纷解决实践中存在的一些突出问题进行回应,以体现法典编纂的实质性特征,避免法典沦为纯粹的制度汇编。就当前生态纠纷解决实践而言,可将存在的主要问题归纳为两个方面。第一,具体制度的完善问题。例如,生态环境纠纷的人民调解、行政调解,以及环境行政公益诉讼等非诉和诉讼制度,都有待操作规则的进一步完善,以保证相关实践的有序开展。第二,具体制度尤其是诉讼制度间的协调、衔接问题。例如,环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼均是以民事诉讼程序为基础构建的私法主导的生态环境损害救济制度。11根据相关规定,二者在所救济的损害范畴及实现方式上具有较多共通之处,这也导致了环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之间的关系协调成为需要厘清的问题。当前司法解释虽然规定了生态环境损害赔偿诉讼在审理上的优先性,但这种安排是否妥当仍有争议。同时,在两诉并行已成现实的情况下,如何实现两诉协调以确保对生态环境损害的全面救济,亦有待相关规则的进一步明晰。不仅如此,这种衔接问题也存在于诉讼制度与诉讼外其他生态环境保护手段之间,例如,环境行政执法与环境民事公益诉讼之间的优先性地位目前亦有待厘清,以确保对生态环境损害救济的及时和高效。总之,如何在法典编纂过程中对生态环境纠纷解决实践中存在的一些突出问题进行回应,是设置生态环境纠纷解决机制时应当重点考量的问题。

(二)以适度法典化为入典程度定位

围绕着我国生态环境法典编纂的理念曾存在实质编纂和形式编纂之争,学者们经过深入讨论基本达成了适度法典化的共识。适度法典化理念的核心是,在法典编纂中放弃绝对的严密性与确定性,实现相对的开放性和可操作性,对当前的环境法律规范进行一定程度的法典化,以增强法典的灵活性和适应性。12在这种理念贯彻下,生态环境法典的编纂应舍弃对法典内容全面而精细化的追求,侧重实现法典内容的完整和周延,以及法典内外体系结构的稳定与和谐。13以适度法典化的理念为指导,法典中生态环境纠纷解决机制的设置不应追求规定的细致完整,而是应以生态环境纠纷解决机制的发展现状为基础取舍有度,侧重体系的构建与逻辑的连贯。

在我国生态环境纠纷解决实践中,就诉讼机制而言已构建起了环境侵权诉讼、环境行政诉讼、环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、环境刑事诉讼等多种诉讼并行的生态环境纠纷诉讼解决机制,基本建成了“预防—填补—监督”多元并轨运行的环境公私益诉讼保障体系。14同时,随着《民法典》的实施,诉讼机制所指向的损害救济方式也从传统的一般民事救济转变为以生态环境修复为主的综合救济,具有我国特色的生态环境损害救济体系得以建立。15但仍需看到,我国的生态环境纠纷解决诉讼机制仍处于更新变化之中。例如,2020年深圳市出台《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》,明确赋予了生态环境主管部门提起环境民事公益诉讼的资格,细化了《民事诉讼法》关于环境民事公益原告资格的规定。16

就非诉机制而言,从实践来看可适用于解决生态环境纠纷的主要包括协商、人民调解、行政调解、行政复议、生态环境损害赔偿磋商等。虽有观点认为仲裁亦可用于生态环境纠纷解决,但《仲裁法》并未给生态环境纠纷仲裁提供合法基础,17故此处不将其列入讨论范围。在上述非诉纠纷解决机制中,协商作为自力救济手段无须法律过多规定,环境行政复议因从属于一般的行政复议制度已有较成熟的规则体系,除此二者外其他制度都面临着规则缺失、实践经验匮乏的局面。就人民调解而言,虽有不少地方尝试将生态环境纠纷纳入人民调解的工作范畴,但整体来看生态环境纠纷的人民调解尚处于起步阶段。就行政调解而言,虽然其较人民调解具有优势应发挥更突出的作用,但其规定基础不完善且存在矛盾,已有规定的操作性、实用性较差。生态环境损害赔偿磋商虽是生态环境损害赔偿制度的重要内容,但其法律地位目前并未得到明确,同时也缺乏国家层面的统一操作规范。

整体来看,我国已基本建立起了诉讼与非诉、私益救济与公益救济呈现分离运行格局的生态环境纠纷多元化解决机制。其中,生态环境纠纷的诉讼解决机制发展更加完善,而非诉纠纷解决机制则面临着缺少规范支撑及实践运用较少的局面,但二者均有着较大的更新变动空间。这种不稳固的发展现状决定了无法将生态环境纠纷解决机制“囫囵吞枣”式地纳入生态环境法典之中,否则频繁的变动会侵蚀生态环境法典的稳定性,损害法典威严。因此,应当在适度法典化的理念指导下,结合不同纠纷解决制度的具体发展情况选择不同的处置方案,最终形成整体上合乎逻辑的框架体系。

(三)以生态环境法律责任实现为主要功能定位

在生态环境法典中设置纠纷解决机制,必须实现对法典中所规定的法律责任的承接,为纠纷的化解提供渠道,为责任的实现提供保障,否则将导致法典中实体规则与程序规则的割裂。在生态环境行政法律责任方面,专家建议稿主要规定了环境行政处罚的一般规则,包括行政处罚的实施机关、基本程序、基本种类、简易程序等。对于行政处罚过程中所产生的纠纷,主要需通过行政复议和行政诉讼途径解决,因此在纠纷解决机制部分应对此两种纠纷解决方式进行规定。需注意的是,专家建议稿还规定了行政处分的相关内容,但此部分纠纷应通过行政机关内部渠道解决,不属于常规意义上的生态环境纠纷,无须在纠纷解决机制中进行回应。在侵权责任方面,专家建议稿通过转致条款将环境侵权责任的具体内容引致《民法典》侵权责任编,同时规定了不承担或减轻责任的特殊规则、不存在因果关系的证明标准等一些特殊问题。对此,在纠纷解决机制部分应规定环境侵权诉讼的相关内容以形成对应,同时还应规定协商、调解等针对环境侵权纠纷的非诉纠纷解决制度,实现环境侵权纠纷的多元化解。在对生态环境本身损害的救济上,专家建议稿规定了生态损害修复(赔偿)责任。为确保该责任的充分实现,在纠纷解决机制部分应规定环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿磋商及诉讼,使生态环境损害修复(赔偿)责任的落实有具体的程序依托。最后,专家建议稿并未对环境刑事责任进行详细规定,仅通过转致条款将刑事责任的适用完全引入《刑法》。对此,在生态环境纠纷解决机制部分,也可对环境刑事诉讼设置引致条款,形成前后呼应。

三、生态环境法典中纠纷解决机制的编纂构想

上文介绍了生态环境法典中设置生态环境纠纷解决机制时的系统定位,本部分将在前述基础上详细阐述生态环境责任编中纠纷解决机制具体编纂构想。具体而言,本部分将从生态环境法典中纠纷解决机制的主要内容、主要内容的呈现形式、主要内容的编排顺序三个方面进行纠纷解决机制的主体构建,此三部分紧密结合,足以完整展现生态环境法典中纠纷解决机制的应然面貌。

(一)生态环境纠纷解决机制的主要内容

结合生态环境纠纷解决实践可见,我国的生态环境解纷机制建立在传统的民事、行政、刑事纠纷解决机制基础之上,并结合生态环境纠纷的特点逐步发展出了特殊规则,但整体并未溢出传统的纠纷解决机制框架。本文认为,为确保法典中生态环境纠纷解决机制的内容全面,该部分仍可沿袭非诉和诉讼的路径划分,从两条路径分别展开规定。非诉部分应规定生态环境纠纷的协商、调解、磋商、行政复议等方式,以及对调解协议和磋商协议的司法确认规则。诉讼部分则主要规定环境侵权诉讼、环境行政诉讼、环境刑事诉讼、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、环境行政公益诉讼等各种具体诉讼制度。另外,为了回应纠纷解决实践中具体制度间的协调问题,凸显生态环境法典编纂的实质性侧面,还需在法典中作一部分衔接条款规定,以下对此进行详述。

第一,非诉纠纷解决机制的内部衔接规定。鉴于各种非诉纠纷解决制度是平行关系,内部衔接问题不突出,故仅规定当事人可根据情况自由选择采用即可。但需注意,应明确纠纷解决中私益和公益损害所适用的不同程序,协商和调解仅适用私益纠纷解决,不能介入公益维护领域。

第二,非诉纠纷解决机制与诉讼机制之间的衔接。这里应主要作三种衔接规定:一是经人民调解达成协议的,可以向法院申请司法确认;二是协商或调解不成的,纠纷当事人可以选择提起诉讼;三是生态环境损害赔偿磋商未能达成协议或协议未被法院确认的,行政机关应及时提起生态环境损害赔偿诉讼。

第三,诉讼机制内部的衔接。针对环境侵权诉讼与环境民事公益诉讼,虽然《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2020年修正)第29、30、31条对两诉的关系作了规定,但两诉之间仍存在一些衔接问题待解。例如,当前规定仅体现了环境民事公益诉讼对环境侵权诉讼在证据与事实、因果关系判断、责任承担等方面的影响,并未体现环境侵权诉讼对公益诉讼的影响。尤其是私益诉讼审理在先时,其生效裁判能否对后续的公益诉讼产生影响并未有相关规则。面对同一事实,环境民事公私益诉讼的衔接不畅,可能会引发同一问题多次审理、诉讼效率低下、共同争点裁判歧异、公私益相互遮蔽等问题。18对此,法典应规定二者在基础损害事实认定的共通性及生效裁判效力扩张的双向性,逐步实现事实认定阶段的初步融合,打破环境公私益诉讼保护泾渭分明的格局,实现纠纷的一次性解决。19

目前针对环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼两诉关系的处理主要有三种观点。第一种观点认为,从两诉的性质和提起条件来看,生态环境损害赔偿诉讼应优先于环境民事公益诉讼,只有在生态环境损害赔偿制度规定适用范围外的部分社会组织方有权提起环境民事公益诉讼。20第二种观点则恰相反,其认为将生态环境损害赔偿诉讼置为第一顺位将导致后顺位的权利人等待时间过长,可能延误对生态环境损害的救济。21同时,若一味采用行政机关起诉优先顺位模式,会在实质上改变《民事诉讼法》《环境保护法》关于环境民事公益诉讼原告资格的规定,环保组织提起公益诉讼的空间将遭到挤压甚至近乎被取消。22第三种观点认为,应进一步明确两种诉讼制度不同的功能定位,从适用范围上对两种诉讼进行区分。环境民事公益诉讼不应仅停留在对当下生态环境损害的救济上,还应囊括对未来的防御性保护;生态环境损害赔偿诉讼则侧重对生态环境受损后的救济及事后整治。23因此,可以是否已造成生态环境损害结果作为标准对两诉进行区分:对于尚未造成损害后果的,应纳入环境民事公益诉讼的范畴之内,诉讼请求类型以预防性的行为给付型为主;对于已造成生态环境损害后果的,则应以生态环境损害赔偿诉讼为主导型,诉讼请求类型限于以财产给付型为主的赔偿性诉讼。24本文认为,结合现阶段的两诉实践,在肯定生态环境损害赔偿诉讼优先审理规则前提下,为确保公益维护的及时性,应规定已履行过前置程序的环境民事公益诉讼案件不适用生态环境损害赔偿诉讼优先审理规则。这是因为环境民事公益诉讼诉前告知程序的设置,即已体现对行政权优先地位的尊重,但若行政机关怠于行使职权即表明其放弃优先处置权及审理权。另外,还应规定行政机关在环境民事公益诉讼之后提起生态环境损害赔偿诉讼的,不宜优先审理,但可允许其作为共同原告参加到环境民事公益诉讼之中。最后,在环境民事公益诉讼被生态环境损害赔偿诉讼中止时,应规定允许环境民事公益诉讼原告以支持起诉人的身份参加生态环境损害赔偿诉讼,使其对当前诉讼的事实认定、赔偿范围确定有充分了解,避免针对同一事实重复主张请求,亦可实现生态环境损害赔偿诉讼中的法律监督和公众参与。25

针对生态环境损害赔偿磋商/诉讼与环境行政公益诉讼,应明确行政机关以赔偿权利人的身份开展生态环境损害赔偿磋商/诉讼并非其可自由选择的权利,而是其不可放弃亦不可恣意处置的义务。26同时,还应设计有效的监督和督促机制,监督、督促环保行政机关积极主动履行生态环境损害求偿职责。27因此法典中应规定,行政机关不及时开展磋商或提起生态环境损害赔偿诉讼的,检察机关可依法提起环境行政公益诉讼。

第四,环境行政执法与诉讼机制之间的衔接。随着诉讼纠纷解决实践的不断深入,环境行政执法和诉讼之间的关系错位引起了学者注意。有学者提出,以环境民事公益诉讼为代表的环境诉讼制度,借用了行政机关的资源,呈现高度的司法能动及司法权扩张倾向,挤压了行政权在环境保护中的地位,甚至在一些环境案件中司法机关过度介入了本不应介入的领域。28而从行政权与司法权的功能视角来看,应充分尊重政府维护环境公共利益的职责,政府环境行政权的行使应具有优先地位,以确保行政权在救济环境损害方面优势功能的发挥。29就当前的司法解释而言,司法机关试图通过在诉讼程序中设置告知程序实现督促行政机关优先履职的目的,以弥补行政执法与环境民事公益诉讼之间衔接规则的缺失。但是,目前关于告知程序的规定仍过于笼统。例如,法院在告知行政机关之后,是否应暂停公益诉讼的审理程序等待行政执法的结果?为避免行政机关怠于履职,是否应为行政执法设立期限?30这些问题都有待进一步解答。对此,在法典编纂中,一方面,应细化环境民事公益诉讼的诉前告知程序规则,明确规定行政机关的履职期间,督促行政机关积极履职,尽可能将纠纷解决在前端;同时应规定,行政机关开展生态环境损害赔偿磋商或提起生态环境损害赔偿诉讼,应以穷尽行政救济手段为前提,确保行政权的优先行使。另一方面,应设置环境行政执法与环境刑事司法衔接的转致条款,以《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》指导环境行政执法与刑事诉讼的衔接。

(二)生态环境纠纷解决机制内容的呈现形式

在我国生态环境纠纷解决机制尚未完全成熟稳固的情况下,应以适度法典化理论为指导,结合不同纠纷解决制度的情况选择不同的处置方案,形成整体上合乎逻辑的框架体系,无须追求内容上的极尽详致。结合我国生态环境纠纷解决机制的发展情况,以及专家建议稿生态环境法律责任部分的规定,本文认为应对各种具体纠纷解决制度分别采取“转致规定”“确认规定”“确认规定+转致规定”三种处理方式。之所以采取这种编纂方法主要考虑这种编纂方法更加契合适度法典化思路。根据不同纠纷解决制度的发展情况采用不同的处理方式,既兼顾了法典的稳定性和开放性,同时也做到了事实上体系的完整性构建。

1. 转致规定

“转致规定”是指,某一具体纠纷解决制度其自身规则已相当完善且实践经验丰富,当前所存问题较少,无须在法典中进行过多规定仅设置转致条款即可,以最大程度上保证法典的精练。在已有纠纷解决制度中,可适用此方法的是环境刑事诉讼、环境民事侵权诉讼、环境行政诉讼和环境行政复议,此四种纠纷解决制度已有多年实践积累且规则基础完善,基本不会发生重大变化,应在法典中直接设置转致条款而无需进行重复规定。

2. 确认规定

“确认规定”是指某一纠纷解决制度虽归属于生态环境纠纷解决机制,但其并没有明确的法律依据,或虽有依据但缺乏操作规范,实践开展较少仍处探索阶段,此种情况下应仅在法典中对该制度进行确认而不再进行更多规定,明确其纠纷解决制度的法律地位即可。通过此种方式,一方面可以正式确认该制度的法律地位,为其后续完善提供坚实的合法基础;另一方面也可确保法典的基本稳定,符合适度法典化的指导思想。在目前的纠纷解决制度中,应适用此方案的是环境行政公益诉讼、协商、生态环境纠纷人民调解及行政调解及生态环境损害赔偿磋商。

环境行政公益诉讼作为一项重要诉讼制度,其在生态环境纠纷解决及公共利益维护中应扮演关键角色。与环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼不同,环境行政公益诉讼在维护环境公益方面采取了不同路径,其直接指向行政机关,在诉讼成本和难度上较其他两种诉讼更具可接受性。正因如此,当下普遍认可的观点是应鼓励环境行政公益诉讼的发展,以督促行政机关及时履职,减少后续环节的成本支出。目前来看,环境行政公益诉讼的规则缺漏是其面临的主要问题。例如,依《行政诉讼法》之规定,仅检察机关有权提起环境行政公益诉讼。但是,将检察机关作为唯一起诉主体可能带来案件线索发现滞后、公众参与机制不畅、选择诉讼等问题。31另外,环境行政公益诉讼的诉前程序也有待完善,未能根据具体环境行政行为的特性合理设定履职期限、履职合格认定标准等规则。32而基于环境行政公益诉讼与其他行政公益诉讼在“社会公共利益”内容方面的差异,环境行政公益诉讼应当形成一些个性化的判断规则及标准。33再者,虽然相关司法解释明确了环境行政公益诉讼不适用调解、可以撤诉,但能否适用和解却暂无相关说明。34可见,环境行政公益诉讼尚处发展初期,还有许多待完善之处,应仅对其进行确认规定,既能巩固其法律地位亦可为后续完善留出空间。

相较其他非诉纠纷解决方式,协商最显著的特点是没有第三方参与,纠纷解决过程完全由当事人自行把控。同时,协商的形式和程序也较为随意,且任意一方都有随时终止协商选择其他纠纷解决方式的自由。因此,在生态环境法典中无法亦无需对协商进行详细规定,仅对其进行确认规定给予其合法地位即可。

生态环境纠纷的人民调解和行政调解虽然都是历史“悠久”的纠纷解决制度,但这二者在生态环境纠纷解决领域不仅实践开展较少,且具体的规范依据也不充分,尤其是行政调解的法律地位目前仍较模糊。鉴于此二者都是纠纷解决机制的构成部分,也承载着化解纠纷减少诉讼压力的社会期待,故应在法典中进行确认规定,赋予它们明确的法律地位,以利于实践的开展和规则的完善。

生态环境损害赔偿磋商作为重要的改革成果,是我国先试先行的制度创新,但从法律基础上尚难寻其合法性。然而,我国生态环境保护领域的一些制度创新都是通过试点验证可行性与适用性后,再通过立法赋予其合法性。35因此,应尽可能地将政策文件确立的重大改革目标、重点改革任务和经过实践证明有效的成果经验及时总结提炼,在法典中予以体现。36对于生态环境损害赔偿磋商而言,鉴于其制度价值已经验证,加之其属生态环境损害赔偿磋商诉讼的前置程序,故应在法典中确认规定以明确其法律地位、巩固改革成果。

除了上述具体制度外,还有一些属于纠纷解决机制的内容也应在法典中予以确认,其中最主要的就是审判组织的专门化,即环境法庭的设立。目前我国各级法院几乎都已设立环境资源审判庭,对于这一重要的环境司法专门化成果应当在本部分作出明确规定。37同时,鉴于检察机关在环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼等诉讼中的重要地位,亦有必要在法典中明确其在生态环境纠纷解决中的地位,以充分发挥其法律监督及公益维护作用。38

3. 确认+转致规定

“确认+转致”规定方法所适合的是,目前已开展较多实践且已有一定规范基础,但具体规则还有完善更新的空间的纠纷解决制度。对这种制度不宜在法典中进行太过细致的规定,在明确它们的法律地位后进行转致规定,并将部分特殊规则在法典中予以体现即可。应适用这种方法的具体制度主要为环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。对于这两种诉讼制度而言,它们毫无疑问是生态环境纠纷解决及公益维护中的核心制度,承载着对生态环境本身损害进行全面救济的社会期望,理应在法典中明确它们的重要法律地位。同时,这两种诉讼都已有专门的司法解释,另外,鉴于生态环境法典生效后《环境保护法》将被废止,其第58条关于环保组织提起环境民事公益诉讼的规定必然要转移到生态环境法典中,而最适合放置此条款位置的就是生态环境纠纷解决机制部分。

(三)生态环境纠纷解决机制的内部顺序安排

在生态环境责任编中纠纷解决机制的主要内容和呈现形式确定后,还需对该部分中具体内容的顺序进行合理编排。结合上文对生态环境纠纷解决机制编纂思路的论述,本文认为该部分可作如下顺位安排。

首先,应遵循多元化纠纷解决机制的非诉和诉讼划分,在生态环境纠纷解决机制中分设非诉和诉讼两节,并将非诉纠纷解决机制部分置于前位,以体现多元化纠纷解决机制的建设理念。其次,在纠纷的非诉解决机制部分,应依次规定协商、人民调解、行政调解、行政复议、生态环境损害赔偿磋商等几种制度,同时将对人民调解协议和生态环境损害赔偿磋商协议的司法确认规定于此节之中。再次,在纠纷诉讼解决机制部分中具体制度的顺位安排上,应依生态环境责任编对各种法律责任规定的顺序,采取环境行政诉讼—环境行政公益诉讼—环境侵权诉讼—环境民事公益诉讼—生态环境损害赔偿诉讼—环境刑事诉讼的顺序依次编排。最后,在诉讼机制部分的前部,应对环境法庭及检察机关的法律地位进行规定;在诉讼机制的后部,应对各种衔接规则进行集中规定,以方便适用并保持整体结构的协调。

四、结语

生态环境纠纷解决机制是生态环境法典的重要组成部分,纠纷解决机制的加入,不仅能够增强生态环境责任编的逻辑完整性,也有助于生态环境损害救济的达成及法典目的的实现。基于我国的生态环境纠纷解决机制发展现状,不宜对其在法典中进行细致规定,应在适度法典化思路的指导下取舍有当,根据具体制度的实际情况采取不同的处理方式,借助法典编纂消弭各种制度之间的矛盾,最终构建一个功能互补、程序衔接的生态环境纠纷解决机制,使生态环境纠纷能够在现有框架内得到顺利解决,使受损利益能够得到充分全面救济。最后,生态环境法典编纂是一项长期的宏大事业,专家建议稿的提出是生态环境法典编纂工作的重要阶段性成果。在后续工作中,应以专家建议稿为基础开展更加具体、细致的研究,着力解决法典编纂中的突出问题,稳步推进我国的生态环境法典编纂事业。

来源:中国法律评论2022(02)

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