论文精粹|INFORMATION
汪劲 吕爽:生态环境法典编纂中生态环境责任制度的构建和安排
管理员 发布时间:2022-06-19 08:14  点击:283

生态环境法典中的生态环境责任编应当充分凸显追究民事责任机制的“法律责任适用法”的功能,具体包含一般规定、修复与赔偿责任和责任追究与衔接机制三个部分的内容。

一、问题的提出

2021年全国人大常委会立法工作计划明确提出要“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。1以此为契机,生态环境法典编纂研究工作正在中国环境资源法学界如火如荼地开展。在研究编纂生态环境法典以前,既往生态环境法律规范因综合运用多种法律手段调整各领域环境利用行为而形成了分布广泛的特定社会关系。例如,生态环境法典编纂的法源主要分布在环境保护(污染防治)、自然资源与自然保护和有关能源与循环经济(清洁生产)促进等2领域的法律法规和党中央国务院有关政策之中,同时与之密切相关的生态环境责任制度更存在于行政、刑事和民事基本法律之中,以至于生态环境法律关系具有以公法关系为主、私法关系为辅的多重牵连性以及法源广泛性和政策补充性的特点。这种状态也决定了复杂的环境法律责任零散且庞杂地分布于各类生态行政以及相关单行法律、行政法规、部门规章和司法解释等规范性文件中。

有鉴于此,本文拟结合组织中国环境资源法学研究会课题组开展《生态环境法典(专家建议稿)》编纂研究的实践,对与生态环境法典编纂所涉各编各类环境利用行为模式对应的法律后果即有关行政责任、刑事责任、民事责任等责任形式和有关环境法律责任追究机制进行分类梳理,分析环境法法典化对构筑生态环境责任制度体系的理论和实践需求,就生态环境法典编纂中生态环境责任制度的合理设置提出可供选择的体系化方案。

二、环境法法典化对生态责任制度设置的要求

(一)生态环境责任制度的总体定位及其必要性

在生态环境法典编纂中,如何在各编设立或者统一设立生态环境责任制度是一个见仁见智、认识不一的实践性问题。与一般法律责任制度一样,生态环境责任制度主要由行政责任、民事责任与生态环境损害修复(赔偿)责任、刑事责任以及有关法律责任的追究与衔接机制等内容构成。对生态环境责任制度的设计及其在生态环境法典中的构建安排,同样需要符合法典编纂的一般范式结构,并与法典编纂的目标和价值理念相吻合。

从作为生态环境法典法源的各生态行政类单行法律的制度类型和实施手段看,它们均呈现出强烈的公法规制色彩,有关生态行政监管成为环境法律实施的主要内容,以至于2021年全国人大常委会立法工作计划将生态环境法典编纂定位在狭义的“行政立法领域的法典编纂”。本文采用生态环境责任制度的概念试图体现环境法律责任的全面性和综合性。这也要求生态环境责任制度在设置与安排时,不仅要关注以防治污染和自然保护为中心的行为模式和法律后果,而且还要遵循全方位多维度的生态环境法典编纂理念,将“预防—管控—修复—赔偿—制裁”等手段和方法贯穿于人与环境和谐共生所涉各个领域。

吕忠梅教授认为,生态环境法典中生态环境责任制度的理想模式,应当是以建立生态损害担责制度和机制为目标,在梳理既有环境资源和循环经济促进等单行法律规范、行政法规和生态文明体制改革等一系列文件基础上,构建起完善的生态环境权益保障法律制度体系。3具体而言,本文认为生态环境法典设置生态环境责任制度的必要性体现在如下几个方面:

首先,生态环境责任制度设置是适应生态文明体制建设的必然要求。近年来,在生态文明建设的背景下,环境法律责任内容发生了巨大变化。例如,在环境纠纷处理中,非诉纠纷解决机制与诉讼纠纷解决机制并举,行政处罚与行政处分共同推进,检察机关也被赋予了生态行政领域的政府纠偏以及公益诉讼职能;在环境与资源审判方面,环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼发展迅速,诉讼程序与证据规则不断完善,环境资源审判庭建设稳步前进,环境资源审判专业化程度逐步提高。生态环境法律责任内容与责任追究机制等发生的变化,一方面适应了生态行政领域发展的新要求,另一方面也为生态环境法治事业有序发展提供了重要制度保障,因此生态环境法典编纂必须要重视生态环境责任制度的设置与安排。

其次,生态环境责任制度设置可以保证生态环境法典法律规范体系的完备性。生态环境法典编纂中纳入环境法律责任规范与法典各个分编中的具体制度配套是具有立法意义的:一方面既体现了法律规范本身的完整性,另一方面也保持了环境法律规范在适用层面的一致性。正如沈宗灵教授认为,从立法技术的角度出发,一般而言法律的表达要做到完整、概括和明确,一个完整的法律规范,一般要由行为模式和法律后果两个部分构成,不能缺少其中的任何一个部分。4周旺生教授也认为,立法本身也是对个人和组织在国家生活和社会生活中的义务或责任的法定制度性确定,立法中制度性建设的内容同样需要有责任与之配套。5

最后,生态环境责任制度设置可以增强生态环境法典实施的可操作性,为生态行政执法、环境纠纷解决和环境司法过程中的法律适用、解释提供便利。从法理学的角度分析,葛洪义教授还认为法律责任规范可以充分发挥法的威慑和指引作用,为人们的行为提供一个既定的模式,从而引导人们在法所允许的范围内从事社会活动。6生态环境法典编纂中纳入生态环境责任制度能够更好地调整企事业单位的行为方式,合理开展生产经营活动,引导人们遵守生态环境保护法律规范,从而可以更有效地遏制污染环境和破坏生态的行为。

(二)生态环境责任制度的功能与作用

生态环境责任制度在生态环境法典中主要发挥着“法律责任适用法”的功能,也即在生态环境责任制度规范设置中需要贯彻“明确的指引+合理的补充”原则。

发挥“法律责任适用法”的功能,具体包括以下几个方面的内容:第一,发挥便利找法功能。目前许多的环境法律责任散落在生态行政的单行法律、行政规范和其他法律文件中,根据既有法律实践情况来看,生态环境法典尚无法将所有的环境法律责任都整合到法典中加以规定,因此生态环境责任制度的一大重要功能就是与承担各类环境法律责任的法律规范相衔接并协调适用,避免重复与混乱。第二,发挥便利用法功能。在生态环境法典中设置相应法律责任规范的主要目的在于为环境执法、环境司法和环境守法(包括企事业单位和公民个人履行环境资源保护等义务)提供重要的指引。第三,发挥便利释法功能。生态环境法典中的生态环境责任制度内容与法典各个编章具体条款紧密相连,其内容是对法典条款具体法律行为模式对应法律后果的具体阐释,并非完全独立于法典具体规定而存在,从而提升法典生态环境责任制度设置的针对性和可操作性。

(三)法典化对生态环境责任制度设置的要求

环境法律责任整合纳入生态环境法典不应当是简单地采用“规范汇编”形式,而应当是在分析厘清各类环境法律责任的特点和性质的基础上,选择适用合理的方法加以编纂和安排,凸显生态环境法典生态环境责任制度的重要地位和适用价值。总体而言,生态环境法典中的生态环境责任制度设置应当遵循以下要求或曰方法:

第一,要符合法典“适度化”编纂的理念。

限于中国环境法体系的广义性和法源的广泛性,在生态环境法典的形式化编纂和实质化编纂的取舍之间,适度法典化已经成为绝大多数环境法学者们的共识。吕忠梅教授指出,适度要求通过整合生态环境法典所涵盖的各生态行政法律规范的基本价值、共性原则,形成具有基础涵盖力以及综合协调力的框架体系型的生态环境法典;7张梓太教授还提出,我国生态环境法典编纂适度化还应采用法典与单行法共存的模式,整合与创新二者并行。8此外,于文轩教授等认为,适度法典化路径也应基于生态文明思想的内在要求,通过确定生态环境法治的目标和原则,为环境法治提供价值清晰、内容合理、逻辑自洽的法治资源,保障环境法律体系的相对稳定与协调,有利于实现环境法治体系效益。9学者们研究中所涉及的生态环境法典适度编纂应然要求也应当在设置生态环境责任制度时加以贯彻。

生态环境责任制度的内容设置,也面临着同样的取舍问题,我们必须有所为有所不为。坚持以法律责任是违反第一性义务的后果作为内容取舍的主要标准,一方面以“综合性”为指导思想,以求为各分编提供一般化、背景化的法律责任条款;另一方面同样以“特别性”为指导思想,尽力处理好法典与其他部门法的关系,综合利用立法技术,或准用“转致”,或总结扩充,并积极吸纳司法实践和各类环境保护规范中行之有效的环境法律责任的主要和特别条款。

第二,要注重与国家基本法律规范衔接。

“法典之间的衔接一定程度上反映了法典的开放性”。10如上所述,现阶段生态环境法典编纂还无法将所有与生态行政有关的法律规范(包括环境法律责任)全部整合纳入其中,因此需要保证生态环境法典具有一定的开放性,也即要加强法典与其他国家基本法律之间的规范衔接。

具体而言,在生态环境责任制度的衔接规定中,应当主要关注与《刑法》有关环境资源保护犯罪规定的衔接,与《民法典》环境侵权和生态损害赔偿责任有关规定的衔接,与国家诉讼法律尤其是涉及公益诉讼和生态损害赔偿诉讼问题相关规定的衔接。

第三,要遵循分类编纂的思路。

生态环境法典中环境法律责任内容的设置,需要基于我国当前生态行政管理实践加以安排。生态环境法典的生态环境责任制度设计需要考虑到不同类型环境法律责任的特点和性质,并通过分类编纂的方式,将责任内容分布到具体的法典编章之中。

遵循分类编纂原则主要应有如下要求:一是需要合理解决总则与分则中环境法律责任内容配置问题;二是解决好行政、刑事和民事责任的分类编纂问题。此外,还需要注意环境违法行为的模式与法律后果之间的对应关系,同一类别的责任应当作出类型化规定,避免条文重复,进一步提升找法、释法的便利性。

第四,要吸收借鉴法典编纂的成功经验。

一是我国民法典编纂提供的成功经验借鉴。有学者指出,生态环境责任制度具有高度复合性和开放性,环境法律责任体系的运行中往往还涉及对传统法律责任机制的借鉴。11我国《民法典》的成功编纂为生态环境法典编纂提供了重要的经验。在设置法律责任方面,我国民法典编纂的创新点之一是将“民事责任”在总则编专章作出规定,同时专门创设“侵权责任编”规定了相对完善的侵权责任制度。12

但值得注意的是,无论在总则编还是在侵权责任编作出规定,民法典编纂遇到的法律责任问题主要只涉及民事责任问题,生态环境责任制度设置并不能完全照搬《民法典》中关于法律责任的设定模式。生态环境法典关于生态环境责任制度的设置也可以借鉴民法典编纂中的“一般”与“特殊”相结合的模式,把具有共通性的规范上升为一般规则,具体领域的法律责任规范则单独成文,以突出其特殊性。

二是比较法视野下的环境法典编纂经验借鉴。世界上已经颁布施行环境法典的国家主要有瑞典、法国、意大利、菲律宾和哈萨克斯坦等。其中瑞典采用了框架性编纂加授权立法的实质编纂模式,环境法典与单行环境保护法律规范并行。13

《瑞典环境法典》在法律责任的设置方面主要体现在第三编关于特别活动的特殊规定;第六编处罚,包含刑事处罚规定和没收、环境处罚费等内容;第七编赔偿,包含公共干预和水务作业许可申请程序等相关的赔偿、环境损害和其他私人请求的赔偿等。14《法国环境法典》在法律责任的设置方面主要体现在第一卷共同规定的第六编,对环境造成的特定损害的预防与赔偿;第七编与检查和惩罚相关的共同规定;以及分卷中分别规定的刑事、行政处罚规则。不管是在环境法律责任的实体规范还是在程序规范方面的衔接规定,法典都有所提及与刑法、税法、民事诉讼法、刑事诉讼法等之间的衔接。15《意大利环境法典》在法律责任设置方面采用了专章规定,其中第六部分设置了“环境损害赔偿的规定”。在法律责任设置的模式上,《意大利环境法典》还在各个分编中设立了专门小章节规定行政处罚和行政刑法相关的内容。16此外还有一些国家的环境法典中并未设置环境法律责任或者法律责任规定十分模糊。例如,《菲律宾环境法典》由于在法律责任方面的规定不明确,在一定程度上导致了该法典实施效果受阻。17《哈萨克斯坦环境法典》在法律责任设置方面采用了“纯衔接模式”,只是原则性规定了实体与程序规定均与哈萨克斯坦本国的其他法律相衔接,而没有提及具体的法律责任内容。18

从域外环境法典关于法律责任的设置与编纂中我们可以总结出以下特点:首先,将环境法律责任纳入环境法典使之独立成为其重要组成部分是主流的做法;其次,域外环境法典中的法律责任主要内容包括环境刑事责任及处罚、环境行政处罚和生态环境损害赔偿;再次,关于法律责任的设置模式主要是按环境领域划分并采用单独设置法律责任的模式;最后,域外环境法典关于法律责任及纠纷解决有关的诉讼机制并非完全独立,也大量运用了衔接条款,从而更好应对法律适用方面的问题。

因此,在比较环境法典编纂经验的视角下,采用双重体系调整是比较合适的。正如李艳芳教授等指出的那样,生态环境法典编纂一方面要注重生态环境法典的整体逻辑,将部分共性法律责任内容统一规定,同时根据分编特殊情形设立具体的环境法律责任承担规定。19

三、生态环境责任制度的内容与结构

比较分析域外环境法典的结构,结合中国《民法典》编纂的成功经验,此前笔者已经提出中国生态环境法典框架体系的基本构造应当包含总则、污染防治、自然保护、绿色低碳发展、生态环境责任等五编。20其中生态环境责任虽然已经单独成编,但根据前文论述,并不适宜将所有的环境法律责任条文堆积规定于此,生态环境责任制度应当贯穿生态环境法典每个编章,同时单独成编的生态环境责任编应当发挥其重要的追究民事责任机制的“法律责任适用法”功能,为具体法律适用以及追责程序衔接问题提供重要的指引。

以下本文将分别论述生态环境法典有关行政、刑事和民事责任及相关诉讼程序编纂入典的内容范围和结构设置。

(一)生态环境行政责任的内容

生态环境行政责任(以下简称环境行政责任)应当成为生态环境法典生态环境责任制度的主体内容。在现行有效的环境保护单行法律中,针对不同环境保护要素安排了不同种类的行政责任内容,因此本节内容主要将围绕以下几个问题开展:生态环境法典中设置的行政责任应当包含的主要内容有哪些,如何在环境行政责任规范中适用“提取公因式”规则以及如何安排环境行政责任具体规范。

第一,是总结当前环境行政责任的主要内容。从《海洋环境保护法》、《环境保护法》和《环境影响评价法》等法律中可以看到,环境行政责任主要集中在三种类型:行政命令,主要包括责令停止违法行为、限期治理和责令改正等;行政处罚,主要包括责令停产停业、吊销相应资质许可、行政罚款、针对情节严重情形的行政拘留等;行政处分,21则主要针对相关人员滥用职权、玩忽职守等作出的规定。

关于污染防治法领域的行政责任规定。在《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《土壤污染防治法》、《放射性污染防治法》、《环境噪声污染防治法》和《环境保护税法》等法律中,环境行政责任内容也主要包括了行政命令、行政处罚、行政处分(含政务处分)三个大类。其中在水、大气和固体污染防治的三部法律中还进一步明确了按日连续处罚制度。

关于生态保护领域的行政责任规定。在《野生动物保护法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《海岛保护法》以及自然资源法如《森林法》、《水法》、《草原法》和《土地管理法》等法律中,有关行政责任的内容规定总体占比较大,主要类型仍然集中在行政命令、行政处罚和行政处分(含政务处分)三个大类中。但值得注意的是,在生态保护领域的行政处罚内容并不涉及按日连续处罚制度的适用,在行政命令中多了一些“恢复性治理”的要求,例如在《森林法》中规定了“恢复植被”或者“补种”的行政命令;22在行政处罚制度中还设计有具体不同的处罚模式,例如《水土保持法》和《水法》中规定了行政处罚的滞纳金机制。23

关于绿色低碳发展即循环经济促进领域的行政责任规定。在《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等法律中,主要涵盖的环境行政责任仍然主要是行政命令、行政处罚、行政处分(含政务处分)三个大类。相较于污染防治和自然生态保护领域的行政责任而言,绿色低碳发展编的行政责任更集中在行政命令和行政处罚的规定中;从具体的内容上看,法律责任条款明显少于其他法律,而且更倾向于采用“先礼后兵”的行政处罚模式;也即一般是在行政机关发布行政命令,责令改正或限期治理之后再根据具体情形作出行政处罚决定,而关于行政处罚的规定则集中在行政性罚款的规定上。鉴于本领域所涉及的行政管制是以企业为主要对象,因此从罚款的数额上来看,一般也高于其他领域的行政罚款数额。

第二,是关于在环境行政责任设置安排中“提取公因式”的问题和生态环境行政责任的内容安排。总体上,从既有生态行政单行法律和行政法规中关于行政责任的设置上看,环境行政责任的内容包括了行政命令、行政处罚和行政处分(含政务处分)三个大类。关于环境行政责任的设置与安排可以借鉴“潘德克顿体系”24的方法,参照我国民法典编纂中关于民事责任设置的模式。即在生态环境责任编中总体设立一般性规定的同时,又将具体的侵权责任规范纳入各个分编之中。

具体而言,行政命令及行政处罚一般性规定包括实施的主体、种类、具有普适性的制度以及相关衔接规定等;行政处分的一般性规定则主要包括:行政处分的适用条件、行政处分的种类以及与《行政处罚法》、《公务员法》和《公职人员政务处分法》等法律的衔接条款。而在环境行政责任的具体内容安排上,则应当根据各个生态环境领域的实际需要,整合生态行政领域单行法律中的责任内容,通过“提取公因式”等方法将具体涉及的环境行政责任规范整理后分别纳入各个分编之中,也即在各个分编之内设立单独的章节规定具体的环境行政责任。

另外,鉴于生态环境法典的总则编也将规定环境保护单行法律确立的共通性环境行政管理制度如环境影响评价制度、环境监测与生态保护红线制度等,与这些制度有关的单行法律法规中均涉及行政责任的内容,因此也应当在总则中设专章规定相应的行政法律后果。值得一提的是,总则中的行政法律后果仅针对总则中的相关行为模式和规范设立,具有独立性,其并不影响后续分编的行政法律后果承担。

(二)生态环境刑事责任的内容

在世界各国,危害环境犯罪都是一个狭义的概念,特指向环境排放污染物造成人民生命、健康以及财产安全等危险或者危害而应当受到刑事处罚的行为。25因此生态环境刑事责任(以下简称环境刑事责任)是否应当纳入生态环境法典,是编纂过程中无法回避的重要议题。本文认为,基于我国刑法传统和当前环境刑事犯罪法律适用的现状,环境刑事责任在生态环境法典编纂中不具有单独规定的余地,只适宜采用转致衔接规定。但从域外环境法典编纂经验中可以看到,在生态环境法典中设置环境行政刑法(也称“环境附属刑法”)对于追究环境刑事责任,具有高效便利、针对性强等特点。有鉴于此,我们同时建议考虑改革现有刑事法律制度,未来适时在生态环境法典和单行相关法律中引入针对破坏社会管理秩序犯罪的行政刑法条文。

首先,关于环境刑事责任所涉及的主要内容。按照刑罚的统一性原理,我国有关危害环境犯罪的规定由《刑法》分则在其第六章“妨害社会管理秩序罪”第六节“破坏环境资源保护罪”中作出规定,在这一罪名下既包括了污染环境的犯罪,也包括了破坏自然资源的犯罪。26结合《环境保护法》等环境保护单行法律中的相关规定,与环境资源保护相关的刑事责任往往还囊括了环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等犯罪类型,此外,当污染环境的行为还涉及《刑法》所规定的其他类型的犯罪时,则应当根据刑法的相关规则(想象竞合、法条竞合等)加以处理。

其次,当前我国《刑法》与生态环境法典之间的调适问题。从维护刑法统一性的角度出发,环境刑事责任及其追究程序难以突破惯例,而是要严格依照刑事责任追究的方法和程序进行,避免造成法律适用的混乱。多数研究环境法典编纂的学者也提到,生态环境法典编纂中关于环境刑事责任的内容只适宜设置准用性规范转到刑法的具体规则适用上,无须在法典中过多规定刑事处罚的内容。27为了保持生态环境法典与刑法内容的体系性和连贯性:一方面,在完善环境资源犯罪的相关立法时,需要刑法根据生态环境保护的需要以及相关领域的实践发展,进一步明确环境利益的刑法法益化保护内容,并及时增删完善相关的法律条文和刑事处罚规则,以保证环境资源刑事法律规制的时效性和科学性;当生态环境法典和刑法规定存在“差序”时,应坚持以刑法为中心,并由刑法及时加以跟进。另一方面,法典应尽量避免设立具体的刑事责任承担规则,法典关于刑事责任的规定不宜过细,一个兜底性“转致”条款即可衔接解决两部法典之间的法律适用问题。

最后,借鉴域外环境法典提供的经验,在未来适时引入环境行政刑法(也称“环境附属刑法”)规则。从域外环境法典编纂关于环境刑事责任的内容设置中可以总结出,环境行政刑法在各国环境法典中占据了重要的地位,环境行政刑法内容在生态环境法典中规定主要有以下几个优点:一是采用直接的规定模式,提供了找法、释法和用法的便利;二是更合理应对具体的环境资源违法行为,在适用较轻的行政处罚与较重刑事制裁中找到平衡;三是保持生态环境法典的体系完整性,体现法典的综合性。我国当前在环境与资源保护领域的法律执法实践中存在大量的行政处罚,其中还包括了适用违反治安管理规定的行政拘留等强制措施等。针对行政与刑事违法之间,由于没有过渡性的“行政刑法”,导致实践中难以处理应受刑事处罚但适用刑法规定又不尽合理的情形(如马戏团无证运输野生动物案中反映出的问题),28我国的刑法学者对“行政刑法”一般理论已经有了较为深入的研究。29因此环境行政刑法条文未来在“行政刑法”理论和制度形成条件成熟后,适时纳入生态环境法典是具有重要意义的。

(三)生态环境民事责任的内容

生态环境民事责任(以下简称环境民事责任)的内容除了传统的环境民事侵权责任内容以外,还应当囊括《民法典》“绿色条款”所涵盖的责任形式和内容。此外,《民法典》中规定的生态环境修复与赔偿责任也应当纳入生态环境责任编的规定内容之中。

《民法典》中关于环境侵权责任的相关规定虽然内容看似完善,但在规则的设计上总体呈现出原则性较强的特点,因此生态环境法典编纂中对环境民事责任条文的设置与安排需要注意以下几个问题:一是要避免与《民法典》规定相冲突,即在规范的设置上应在民事法律规范调整范围内安排,不能随意增设新种类的环境民事法律规范;二是生态环境法典中的环境民事责任规范不应当是对《民法典》中有关规定的直接移植,否则将会导致法律规范重复;三是生态环境法典关于环境民事责任的编纂应当以《民法典》为基石,并将司法实践(包括最高人民法院的相关司法解释)中确立的一系列民事责任承担规则和创新性规定加以整合,以凸显法典关于环境民事责任规定的针对性和完整性。

吕忠梅教授认为,《民法典》将“绿色发展”理念纳入其中,在总则中正式确立“绿色原则”,并在物权、合同、侵权责任编也设置了“绿色规则”,这回应了生态环境问题给经济社会生活带来的巨大挑战,满足了人民群众对更加美好环境的向往。30随着学者们对这些具体绿色规则的深入解读,一系列具体的“绿色”民事责任也随之涌现。在生态环境法典编纂中,应当吸收《民法典》中的立法精神,将这部分责任内容扩充整合纳入生态环境责任制度中。例如,在物权保护方面,可将行使物权过程中产生的环境损害、相邻关系和地役权中的生态环境保护民事责任内容纳入生态环境法典;在合同方面,可以将违反“绿色原则”的合同效力规则、企业的“旧物回收”责任等绿色合同附随义务纳入生态环境法典。

生态损害的修复与赔偿责任的条文尽管沿用环境侵权责任相关的理论和规则,但是它们与传统的环境民事侵权责任规则之间仍存在较为显著的差异。巩固教授也指出,生态环境损害赔偿责任在救济上更多是从保护公共利益的角度出发,更侧重对生态环境本身的修复,因此它们并非严格意义的私法上的民事责任,而是一种更能体现公法性质的责任。31因此,将其从环境民事侵权责任中剥离出来单独作出规定具有理论上的合理性。

在生态环境损害修复、赔偿责任方面,具体内容包括对生态损害修复赔偿责任的主体、不履行生态环境损害风险管控和修复义务的责任等负面后果作出规定;创新生态环境损害强制责任保险、生态环境共同基金等制度,实现潜在生态环境损害的风险分摊。鉴于《民法典》中对生态环境损害修复与赔偿责任的修复形式和赔偿范围等内容已经作出原则规定,在生态环境法典中也要对此规定加以衔接,避免造成法律适用上的混乱。

在生态环境侵权赔偿责任方面的安排,首先可以规定衔接性和指引性适用规则,即将一般民事责任的承担指向《民法典》环境侵权责任相关条款的适用;其次对《民法典》尚未纳入,但在党中央国务院有关环境保护政策和单行法律、行政法规及部门规章、司法解释等文件中作出了环境侵权适用性规定的内容,选择经过实践证明行之有效的规则创新性纳入本编——包括但不限于环境侵权责任的特殊性归责原则(免责事由和因果关系判断等规则),环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防止污染设施维护、运营的机构连带责任,环境损害的司法鉴定,惩罚性赔偿适用情形、数额以及限额等内容。采用衔接规范与扩充相结合的模式,与学者们提出的生态环境侵权类型多元化特点相契合,既需要传统的侵权损害论继续发挥作用,也需要通过构建生态修复论解决保护“生态系统完整性”的问题。32

总的来说,生态环境法典中有关生态环境责任制度中的民事责任规定,一方面应当以衔接和协调《民法典》中的规范为主,扩充解释新设规范为辅;另一方面则可以根据近年来的环境与资源和循环经济促进法律实践,在生态环境法典中扩充吸收一些不便在《民法典》中规定的具体民事责任承担规则,以此形成两部法典之间的相互补充,并保证相关法律适用的顺畅性。

(四)生态环境责任追究与衔接机制的内容

如前所述,学者们也提到了在中国的环境司法实践中经常会出现同一环境违法行为需要叠加和区分适用行政责任、刑事责任和生态环境损害赔偿责任等问题,33此外,还涉及许多在程序法律并未明确规定的行政程序和司法程序中如何适用有关法律规则的问题。生态环境法典中设置安排生态环境责任追究与衔接机制便旨在解决上述问题,这也是生态环境责任制度中的重要一环。总体而言,生态环境责任追究与衔接机制应当包含非诉纠纷解决与诉讼纠纷解决两种机制。

综合学者的观点,生态环境纠纷非诉解决机制一般包括协商解决、人民调解以及行政调解和环境仲裁等。34作为非诉纠纷解决的途径之一,协商解决发生在当事人主体之间,自行就利益填补达成协议,不向独立第三方请求协助,在解决纠纷过程中具有高效便捷的特点。在基层实践中,针对环境纠纷的人民调解和行政调解路径也是具备优势的纠纷解决路径,既节省了行政经费,也节约了当事人的费用和时间成本。近年来,环境资源仲裁逐渐成为环境纠纷非诉解决机制的重要一环,各个地方也正在有序开展探索和实践。上述四种非诉解决机制应当在生态环境法典中有所体现。

环境纠纷诉讼解决机制主要应规定:环境审判组织;环境诉讼管辖、审理规则;统一的环境证据收集与保存规则;生态行政执法和环境刑事司法的衔接规则;生态环境损害赔偿磋商协议的司法确认;生态环境损害赔偿诉讼;环境公益诉讼(行政、民事);诉讼相关的衔接规定;诉讼时效等内容。与此同时本部分还应当对生态环境损害磋商协议的效力加以明确规定,并将生态环境损害赔偿诉讼与关联诉讼(环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼等)衔接规则的内容也纳入其中。

(五)关于生态环境责任编的结构安排

除了在各编(总则、污染防治、自然保护、绿色低碳发展)分别规定针对与生态行政模式相对应的生态行政法律后果外,生态环境行政责任的一般性规定与衔接规定、刑事责任内容“转致”条款、环境民事侵权责任以及生态修复责任、生态环境责任追究机制等内容,则可以整合纳入生态环境法典中的生态环境责任编,为整个法典生态环境责任制度的正确适用提供重要指引和制度保障。

结合前文对生态环境责任制度内容范围的论述,本小节认为生态环境法典生态环境责任编的具体框架结构可作如下安排:

第一,一般规定。主要包含:首先是生态环境行政责任的一般性规定,包括环境行政命令、行政处罚、行政处分(含政务处分)的一般条款以及生态环境法典与《行政处罚法》、《公务员法》和《公职人员政务处分法》等法律的衔接条款;其次是规定环境刑事责任的“转致”条款,明确生态环境法典与《刑法》之间的责任衔接;再次是规定生态环境法典中具有普适性的法律责任条款,例如“按日连续处罚”制度等;35最后是规定生态环境法典与《民法典》相衔接的“绿色责任”制度,将除侵权责任以外的物权编、合同编等领域存在的环境保护有关的民事责任规定在此处。

第二,修复与赔偿责任。主要包括两个方面的责任内容:生态修复责任、生态损害赔偿责任以及生态环境侵权赔偿责任。具体的条文内容安排已经在上文整理论述,不再赘述。本部分结构安排遵循的是“修复/恢复”到“治理/赔偿损害”逻辑,生态环境损害无论是从公法还是私法的角度切入,其首要目的在于对造成损害的恢复,即便是在私法民事侵权领域,当污染环境破坏生态的行为造成人身财产损害时,优先适用的责任也是填平损失和恢复原状,只有在无法恢复原状的情形下,才涉及赔偿责任的适用。因此本部分内容先将公法上的生态环境损害修复和生态损害赔偿责任加以规定,然后是规定私法上的环境侵权赔偿责任。

第三,责任追究与衔接机制。主要分为两个方面:非诉纠纷解决机制与诉讼纠纷解决机制。前面两章所规定的内容指向的是生态环境法典生态环境责任制度的实体法律责任,而本部分解决的则是生态环境责任的追究程序以及衔接问题。本部分的内容充分结合了环境司法实践最新状况,并整合吸收了最高人民法院司法解释中关于环境诉讼的程序规则、证据规定等内容,对国家基本法律中各类诉讼规则加以衔接。本部分所遵循的逻辑结构主要是依照环境纠纷的性质与特点加以安排,从非诉到诉讼手段较为全面地涵盖环境纠纷解决的全过程。

四、结论

生态环境责任制度是生态环境法典框架体系中的重要组成部分,对环境法律责任的安排并非所有传统法上的三大责任都全盘纳入,而是通过设立生态环境责任编在合理取舍生态环境损害修复(赔偿)的公法和私法责任的基础上配置适用规则,确保法典中生态环境责任制度体系的完整性和法典规则的可操作性。

环境行政责任在现行生态行政法律规范中占据了绝对主导的地位,在各个生态环境领域的长期行政执法过程中也形成了较为完善的行政命令、行政处罚和行政处分体系,因此编纂生态环境法典过程中可以通过提取公因式等编纂方法将其整理纳入。

然而,生态环境法典框架体系对刑事责任和民事责任制度的设计则没有这么简单。鉴于我国长期以来一直有着维持刑法统一性的传统和《民法典》有关民事责任制度一体化的要求,环境刑事责任的内容目前也只适宜采用“转致”规定;环境民事责任在设置上一方面应注重与《民法典》规定的衔接和协调,另一方面则可以根据近年来生态行政法律实践,在《民法典》“绿色原则”精神指导下,在生态环境法典编纂中吸收并创新一些不便在《民法典》中规定的具体环境民事责任承担规则。

此外,在生态环境纠纷解决机制和诉讼程序设置方面应注重与既有诉讼法律之间的衔接,保留环境纠纷解决机制的特殊规定的同时,不宜设置过多细致的诉讼规则条款。

生态环境法典中的生态环境责任编应当充分凸显追究民事责任机制的“法律责任适用法”的功能,具体包含一般规定、修复与赔偿责任和责任追究与衔接机制三个部分的内容。

来源:中国法律评论2022(02)

文献数据中心|DATA CENTER

© 2009-2022 吉林大学理论法学研究中心版权所有 请勿侵权 吉ICP备06002985号-2

地址:中国吉林省长春市前进大街2699号吉林大学理论法学研究中心 邮编:130012 电话:0431-85166329 Power by leeyc