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侯学勇:司法权力规范运行的关键是正当价值体系的构建

管理员 发表于: 2016-04-18 11:10  点击:751

  [摘要] 当前我国司法权力运行不规范、冤假错案多发的主要原因是司法权力运行中行政化思维根深蒂固,学者们有针对性的提出许多去除行政化、提高法官独立程度的改进建议,但司法权力的实际运行状况依旧令人堪忧。理论建议难以被实践采纳的根源在于我国司法权力运行过程中的价值缺失,不仅法官普遍地缺乏法律至上、依法独立行使审判权之价值观念的支撑,而且现行司法制度也缺乏对这一价值观念的贯彻与保障。唯有进一步完善司法价值体系,才能有效改变目前司法权力运行不规范的局面。欲去除我国司法权力运行中的行政化思维,构建正当的司法价值体系,必须在加强法官法治意识和审判独立意识的同时,将依法独立行使审判权观念真正贯彻到司法制度的改革进程中去,才能有效保障司法权力的规范运行。

   [关键词] 司法权力 规范运行 去行政化 独立审判 价值构建

    

   近两年,全国各地不断有冤假错案平反。2013年3月26日,浙江省高级人民法院依法对张辉、张高平叔侄涉嫌强奸致死案再审并公开宣判,原判被撤销,张辉、张高平无罪释放;4月25日,河南省平顶山市中级人民法院公开审理李怀亮涉嫌故意杀人案,依法宣布李怀亮无罪并当庭释放。这两个案件的曲折经历,使公众看到了最高人民法院本着有错必纠的态度改正错误判决、重建司法公信力的努力。党的十八大报告也提出“依法独立公正行使审判权检察权,健全司法权力运行机制”的司法改革目标,但问题是:有关司法权力规范运行的现行法律法规,从宪法到法律、再到规范性司法规定、以及各种红头文件,种类繁多、数量庞大,为何却依然无法避免性质如此严重的冤假错案发生?如何真正践行十八大报告提出的司法改革目标,值得认真思考。

   最高人民法院常务副院长沈德咏曾言,在目前有罪推定思想尚未完全根除、无罪推定思想尚未真正树立的情况下,冤假错案发生的概率比较大;在我国现实体制背景下,冤假错案往往是法院奉命行事、放弃原则或者工作马虎失职的结果。[①]这表明,当前司法权力运行不规范、冤假错案不断发生的原因,不仅在于司法权力运行制度安排上的问题,也与我国现阶段司法伦理或价值观念的错位关系密切,司法制度或体制中依法独立行使审判权观念的缺位是导致司法权力运行不规范、冤假错案常发的根源。

   

   一、司法权力运行不规范的现状

   司法作为社会正义的最后一道防线,对于防止社会不公、实现司法公正这一目标的实现承担着不可或缺的责任。公民的失信爽约、违法犯罪,官员的渎职失职、腐败滥权,最终都需要通过司法予以矫正,司法公正是整个社会公正的基础。一个国家的立法水平再高、法律体系再健全,司法如果腐败,它会淹没社会正义实现的最后一根救命稻草,吞噬公民权益保障的最后一丝希望,法律会形同虚设。司法腐败是最大的腐败,司法腐败会导致人们对司法的信任程度下降,人们对司法的这种失望最终会转化为对整个法律系统的失望,法律不再被信任、也不再被普遍遵守,整个社会将处于不稳定状态。因而,保障司法权力的规范运行,维护司法公正,意义重大。

   然而,近些年不断曝光的司法权力运行不规范、司法腐败现象,不断拷问着我国民众对司法的信任程度。从近几年最高人民法院向全国人民代表大会所作工作报告披露的相关数据来看,[②]我国法官违纪违法案件发生的频率相当高,法官守法的总体状况令人堪忧,法院院长违纪违法现象不断突出、法院群体违纪违法现象更为普遍。[③]法院院长既享有裁判纠纷的司法权,又掌握着普通法官人事升迁的行政权,他们的违纪违法行为不仅对司法机关的社会诚信清廉形象带来极大的负面影响,而且易被下属效仿,产生法官群体违纪违法的窝案现象,更深程度上损及司法公信力。如最高人民法院原副院长黄松有、湖南省高级人民法院原副院长吴振汉、重庆市高级人民法院原副院长张弢、北京市西城区人民法院原院长郭生贵等一批法院高官身陷囹圄,他们的违纪违法行为对司法公信力带来的负面影响,远大于普通法官的违纪违法行为,是司法权力运行不规范行为中对司法公信力破坏较为严重的一种。

   不仅是法官的腐败犯罪行为暴露出司法权力运行的不规范,冤假错案的频繁发生也凸显了司法权力运行中存在的严重问题。张辉、张高平叔侄二人在案件证据存在明显不协调的情况下仍被判有罪关押10余年,在被害人体内没有发现直接的痕迹物证、被害人指甲内存留的与张氏叔侄无关的男性DNA、张氏叔侄车辆下高速的时间与案件发生时间冲突等一系列的矛盾情节,在两次严格的刑事审判程序中都没有受到重视。河南省高级人民法院将李怀亮案发回重审时提到三点疑问:现场提取的O型血为何既不是被害人的也不是李怀亮的,现场尸体是否确定为被害人郭小红,现场勘察发现的被害人裤头为何与被告人供述不一致?这些矛盾情节并没有得到合理的解释,李怀亮却一直被关押了12年。在被告人有可能被判处无期徒刑甚至死刑的重大刑事案件中,如此明显的证据不融贯现象却未受到案审法官的审慎对待,司法权力运行的不规范性可见一斑。

   司法权力运行不规范,表面上影响的是进入诉讼程序的案件无法得到公正审理,深层次上却会导致公众对司法权力产生不满情绪,司法公信力逐步下降。不能规范运行的司法权力易突破法律规定的程序约束,造成冤假错案,当事人乃至社会公众会对司法产生不满甚至对立情绪。中国社会大众整体上对司法工作的不满情绪是逐年增长的,并且随着时间的发展将会越来越高。[④]其中一个表现就是近些年来涉法涉诉信访量的增加,涉法涉诉类信访涉及公、检、法、司等部门,其中对审判机关裁判结果不认同和生效判决长期得不到有效执行的信访,是涉法涉诉信访的主流。[⑤]当前信访案中的涉法涉诉信访在特定地区的特定时期几乎可以占据当地信访总量的70-80%。[⑥]涉法涉诉信访案件的高发,暴露出来的问题是司法公信力的下降和公众对司法裁判不信任感的增加,当事人宁愿通过费时费力、预期性又低的信访途径寻求救济,也不愿将案件进一步放在司法程序中解决。对司法部门不满情绪累加的另一现象是近几年针对法官的刑事犯罪案件不断增多。2005年湖南黄运财在郴州永兴县人民法院的爆炸案、2009年何胜凯在贵州省遵义市中级人民法院杀死法警案、2010年5月深圳市中级人民法院大楼门前爆炸案、2010年6月朱军在湖南永州枪杀3名法官案等,虽然事件起因各有不同,但这一系列针对法官的刑事犯罪案件却有着一个共同特点,都是因当事人对司法裁判结果产生抵触情绪并迁怒于法官所致。

   对司法权力运行状态不满意的声音也通过官方渠道不断释放出来。例如最高人民法院工作报告在全国人民代表大会上表决时,每年都有不同程度的反对声音。2009年全国人民代表大会对最高人民法院工作报告的表决结果是2172票赞成,519票反对,192票弃权;2010年,2289票赞成,479票反对,128票弃权;2011年,2242票赞成,475票反对,155票弃权;2012年,2311票赞成,429票反对,115票弃权。这四年的反对票数量基本徘徊在400到500之间,大约占选票总数的15-18%。而2013年,2218票赞成,605票反对,120票弃权,反对票数量比往年有了较大幅度的增加,占总票数的20%还多,平均5位代表就有一位投了反对票。2014年,2425票赞成,378票反对,95票弃权,反对票数量虽然有所下降,但总体来看,我国法院系统面临的信任危机还是比较严重的。

   司法权力运行的不规范会降低司法裁判的公正程度、危及社会对司法权力的信任程度。公众对司法权力的不信任以及来自社会各界的“差评”会拉低法官职业的社会美誉度,也会降低法官的职业自豪感,降低法官忠诚于法律、推动司法公正的心理动力,增加司法权力运行不规范的几率。新一轮的司法改革为了拉近司法权力与公众的距离,淡化社会的不满情绪,提高司法权力运行的规范程度,采取了一系列的措施,例如审判公开、旁听公开、判决书上网、提倡调解等。但到目前为止,效果却差强人意,司法权力的运行几乎陷入一个法院不断改革、公众不断质疑的不良循环中。

   

   二、司法权力运行中的行政化弊端

   为了防范司法权力的不规范运行,我国法律设置了许多约束规范。首先,《宪法》第5条规定了包括法院和法官在内的所有组织和个人都应在宪法和法律的范围内活动,第127条强调了上级人民法院对下级人民法院审判工作的监督权力。其次,《法官法》第7条规定了法官应当履行的基本义务,如严格遵守宪法和法律,审判案件必须以事实为根据、以法律为准绳,秉公办案、清正廉明、忠于职守、遵守纪律、恪守职业道德等;第32条规定了与法官职务行为有关的禁止情况,如法官不得贪污受贿、徇私枉法、刑讯逼供、隐瞒或者伪造证据、泄露国家秘密或者审判工作秘密,不得滥用职权、玩忽职守,不得拖延办案、贻误工作,不得私自会见当事人及其代理人、接受当事人及其代理人的请客送礼等,进一步细化了宪法中的相关规定。再次,最高人民法院还制定了数量庞大、具有规范约束力的司法规定,例如《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》、《人民法院执行工作纪律处分办法(试行)》、《最高人民法院关于严格执行<中华人民共和国法官法>有关惩戒制度的若干规定》、《关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》、《最高人民法院关于“五个严禁”的规定》、以及《最高人民法院关于违反“五个严禁”规定的处理办法》等等,林林总总,全方位地划定了司法权力规范运行的界限。

   另外,对司法权力的运行有约束力的党内文件也不在少数。例如2005年中共中央发布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,最高人民法院随后向全国法院发布了《关于贯彻落实<建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要>的若干意见》;三年后最高人民法院又发布了《人民法院贯彻落实<实施纲要>和<若干意见>构建惩治和预防腐败工作机制实施细则》。2008年中共中央发布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》,最高人民法院随后发布了《最高人民法院关于贯彻落实<建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划>的实施办法》。这些党内文件虽然形式上仅约束党员法官,但受现实政治体制的影响,事实上对在我国从事公职工作的人员都具有普遍的约束力,对司法权力的运行而言是一种有普遍约束力的政策性文件。

   不同层次的法律规定以及党内文件在保障司法权力规范运行、预防司法腐败方面的力度非常大,但司法权力运行的不规范以及法官的违纪违法现象却并未因此而有明显的克制与收敛,阵容庞大的规章制度并未实现预期的防控效果。制度失灵的原因何在?

   许多学者对这一问题进行了深度反思。他们中的多数人认为我国法院系统面临这一困境的根本原因在于司法不独立。依法独立行使审判权主要是指法官独立行使审判权,不受其他任何组织和个人包括上级法院或本级法院法官的不当干预,法官只接受法律的约束和自己良心的指引。依法独立行使审判权是司法公正的根本保障。司法若不独立,容易导致司法权力根据法律之外的某种标准如政治需要运行,远离法律的要求;司法若不独立,法官裁判易受利害关系人的影响,难以做到居间裁断;司法若不独立,就难以实现法律上的公正,司法就不会得到公众的承认与信任。[⑦]正是因此,西方许多国家都规定了法官独立审判的制度,以保证司法公正。但我国受前苏联国家权力结构模式的影响,采取了高度集中的政治体制,司法权力也采取行政化运作模式,法院体制呈现明显的行政化特点:法院在整个构成和运作方面与行政机关在体制构成和运作方面有着基本相同的属性,是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。[⑧]这种行政化的司法运作模式能够在短时间内有效审结大量纠纷,有效贯彻党的路线、方针、政策,实现司法的社会治理功能。但随着社会的发展,中国社会由单一的计划管理走向多元的市场调节,采取行政化运作模式的司法体制日益暴露出与依法独立行使审判权的本质要求格格不入的弊端。

   司法体制的行政化弊端主要体现在以下几个方面。首先是法院与其他国家机关之间关系的行政化。在我国,人民代表大会是国家权力机关,法院、检察院、政府都由其产生并对它负责,法院、检察院与政府一样都是人大的衍生机关;而且,由于法院的人事及福利待遇管理来自于地方政府的人事编制部门和财政部门,法院在事实上也几乎成为当地政府的辅助机构。法院时常受到人大或政府的不当影响,审判的独立性被弱化。其次是法院之间相互关系的行政化。我国宪法和法院组织法都明确规定上下级法院之间是一种审判监督关系,通过不同审级的设立,在法院内部相对分权,为那些不服从一审判决的当事人提供进一步的救济,以避免司法权力因独立而陷入专权与妄断。但在实践中,由于各级法院都设置了一定的业绩考核标准,如上诉率、发回重审率、改判率等,使上下级法院之间的监督关系扭曲为一种准行政关系。下级法院在案件审理中遇到疑难问题往往会向上级法院报告,等待上级法院的批复或指示之后再依照办理,以免案件上诉后被发回重审或直接改判。上下级法院关系的行政化使得审级制度形同虚设,下级法院征求上级法院意见之后的判决,实际就是上级法院的意见,审级监督因而名存实亡,当事人的上诉权事实上被剥夺。再次是审判活动过程的行政化。相对于法院处境来讲,我国法官在审判过程中的独立性更弱,不仅在法律上不具有独立审判的地位,在实践中也无独立审判之可能。在法律上,根据法官法和法院组织法的规定,独立行使审判权的主体是法院,而不是法官。因而司法实践中的主审法官并无独立作出判断的权力,所有案件经独任审判员或合议庭审理之后,承办法官须将拟判决的结果上报给副庭长或庭长、重大案件需上报副院长或院长签署同意意见后始能公布结果。[⑨]这一做法体现了强烈的行政化色彩,违背了法官作为依法独立行使审判权之核心主体的基本要求,使亲历案件庭审过程、掌握第一手材料的法官丧失了独立判断的可能性,也就降低了法官规范行使司法权力的积极性。还有就是法官管理制度的行政化。我国现行体制对法官的任免、升职、奖惩都是按照公务员标准予以管理的,法官地位与薪金待遇缺乏法律上的长效保障,在工作中时常受到对其有管理权限或能够决定其薪金福利发放的机构或人员的掣肘,这迫使法官有时不得不为了保全自身利益而在法律和良心上作出让步,降低了审判的公正程度。

   司法体制的行政化严重制约了法官依法独立行使审判权的程度,法官审判时不得不花费大量的时间和精力用以平衡来自行政力量的干扰。在具体审判过程中,法官可能会受到来自本院庭长、院长、或者上级法院法官的指示,受到来自行政机关的压力、权力机关的“个案监督”。为了保全自身利益,法官裁判时,通常会向上级领导汇报案件进展情况、请示处理意见,会向权力机关或行政机关通报案情,司法权力运行的不规范情况时常出现。久之,性质更为严重的贪污贿赂、滥用职权、枉法裁判等违纪违法行为也就难以避免了。

   

   三、司法权力运行中的理论与实践悖论

   其实,针对我国司法权力运行中的行政化弊端,学界很早就有人提出过相应的改进建议。有学者指出司法是一种权威裁判、而不是一种权力裁判,因而应当以高薪待遇、退休保障、终身任职等措施确保法官在司法审判中的独立地位,同时废除审判委员会制度和政法委协调公检法协同办案制度以及人大对法院的个案监督制度,以保证法官只服从法律,以公正的裁判维护司法的恒久权威,使之成为人们内心的真正信仰。[⑩]也有学者指出,我国仿照前苏联模式建立起来的“条块结合、以块为主”的领导体制使司法机关受地方党委和政府制约严重,需要建立“以条为主”的垂直管理体制,改善党对司法工作的领导方式,废止政法委协调办案制度,废除检、法并列的司法体制,建立以审判为中心的司法权力格局,保障司法权力行使的统一性。[11]

   这些改进建议的核心目的是保证法官依法独立行使审判权。解决中国的司法问题,在总体上必须从改造法官科层行政官僚体制及其法官审判权的运作体制入手。[12]传统认识将司法同行政一样视为是国家权力的一种,二者皆由人民代表大会产生并对其负责。这个意义上的法院与行政机关没有什么性质上的不同,都是同级权力机关的衍生机关,人员编制与任命都由同级党委或人大决定,运行经费也由同级行政机关控制下的财政部门拨付;法院内部也是行政科层化管理体制,院长、副院长、庭长、副庭长等都有相应的行政级别,职位晋升、福利增加也都按照公务员法的规定予以管理。这种“以块为主”的行政化司法管理体制必然会带来司法的地方保护主义,司法易成为地方权力的附庸。因而,重新审视司法的自身性质,建立“以条为主”的运行体制,有助于法院从地方权力的约束中解放出来;废除审判委员会制度,有利于法官的独立与权责统一,弱化法院内部管理的行政性质;废除政法委协调办案制度,改善党对政法工作的领导,有利于法院独立履行审判职责。这些建议在弱化人大、检察院等机关对法官的监督权,弱化法院院长、庭长等人对法官的行政管理权的同时,也就是强化了法官的独立审判地位。

   但司法的实际运行状况却与理论改进建议走上了相反的方向:对法官的监督监管不断强化,法官的独立审判地位却不断弱化。对法官的行政监督监管权主要掌握在法院院长手中。一方面,法院院长掌握着法官的人事任免权。根据《法官法》的规定,最高人民法院的副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免;地方各级人民法院的副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。另一方面,法院院长也掌握着足以影响法官升迁与福利待遇的考核决定权。根据《法官法》第13条第4款的规定,法官“经考核确定为不称职的”,法院院长“应当依法提请免除其职务”,院长事实上掌握着法官考核结果的好坏差异。法院院长的行政管理权被强化,也就意味着法官审判权的弱化。首先,裁判文书签发制度使案审法官不具有最终决定案件裁判结果的权力。裁判文书签发制度是指人民法院的各种裁判文书由具体审理案件的法官拟制后,报经有关审判庭庭长、分管院长或院长审查、核准并签发后,才能作为法院正式判决书或裁定书对外发布的一种制度。[13]裁判文书签发制度事实上剥夺了法官独立作出裁判结论的可能性,是一种典型的压缩法官独立审判空间的行政管理制度。其次,法官的审判活动过程受到多重监督,大大限制了法官审判的独立自主程度,增加了司法运行不规范的几率。法官的审判过程面临着多个主体的监督,有来自于本院院长、庭长等行政领导的监督,也有来自于上级法院、检察院的监督,还有来自于人民代表大会的个案监督。理论上来讲,对权力的监督越多,权力运行的规范程度就越高。但事实是,我国司法权力的运行并未因这些密集的监督而变得愈来愈公正,反而是愈来愈难以独立,不规范运行的情况愈来愈普遍。个中原因有两点:一是针对法官审判活动的各种监督事实上是以监督之名参与分享司法审判权,各类监督主体不时以监督的名义干扰法官正常的审判过程,他们的监督行为事实上削弱了司法审判的职业化、专业化程度,结果是过多的监督反而使司法走向政治化、远离了专业化,法官职业伦理亦随之弱化,违纪违法伴之而来;二是监督权力异化,实践中人民代表大会的监督异化为人民代表的个人监督、法院领导的监督沦丧为法院领导与案审法官共同腐败等情况,皆是因无人监督监督者而形成的乱象,不但没能以监督消解腐败,反而扩大了腐败的主体范围。[14]

   于是,一个奇怪的现象就产生了:学者针对我国司法体制中存在的行政化弊端,不断提出有益于法官独立审判的理论建议,而司法实践却依旧如斯,法官独立审判的空间不但没有扩大,反而被压缩的越来越小。是什么力量支撑着僵化的司法体制能够一再拒绝各种合理的改进建议,支撑着影响法官正常履职的各种外部力量不断得到加强,进而异化为诱使或迫使司法权力不规范运行的因素?

   

   四、司法权力运行中的价值缺失

   就我国目前情况来看,司法制度失灵且很长一段时间没有改善的根本原因在于我国司法权力的运行过程缺少了内在的精神或价值支撑。《环球时报》2013年2月5日发表一篇题为《官员价值体系亏空,钱房就来填补》的社评。该评论指出,当前中国官员腐败现象普遍的根本原因是社会的传统价值体系被市场经济冲得七零八落,应有的一些价值标尺或者变得很软弱,或者成了缺位的真空;与此同时,货币标尺却大行其道,它的统治地位在向很多本应拒绝它的领域蔓延。[15]此言可谓一举中的。我国制定了那么多有关司法权力规范运行的约束规则,却依然没能阻止不规范行为的大面积发生,其根本原因既不是相关法律制度不够完备,也不是法官业务能力不够高超,而是我们的司法权力运行过程整体地缺少了对法律绝对忠诚的价值追求,缺少了法律至上、依法独立行使审判权的观念培养。

   一方面,法官普遍地缺乏法律至上、依法独立行使审判权的价值观念的支撑。拥有法律至上、依法独立行使审判权的价值观念支撑,是法官公正裁判的基础。法官能否依法履行职责、规范行使司法权力,关键在于其个人价值体系中的法律至上观念是否处于最高位置。同样的法律制度,在拥有法律至上观念、绝对忠诚于法律的法官那里是匡扶正义的利剑,在缺乏法律至上观念的法官那里只是权衡个人利弊得失、谋取私利的手段;同样的法官约束机制,在内心忠诚于法律的法官那里是被严格遵守的内在准则;在缺乏法律信仰的法官那里只是随时可能被逾越的外在限制。我国法院系统内部目前明显弥漫着一种失落、沮丧和失败的情绪,法官们对自己所从事的工作自我评价不高,没有基本的职业自豪感,对法治缺乏足够的信仰与信心。[16]对法治缺乏信心、对法律缺乏信仰,这会极大降低法官依法审判、规范行使司法权力的可能性。就如哈特区分人们面对法律时可能会持有“内在观点”和“外在观点”一样,持有内在观点、将法律要求内化为自己内心行为准则的人比持有外在观点、被迫遵守法律的人,逾越法律规定的可能性会大大降低。对于专司审判权力的法官而言,内心是否持有法律至上的观念尤为重要,这是法官的良知、良心、抑或道德律条中最为重要的内容,是其能否依法审判、规范行使权力、践行法律正义的重要影响因素。因而,缺少独立审判观念支撑的法官在面对各种诱惑时,忠实执行法律规定、坚决抵制不法行为的能力下降,违纪违法行为发生的几率增大。

   将法律运行不畅、制度失灵的原因完全归责于法官个人内心缺乏法治精神,这在个别案件的层面基本可以成立;但若从我国法院系统整体上看,很难把司法权力运行不规范普遍化的原因简单地归责于法官职业素养低、法治观念差。毕竟,我国法官队伍在上个世纪多由军人转业而来,近一二十年又从大学毕业生中选拔了大量法律知识结构完备、业务能力突出的青年才俊加入法官队伍。就人员构成来讲,法官队伍的整体水平应该是非常高的,包括司法业务能力和职业道德素质,很难说这个群体的法治意识与规则意识整体上低于其他社会群体。但为何司法权力运行不规范的现象却如此普遍?笔者认为,那种把司法腐败的根源完全归诸于法官人性的缺陷、个体的需要和职业道德沦丧的立场[17],只是看到了问题的表面,并没有触及实质。因为从人性论的角度来看,无论是人性本善、还是人性本恶,在逻辑上都不能从个体人性堕落推导出普遍腐败的结果。若人性本善,蜕变只能是个别现象,不应该是普遍现象;若人性本恶,为何西方法治国家的法官又享有极高的社会威望?同一类职业群体在中西方分别营造出截然不同的社会形象,显然并非人性论的理由能够解释的清楚。所以,因人性有缺陷、司法良知沦丧而导致法官蜕变、腐败只是个别现象;一旦这种蜕变、不规范行使权力的现象群体化、普遍化,这就不仅仅是某个或某些法官人性堕落的问题了,而是司法制度本身存在着问题。

   因而,在另一方面,司法权力运行不规范的更深层次的原因是我国现行司法制度缺乏对法律至上、依法独立行使审判权观念的贯彻和保障。毫无疑问,西方国家的法官享有极高社会威望源于其设计合理的司法制度或体制,是他们的法官遴选制度与司法运行机制保证了法官在整体上信任法律、规范司法,进而奠定了法官、司法机构在整个社会中的权威地位。但我国目前有关法官管理的制度以及司法运行机制并没有以法律至上、依法独立行使审判权为其最高原则,而是把行政化的价值追求整个地嵌入其中。行政化运作过程中的“命令-服从”模式秉承的理念并非法律至上,而是权力至上。例如裁判文书签发制度中,行政级别高的法官可以决定行政级别低的法官所审案件的结果,就是一种典型的行政权力决策模式。这种模式虽然在法制恢复之初法官业务素质整体不高的情况下发挥了重要的把关作用,但其本质上是与司法权的内在要求相抵触的,不仅很大程度上否定了法官的独立审判地位,而且人为延长了权力的运行环节,也就是增加了权力寻租的机会,增加了权力运行不规范的可能性。[18]

   更重要的是,司法权力运行过程中的行政决策模式在深层意识上反映的是对法官的不信任。社会秩序的维持与运转依靠的是社会成员之间的普遍信任,信任可以使一个人的行为具有更大的确定性和可预期性。古代熟人社会秩序的维系依赖的是交往个体之间直接的人格信任,现代陌生人社会秩序的建立依赖的是对法律系统的信任。大家必须普遍信任法律、信任依据法律裁判纠纷的法官,才能建立一个具有良性循环功能的社会信任系统,有效保障所有人的良性社会交往。[19]对法官的充分信任是司法的根本,法官一旦不被信任,司法也就失去了立足的根基。司法权力运行中的审批制恰恰反映出来的是对法官的不信任。本应由法官独立完成的司法审判过程,最后一个阶段却需经完全没有参与案件审理过程的行政领导签发,这一环节否定了法官在司法审判中的主体地位,使法官在履职过程中无法找到心理上的自我认同感,挫伤了法官的工作积极性和职业自尊感。这种价值认同意义上的负面影响远大于一些硬性规定给法官带来的不利影响。一些限制或约束法官独立审判地位的硬性规定比如调解率、结案率、执行率、上诉率、发改率等规定,虽然都会对法官依法独立行使审判权的地位产生冲击,法官却可以通过某些方式或多或少地规避这些考核风险;但制度中蕴含的那种对法官的不信任倾向是任何法官都无法规避和摆脱的,这种价值倾向会逐渐渗透到法官工作的每一个环节,影响其情绪,降低其效率,使之无法以完全忠诚之心适用法律、以彻底中立之情对待当事人。

   我国司法权力运行不规范、法官违纪违法现象普遍的根源在于制度设计的观念错位,本与法官依法独立行使审判权相抵触的行政观念却贯穿于司法权力运行的整个过程,使法官整体上迷失了基本的价值方向,忠实执行法律的基本原则被置换成了执行上级命令的原则,公平正义的基本原则被置换成了迁就权力的功利主义原则。因而惟有重建司法伦理、重塑司法人格,坚持对法律和良知的遵从,才能为杜绝冤案夯实基础。[20]

   

   五、司法权力规范运行中的正当价值构建

   学者针对司法权力运行不规范给出的改进建议,多是制度的改进与完善。问题是,若只是看到制度的更替,而不重视价值观念的更新,即使制度有所变化,执行起来亦会走样、变形;而且,若无思想上的解放与革新,新的制度如何形成与制定也是问题。君不见学界提出的诸多司法改革建议已逾十余年,但制度本身却无甚多改变,其中核心的原因应是价值观念与思想认识的僵化阻碍了制度的更新与交替。缓解司法权力运行中的这一紧张局面,既要依靠制度的强硬,也必须对社会价值体系重新整理和构建。[21]司法体制改革的关键也即司法权力运行规范化的关键,应是在司法权力运行过程中构建正当的价值体系,移除能动司法意识形态下的政治大局观念,切实贯彻司法审判中的公平正义观念;移除行政化思维中的权力至上观念,巩固司法运作模式中的法律至上观念。

   已有不少学者提及司法改革中的观念改进或者价值体系构建的建议。如有人提到司法制度改进中容易被忽视的一环是司法伦理的重建和司法人格的重塑[22],也有人提到任何控制制度约束力的真正发挥都离不开被约束主体内心的道德自律[23],也有人提到提升司法公信力的基础是确立唯法是从的理念和品德[24],也有人提到司法的定力是遏制错案的根本[25],还有人提及司法改革面临的障碍和制约因素主要是思想观念上的束缚[26],这些建议的重点皆在于关注司法体制改革中的观念改变与价值体系的构建。但大多数学者只是指出了应当改进观念或构建新的价值体系,至于构建谁的价值体系、如何构建等问题,少有更为详细的论述。

   关于构建谁的价值体系这一问题,已有成果多是主张应当加强法官的职业道德建设。例如上文提及的司法人格的重塑、主体内心道德自律的强化、唯法是从理念的确立、司法定力的培养、思想观念的解放等建议,指向的主体皆是法官。的确,司法权力规范运行过程中必须要加强法官群体的价值体系建设,因为他们是司法权力的具体行使者,他们对于公平正义和法律至上观念的认同程度,将直接影响司法权力运行效果的好坏、影响法律适用质量的高低。明确的法律规范并不必然带来司法的公正、充分的证据也并不必然产生唯一的裁判结果,[27]尤其是在法律规定的自由裁量范围内,法律文本的客观性与确定性完全可能因司法者价值取向的不同而发生变化。此时的法治转化为法律限定范围内的人治[28],法官的司法理念及其价值判断决定着他对法律规范和事实证据的选择。因而法官正当价值观念的培育尤为重要,是保证司法权力规范运行的最为直接的因素。

   但是,前已述及,我国法官群体性价值观念错位的根本原因并不在于法官本身,而在于司法制度或体制设置的观念错位。在法官与政府公务人员一样接受行政管理体制的约束时,法官就会产生天然的行政情结,司法权力运作过程中真正起作用的是行政权。[29]现行司法制度中蕴含的行政化思维,将法官驯化成了政治大局观念和权力的附庸。因而,欲构建法官的正当价值体系,必须首先在司法制度的建设中切实贯彻法律至上、依法独立行使审判权的基本价值,唯有对法官切身利益产生持续影响的法官升任、法官福利等制度彰显新的价值排序,才能在普遍意义上改善法官的价值体系。法官管理体制的重新设置需要充分体现对那些到了一定位置升不上去的法官的真实尊重,使之最终能够带着这份职业荣耀与尊重离开公职,这种荣耀不能是金钱或者权力,而应当是与全社会的主流价值体系相符的某些内容;而且,在新的制度设计中,不仅要在精神层面构建正当的司法价值体系,而且要在物质保障层面认真安排法官的合法利益,如法官终身任职制度、法官福利保障制度等,才能破解司法反贪的“运动式”局面,形成长久实效。[30]最高人民法院新近发布的《关于切实践行司法为民、大力加强公正司法、不断提高司法公信力的若干意见》中,就初步提出了对法院队伍进行分类管理、完善法官单独职务序列制度的改革建议。这与该意见中提出的推进主审法官负责制、弱化法院院长、庭长对审判的管理权限等内容,是密切相关、相辅相成的,共同在制度上切实保障法官群体的合法权益。唯有在此基础上,才可能有效构建法官的正当价值体系。

   司法制度改革必须体现新的、能够切实反映司法运行本质的价值理念,这确实是我国司法改革的重点内容。重视这一点是否就抓住了保障司法权力规范运行的关键要素?笔者认为,即使学界普遍意识到了相关制度理念、制度价值转变的重要性,也并没有抓住我国司法体制改革中最为关键的一环。纵观新中国的社会变革史,无论是成功的还是不成功的,中国社会的变革基本是自上而下展开的,推动变革程序启动的领袖人物往往是变革的关键因素。就此而言,如何推动对司法制度的顶层设计和价值构建享有决策权的那些人的价值观念的转变,将是构建正当司法价值体系的基础因素。

   既然构建谁的价值体系一事已基本清晰,那么,如何构建这一价值体系的逻辑顺序也已明确。欲要构建法官的价值体系,必须先改变对法官产生约束力、控制力的各种司法制度中的价值安排,在司法制度或司法体制的改革中树立法律至上、把权力关进制度的笼子的观念,是司法权力运行规范化的关键。

   构建正当司法价值体系的第一步,应是努力说服那些掌握司法制度变革决策权的领袖人物树立法律至上的基本观念。这一要求其实已经超越了单纯的司法体制改革范围,因为能够左右司法体制改革方向的决策者事实上都是国家的政治领导人。而且,当今中国的法院作为国家管治机构的一部分,并不是一个单纯的裁判机关,它需要在整体性的管治构造中发挥一种对有关法律事务的“主动”及“联动”的作用。[31]因而说服这些决策者还法院系统以独立审判之身,放弃对其政治管治功能的期望,实际上是动议他们作政治体制上的改革。在这个意义上,必须将司法体制改革纳入政治体制改革的步伐中去,没有政治体制上的改革作为基础,单讲司法体制改革是一种奢谈、甚至妄谈。因而,掌握司法体制改革决策权的政治领导人的法律至上、独立审判观念的树立至关重要。此外,需要强化树立独立审判观念的精英人士还包括有权制定具体法律制度的立法者、立法解释者、抽象司法规范的制定者。因为这些人是贯彻国家政治领导人之法治意识的规则制定者或执行者,他们是否具有崇高的法律信仰、坚定的法律信念,将会直接影响其所制定或执行的法律规则能否蕴含公平正义观念、能否摒弃行政化思维、能否贯彻依法独立行使审判权的基本原则。说服这些精英人士树立法律至上的基本观念,这一步骤已初见成效,相关理念已经开始部分地体现在党的十八大报告、最高人民法院的一些文件中。

   构建正当司法价值体系的第二步,是在司法体制或司法制度的变革中坚决贯彻法律至上、依法独立审判的基本观念。实现这一步变革的基本路径,就是割除现有司法制度中体现行政化思维的相关内容,建立真正有利于法官依法独立行使审判权的司法制度。具体来讲,建议废止的制度包括政法委协调办案制度、审判委员会制度、判决书签发制度、法官行政职级制度以及行政性的考核制度、人大个案监督制度等,需要改善的制度包括地方人大主导法官任命制度、地方政府财政部门主管法官薪水及办案经费制度、检法并列制度等,需要新建的制度包括法官高薪、退休保障、终身任职等有助于法官独立的垂直管理制度,提高法官在制度上的独立地位以及社会中的权威地位。

   构建正当司法价值体系的第三步,是在建立健全法官独立承担案件责任的基础上,树立其法律至上和依法独立行使审判权的观念。构建法官的正当价值体系,应充分借助各种手段方式,培养其“坚守法治信仰,坚持法治思维,摒弃行政思维,坚决依法办案”的信念,[32]以确保法官的思维独立、并对裁判结果独立负责,坚守司法公正的底线。[33]当然,构建法官正当价值观念的同时,也必须注意加强司法系统内部行政管理者的依法独立行使审判权意识,因为在我国现实环境下,即使在制度上能够确立法官依法独立行使审判权的法律规范,但受传统司法文化及现实体制的影响,法院院长、庭长等对法官具有行政管理权限的人是否具有崇高的法律信仰、坚定的法律信念,将会直接影响审判中的法官能否独立、公平、公正地适用法律,实现法律正义。法官依法独立行使审判权观念的培养,不仅需要制度上的支持,而且需要人员上的配合。

   在中国,正当司法价值体系的构建并非只是法官个人的事情,而是整个司法体制、甚至政治体制变革的复杂过程。单纯强调法官依法独立行使审判权观念的培养,而忽视对其享有管理和约束职能的行政领导人、司法制度中正当价值体系的构建,实践证明很难起到防范法官违纪违法行为、提升司法公信力的预期目的。必须整体上考虑法官违纪违法行为普遍化的根本原因,首先培养能够左右司法体制改革方向的国家政治领导人的法治思维,以其影响司法系统上层领导人依法行事;而后改善现行司法体制中的各种具体制度,去除其中与法官依法独立行使审判权原则相抵触的各种制度,建立有效的司法独立机制,将依靠少数领导人的法治转化为制度法治;最后才能、且才有可能要求法官提高法治意识和审判独立意识,以确保每个案件都能获得公正审理。唯有如此,才能真正扭转当前司法权力运行不规范的不利局面,逐渐实现司法权力的规范运行。

   

   六、结语

   我国司法权力运行中固有的行政化弊端已被审视多年,相应改进建议也提了很多,但实践中的司法制度变化却不多,司法权力运行的规范性逐年走低,司法公信力日趋下降。究其原因,皆在于法律至上的独立审判观念未曾真正树立,行政化思维仍是司法权力运行的主导观念。请示汇报、司法审批、审判委员会决定、政法委协调办案等制度,都摆脱不了行政化思维的主导,这些制度消弱了依法独立行使审判权观念在司法权力运行中的作用,弱化了法官在司法审判中的独立主体价值,使其难以积极、中立的姿态公平裁判案件,从而导致为数众多的冤假错案的发生。与其在因果链的末端亡羊补牢,通过冤假错案的平反来提升司法公信力,不如在制度的源头去除影响司法权力规范运行的行政化观念障碍,认真践行党的十八大报告提出的深化司法体制改革的目标,在司法权力运行机制完善的过程中,构建法律至上、依法独立行使审判权的正当司法价值。与此同时,必须强化提升法官依法独立行使审判权的法治意识,才能真正改善目前司法权力运行不规范的局面,有效提升司法公信力。

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   * 作者单位:山东政法学院。

   [①] 参见沈德咏:《我们应当如何防范冤假错案》,载《人民法院报》2013年5月6日第02版。

   [②] 最高人民法院每年向全国人民代表大会提交的工作报告都会涉及法院系统干警违法违纪数据的统计,从近十年的统计数据来看,全国法院违法违纪的数量总体呈现不断上升的趋势,法官知法犯法的现象有增无减。2003年全国法院违法违纪人数846人,2004年579人,2005年444人,2006年401人,2007年208人,2008年817人,2009年795人,2010年783人,2011年519人,2012年1548人,2013年381人。参见各年度的最高人民法院工作报告。

   [③] 参见刘练军:《如何控制法官》,载《东方法学》2012年第4期。

   [④] 参见梁剑兵:《司法改革已经到了危机关头——兼论“压死骆驼的最后一根稻草”究竟在哪里?》,http://lawyer1964.fyfz.cn/b/753955,访问日期:2013-6-11。

   [⑤] 刘炳君:《涉法涉诉信访工作的法治化研究》,载《法学论坛》2011年第1期。

   [⑥] 刘金川:《人大试水监督涉法涉诉典型信访案》,载《公民导刊》2010年第2期。

   [⑦] 参见夏勇等:《中国当代宪政与人权热点》,昆仑出版社2001年版,第253页。

   [⑧] 张卫平:《论我国法院体制的非行政化——法院体制改革的一种基本思路》,载《法商研究》2000年第3期。

   [⑨] 参见张卫平:《论我国法院体制的非行政化——法院体制改革的一种基本思路》,载《法商研究》2000年第3期。

   [⑩] 参见贺日开:《司法改革:从权力走向权威——兼谈对司法本质的认识》,载《法学》1999年第7期。

   [11] 参见崔敏:《论司法权力的合理配置》,载《公安学刊》2000年第3期。

   [12] 参见王申:《科层行政化管理下的司法独立》,载《法学》2012年第11期。

   [13] 参见重庆市第一中级人民法院课题组:《合议庭职责和院庭长裁判文书签发权限制度的完善》,载《西南政法大学学报》2008年第3期。

   [14] 参见刘练军:《如何控制法官》,载《东方法学》2012年第4期。

   [15]《社评:官员价值体系亏空,钱房就来填补》,载《环球时报》2013年2月5日第15版。

   [16] 参见梁剑兵:《司法改革已经到了危机关头——兼论“压死骆驼的最后一根稻草”究竟在哪里?》,http://lawyer1964.fyfz.cn/b/753955,访问日期:2013-6-11。

   [17] 陈昆扬、蔡鸿铭:《治理司法腐败应加强对司法权力的制约与监督》,载《福建法学》2008年第2期。

   [18] 参见谢鹏程:《克服司法权运行的机制障碍》,载《学习时报》2013年6月10日05版。

   [19] 参见吴情树:《法治是一个良性的庞大信任系统》,http://qingyuanshan.fyfz.cn/b/742309,访问日期:2013-6-11。

   [20] 参见毛立新:《“功大于过”有违司法伦理》,载《法制晚报》2013年5月6日第A03版。

   [21] 《社评:官员价值体系亏空,钱房就来填补》,载《环球时报》2013年2月5日第15版。

   [22] 参见毛立新:《“功大于过”有违司法伦理》,载《法制晚报》2013年5月6日第A03版。

   [23] 刘练军:《司法要论》,中国政法大学出版社2013年版,第348页。

   [24] 高子程:《确立唯法是从的理念和品德》,载《人民法院报》2013年5月6日第07版。

   [25] 沉静如水:《司法的定力是遏制错案的根本》,http://wangwenchang.fyfz.cn/b/742866,访问日期:2013-6-11。

   [26] 谢鹏程:《克服司法权运行的机制障碍》,载《学习时报》2013年6月10日第05版。

   [27] 昃晶雯:《基层法官司法知识结构成因分析及价值重构——以司法能力为视角》,载《山东审判》2009年第3期。

   [28] 青葙小子:《公平正义从治人开始》,http://qingxiangxiaozilaw.fyfz.cn/b/747877,访问日期:2013-6-11。

   [29] 参见昃晶雯:《“社会问题司法化”背景下的司法价值选择及路径探索》,载《山东审判》2011年第1期。

   [30] 《社评:官员价值体系亏空,钱房就来填补》,载《环球时报》2013年2月5日第15版。

   [31] 参见龙宗智:《重建民众对司法的信任感:当前司法的难题及应对》,载《南方周末》2010 年 7 月 15 日第F 31版。

   [32] 参见贾宇:《打造司法公信力的两大基石》,载《人民法院报》2013年5月6日第05版。

   [33] 参见徐显明:《确立司法公信力的四个根据》,载《人民法院报》2013年5月6日第05版。

   

文章来源:《法学》2014年第4期

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日期:2016年4月18日