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田飞龙:一地两检的香港痛点

管理员 发表于: 2017-09-09 09:38  点击:102

  一地两检在香港社会讨论已久,但当特区政府方案正式公布时,还是引起了反对派的激烈反弹,“割地说”、“违反基本法说”、“香港自治受损说”纷至沓来,共识难成。香港是民主法治高度发达的社会,凡属重大决策事项,一般都会经过充分的政策咨询与民主商谈,但这不代表一定能够弥合分歧。一地两检对香港社会的最大刺激在于,原来相对隔离的国家公权力忽然合法地出现于香港自治空间内部,结构性破坏了香港反对派关于“完全自治”的想象与追求,活画出一个日益融入国家的“明日香港”。                  

   与之相关联的前景是,香港一经连接入内地高铁网,香港对内地的经济依赖性以及两地族群与社会的互联互通将以“高铁速度”增长,粤港澳大湾区与一带一路经济圈的全方位整合进程将不断加快,香港将逐渐融入国家主导的政治经济新秩序之中。对这些可预见的变化而言,爱国爱港力量欢欣鼓舞,反对派则陷入莫名挫败与恐惧之中,根本原因在于二者的国家观差异。回归二十年,反对派对国家的“积极负面观”并未改观。        

   客观而论,特区政府的一地两检方案是符合一国两制与基本法的,也是香港利益最大化的安排。若这样的方案也要反对,则反对派所忠诚的就不是香港多数居民的利益及香港整体前途,而只是自身片面的国家观与日益偏颇激进的本土价值观了。

   官方方案的主要优势在于:其一,经过与国家及广东省的充分政策沟通,提出切合多方制度与政策基础的最优化安排,具有决策的科学性;其二,方案以确保高铁“一地两检”的实质效率以及符合基本法作为主要逻辑支点;其三,方案寻找到基本法第7条和第20条作为主要依据,重申了国家对香港土地的所有权以及国家对两地关联事务的批准权;其四,方案以“三部曲”为合理的法律程序,将地区间合作安排、中央授权决定及特区立法会本地立法整合起来,充分体现了一国两制的内在互动原理;其五,方案以土地“反租”形式以及内地口岸区限定于通关执法与刑事管辖的安排,是对香港居民权益的最大化保障,而国家对此再次礼让与容忍。              

   具体到方案的法律依据,第7条规定香港土地属于国家所有,由特区政府管理及支配收益。这表明,反对派所谓的“自治空间”不具有宪制上的本源地位,而是来自国家的授权安排,因此国家当然可以在符合基本法的条件下对香港部分土地或空间重新规划,使之更加有助于实现香港繁荣稳定和国家整体利益。“割地”说建立在香港独立或完全自治的前提下,在基本法上完全不成立。违反基本法及损害自治的说法也是因为反对派片面解读基本法某些条文(比如第18、22条),未充分理解政府方案合法性与合理性。基本法是全国性法律,体现的是一国两制,而不仅仅是“高度自治”,其中的某些条文必须进行适当的体系化解释,才能符合基本法原意。          

   除了直接的法律依据争议之外,反对派还诉诸了具体的法律行动,提起了针对政府方案的司法复核。他们期待的是,若司法复核成功,则无论是政府方案还是立法会法案,都将失效。这一推理逻辑将香港想象为完全自治的司法区域,以香港实质上的“司法至上”来凌驾香港的行政与立法。长期以来,反对派的“完全自治”目标除了聚焦“双普选”之外,就是不断巩固香港的司法独立与法治并隐含排除国家权力监督的政治取向。香港司法独立,在一般的法治意义上完全没有问题,但如果用来对抗国家则偏离了基本法初衷,也过分拔高了香港司法的宪制地位与实际能力。我们看到,回归之后的人大释法与决定就是对香港司法权宪制边界的合理勘定,使之既承担维护基本法秩序的规范功能,又不损害国家的主权、安全与发展利益。反对派应该看到香港法院只是基本法下的地方自治司法机关,而且经过回归二十年来自中央的释法与决定的宪制规训已逐步调校着自身的裁判法理学体系,尤其在港独宣誓案和旺角暴乱案中呈现了一种可贵的国家利益与公共秩序法理。这一次,司法挑战也很难成功,因为人大将根据基本法第20条对粤港两地合作安排做出合宪性认定及给出进一步落实的规范指引。人大决定如同又一次“8·31决定”,是等同基本法的全国性法律决定,可有效规管两地经济社会融合的宪制连接问题,创制出香港日益融入内地及国家体系的制度先例。香港法院对此会有充分预期,从而会审慎对待司法复核问题,而一旦人大决定具体做出,香港法院有宪制责任跟随。    

   总之,一地两检本来是平常的经济事物,是两制互动融合的自然发展,是服务两地居民的双赢措施,反对派的一系列政治与法律上的反对意见,不仅欠缺基本法理依据,而且显得十分狭隘小气。作为一种国家整合政策,一地两检实质触痛了香港“完全自治”的痛点,破坏了反对派的本土宪制甚至港独迷思,大体终结了一个“割据”与“隔离”性的“一国两制”旧时代,而开创了一个互动融合及国家化的新时代。                                  

   

   

   (本文英文版刊发于《南华早报》2017年8月9日,作者系北京航空航天大学法学院副教授,全国港澳研究会理事)

 

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转引日期:2017年9月9日