一

　　1990年，因为开亚运会，北京市区县人大代表的选举推后了一年。从那以后，北京市各区县的人大代表选举就比其他大部分省市自治区的晚半年甚至一年半。12003年末北京市这次区县人大代表选举，是全国各省市中是举行最晚的。据《北京青年报》报道，到2003年12月16日，4403名代表已经全部产生。18个区县共2336个选区中，一次选举成功的有2302个选区，其余34个没有选足名额的选区到12月15日也都完成了另行选举。2至此我们可以说，我国自1953年第一部《选举法》颁布后的第15次县级人大代表选举就全部结束了。如果从1979年第二部《选举法》规定县级人大代表直选开始算，至此就是第七次县级人大直选结束了。下一次，是在五年后的2007-2008年间。

　　和深圳一样，北京市这次区县人大选举之所以受到特别关注，是出现了一批“自荐候选人”。网络和媒体上的不完全统计，约有20多人，大部分是小区业主和高校师生，还有几位律师和自由职业者。我国现行1995年《选举法》并没有规定“自荐”这种提名方式，所以这些“自荐”候选人还得通过选民10人以上联名推荐才能成为候选人。把他们跟其他选民推荐或组织提名的候选人区别开来的并不是提名方式，而是是否明确表达代表意愿。这些自荐候选人，都通过网络或媒体向社会表达了强烈的代表意愿。

　　自荐候选人中成为正式候选人并最终当选的人大代表的，有北京邮电大学的教师许志永和回龙观社区的业主聂海亮。3其他一些候选人，或者进入了正式候选人名单但没有最终当选，或者根本没有成为正式候选人。后一种情况下，根据《选举法》还可以以选民正式选举时“另选他人”的方式当选。有些未进入正式候选人名单的自荐者试图走通这条路。1998年选举，全北京市4402名代表中只有一个是这种方式选出来的，这次，全部4403名代表中，笔者所知有两个是“从票箱里跳出来”的。

　　无论如何，“从票箱里跳出”，这种当选方式在大规模的选举中太难了。能否成为正式候选人，对能否最终当选意义更为重大。这就碰到了一直被人们所诟病、这次由于自荐候选人的出现而更为人所知的“酝酿”程序。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二

　　北京这次选举，第一轮提名的初步候选人共41,637人，1998年那次比这还多，是50,956人。之所以出现这么多初步候选人，是跟我国《选举法》所规定的候选人提名方式密切相关的。我国选举法规定了两种代表人提名方式，一是政党和人民团体的“组织提名”，一是选民十人以上联名推荐代表候选人，后者提名门槛较低，也非常民主，但它的后果之一就是提名候选人人数可能超过应选候选人许多倍。比如，2003年这次和1998年那次，北京的初步候选人数分别是应选人数4403人的9.5倍11.6倍。

　　在初步候选人中直接投票选出人大代表显然是不现实的，10个人里选一个，很容易出现选票分散的情况，导致人大代表的代表性不足。为了保证每一位人大代表都有较大代表性，《选举法》规定：“在选民直接选举人民代表大会代表时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。”也就是说，当选人大代表，起码要获得选区25%的选票。为了使选票集中，就必须缩小初步候选人名单，从中确定正式候选人。正式候选人的人数，《选举法》规定，“应多于应选代表名额三分之一至一倍”，即县乡人大代表选举中的法定差额率是33%-100%。差额率太低就不是差额选举了，太高,则容易出选票数分散，导致当选代表代表性不足。

　　在北京市要满足这个法律要求，就必须把候选人数从应选代表人数(4403)的10倍左右，压缩到2倍以内。实际中压缩的比例更大。1998年选举确定的正式候选人是6,048人,2003年这次是6,748人,差额率分别是37%和53%，都没有到100%。4

　　《选举法》对这个压缩过程是这样规定的：“由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。”选举法这里的规定很有直接民主的味道，但却根本没有考虑到操作性。比如什么叫“由选民小组反复酝酿”？推荐候选人的时候并不是以选民小组为单位，而是选民自由组合联名；联名推荐的选民可能对自己推荐的候选人有了解，但在小组内有什么渠道了解到所有联名推荐人的推荐理由？如果某候选人的联名推荐者都在一个选民小组内，联名推荐的时候肯定已经酝酿、讨论、协商过了，这时候再来一遍有什么意义？如果一个选民小组里选民各有各的人选，协商不成、互不相让时怎么办？或者各个选民小组各有各的人选，小组与小组之间如何协商？如果这个小组里的某些选民支持别的小组的人选怎么办？其实这个按选民小组酝酿的办法，对这样一种候选人是最不利的，比如一个候选人在所有的选民小组里都有一些支持者，但在每个小组都是少数，这样虽然支持他的总人数加起来很多，却因为分散在各个小组里，分组酝酿的结果多半是他在每一个选民小组都被酝酿掉。

　　实践中，这个酝酿过程也很少如选举法希望的那样以直接民主的方式进行。有的选区会按照第一轮联名推荐人数的多寡从多到少确定一个名单，人数大约是应选人数的三四倍，然后再发到各选民小组，让选民在这个名单里选择，再根据同意人数的多少确定正式候选人。但这种作法只是习惯作法，选举法和实施细则未载，选举委员会事先也不公布，选民联名推荐的时候未必知道。这次选举中一些自荐候选人就是这样，按照选举法找了10个选民联名推荐就上报了，结果选举委员会对联名推荐人数不足100的根本就不考虑。

　　在有的选区，推荐人数和第二轮同意人数只作为参照，并不是最终的标准。比如我作为选民参加的海淀区燕园街道第二选区(北大文科选区)，第一轮10人以上联名推荐的初步候选人共194人，经过选区工作组成员、选民小组长和选民代表参加的一个联席会议的不公开“酝酿”，变成了一个8人预备人选名单，而这个8人名单，按推荐人数排第2、8、9、10、11的初步候选人没有进入，排名第13、14的倒进入了。究竟是何原因，没有进一步说明，不得而知；第二轮，8人预备名单下发到选民小组让选民勾选，汇总后再从中确定一个3人正式候选人名单，这次召开的是选区工作组成员和选举单位负责人参加的联席会议，“本着两名候选人完全根据征求意见结果确定，一名候选人应当考虑海淀区选举委员会关于代表结构(性别、政治面貌等)的建议的原则”5进行酝酿，结果是排名第3、4、5的候选人没有进入，排名第6的候选人倒进入了。但要说这是按照性别和政治面貌做的肯定性行动(affirmative action)，排名第6的预备人选和排名第3的预备人选，除了同意前者的人数是同意后者的1/3之外，性别和政治面貌又明明没有差别。难道酝酿就是要对较少选民赞同的人选进行照顾？种种匪夷所思之处，不一而足。
　　2003年北京市海淀区选举委员会燕园街道分会第二选区候选人酝酿情况6
第一轮排名　第二轮排名　性别　年龄　民族　政治面貌　文化程度　　职务　　是否进入正式候选人名单
(推荐人数)　(同意人数)　　　　
　1(533)　　　1(1647)　　　男　　48　　汉　中共党员　　博士　　　院长　　　　　　　是
　13(119)　　 2(1122)　　　男　　39　　汉　中共党员　　博士　　副教授　　　　　　　是
　6(156)　　　3(1000)　　　女　　40　　汉　　群众　　　博士　　系副主任　　　　　　否
　7(154)　　　4(438)　　　 男　　20　　汉　中共党员　　大学　本科三年纪学生　　　　否
　14(111)　　 5(346)　 　　女　　50　　满　中共党员　　大学　　系党委书记　　　　　 否
　5(176)　　　6(329)　　 　女　　44　　汉　　群众　　　博士　　教授　　　　　　　　　是
　4(182)　　　7(259)　　　 男　　47　　汉　中共党员　　博士　　副院长　　　　　　　　否
　3(194)　　　8(208)　　　 男　　31　　汉　中共党员　　硕士　　院党委副书记　　　　　否

　　《选举法》要求酝酿也要按照“较多数选民的意见”确定正式候选人，看来这个没有明确程序约束的“酝酿”，已经不能满足要求了。实际上，“酝酿”的主体是选区工作组成员、选民小组长、选区单位负责人以及“选民代表”组成的一个少数。这些并没有得到选民授权的人们在确定正式候选人的过程中发挥着最终的作用。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　三

　　按道理，投票本身就是一种表达较多数选民的意见的方法。什么是多数，什么是少数，票数是最客观无争议的标准。如果把投票用到确定正式候选人的过程中，那就是预选。

　　我国1979年、1982年《选举法》都曾明文规定过，人大代表直接选举和间接选举都可以进行预选。但是，1986年修订选举法的时候却取消了。取消的原因，据来自全国人大的研究人员陈斯喜介绍是这样的：“如何确定正式候选人名单？1979年选举法规定是采取‘预选’的办法。但当时没有规定预选后是否必须实行差额选举，实践中，许多地方实行了差额预选，等额选举。1986年修改选举法时，为了保证实行差额选举，取消了预选的规定。但取消预选后，一些地方确定正是候选人非常随意，有的没能真正按照多数选民或者代表的意见确定，因此，1995年再次修改选举时，又恢复了间接选举中的预选规定，并明确预选后仍必须实行差额选举。但对直接选举，考虑到投票比较困难，没有恢复预选，……”7

　　现在看来，1986年修改选举法为了实行差额选举而取消预选的规定完全是一个失误，因为差额预选和差额选举可以同时存在，为了保证差额选举，直接规定正是选举也要差额就可以了，完全没有必要以牺牲预选程序为代价。目前，只有北京、河北、宁夏、广东、海南五个省市自治区的地方性法规中在直接选举中保留了预选。

　　《北京市区、县、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则》(以下简称北京市《选举实施细则》)第36条规定：在确定正式候选人名单的时候，“各选区应当按选民小组，组织选民对选举委员会汇总公布的代表候选人初步名单进行反复酝酿、讨论，选区工作组可以召集由选民小组或者几个选民小组联合推选的选民代表进行民主协商。必要时，也可以进行预选。选举委员会根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，在投票选举日的五日以前公布。”

　　北京市《选举实施细则》之所以规定在“酝酿”之外，“必要时，也可以进行预选”，原因在于并不是所有的反复酝酿都能把候选人数裁减到应选名额的2倍以内，尤其是在由几个势均力敌的单位组成的联合选区更是这样。比如在1998年北京市县区人大选举中，门头沟区龙泉镇选举分会下的三家店选区，下辖社会单位26个，居委会9个，登记选民3891人，应选代表2人，正式候选人最多应为4人，但由于提名候选人人数太多，经过选民小组三上三下酝酿后仍然有6名候选人，超出2人，且无法继续协商。这种情况下就只有预选了。龙泉镇选举分会经区选举委员会批准，在1998年11月30日，也就是门头沟区协商正式候选人的最后一天，举行了一次由全体选民参加的预选。

　　预选办法规定，6名候选人中选2人，多选无效；以得票最多的前3人为正式候选人。预选从早上8点进行到下午2点。设投票站5个，流动票箱21个。共发出预选选票3629张，收回3618张，有效选票3614张。据报道，“龙泉镇选举分会及时收集了选民的反馈意见，对经过预选产生的3名正式代表候选人，选民普遍表示认可，并指出如果不进行预选，凭长官意志强行确定候选人，选民只能是口服心不服；预选虽然麻烦一点，但使选民心理舒畅。”8

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　四

　　在今年的选举过程中，有一些选民和自荐候选人也在选举过程中强烈要求预选。北大文科选区选民郭玉闪、陈玉明和北大理科选区选民王彦在校园里做了一个调查，他们说：“我们曾在选民中间做过民意调查，调查选民对‘用预选或分组预选产生正式候选人’的意见。在调查中， 我们一共发放了1500份调查问卷，回收1433份，其中有效问卷1344份（无效问卷89份），同意预选的有1192份，占88.7%；不同意预选的有 152份，占11.3%。由调查结果可知，同意用预选方式产生正式候选人的占了选民的绝大多数（88.7％），可见预选是‘较多数选民的意见’。因此，我们向北大燕园选举办公室建议，应当尊重民意，采用预选方式产生正式候选人，使选举更为公平合理，但我们的意见未被采纳。”9

　　自荐候选人许志永和张星水也在11月20日向北京市各区县选举委员会呼吁采取预选程序确定正式候选人，10亦是石沉大海。

　　其实，直接选举中的预选，已经有较大规模的实验。在2001-2002年乡级人大代表选举过程中，中国社会科学院“基层民主政治建设”课题组设计了一套预选程序，在河北、安徽、江西、江苏、浙江等省选择了一些乡镇进行试点，并根据实际情况进行了改进。11

　　这个经过实践检验的预选程序完全上可以适用于城市地区和区县级人大代表的直接选举。尤其在城市选区，无论是按地域还是按单位划分的选区，选民都比农村分散居住生活的选民容易集中，这一套预选程序实施起来，应该比农村地区更为方便和集约。

　　考虑到预选完全是为正式选举做准备，所以在考虑未来修改选举法、在直接选举中恢复预选程序的时候还应该注意：

　　1.应该对如何启动预选程序做出完善的规定。比照间接选举中只要候选人数超过法定最高差额比例就当然转入预选程序的作法，直接选举中的预选程序的启动，也可以如此办理。比如可以规定，如果初步提名候选人数在应选名额的2倍以上4倍以下，则直接进入预选；如果初步提名候选人数超过应选名额的4倍，则按照联名推荐人数多少从高到低确定一个名单，人数是应选名额的4倍，然后就这个名单进行预选。如此一个最大的预选名单不超过12人(《选举法》规定我国直接选举每一选区应选代表1-3人)，在技术上可以接受。考虑到中国是一个人情社会，联名推荐过程免不了选民与选民之间、选民与候选人之间面对面的互动，不能排除有些选民加入联名是碍于情面，不代表他的真实意思。用无记名秘密投票的预选对联名推荐进行过滤也是必要的。另外，这种无记名秘密投票的预选对遏制推荐提名过程中的贿赂、强制、暴力也是必不可少的。这些情况现在还不多见，但随着人大代表选举的升温，以后难免不发生。

　　2.正式选举出的人大代表应该具备相当的代表性，但预选不必过多考虑代表性问题，因为预选的目的只是让选民投票选出那些最有可能当选的正式候选人，所以预选程序中不必照搬正式选举中投票人数和得票数双过半的要求，1/3甚至1/4选民参加投票就属有效，按得票多少对正式候选人排序。现在这种“酝酿”出来的正式候选人名单按姓氏比划排序，对姓氏笔划较繁的候选人不利。

　　反对预选的最大的理由是预选需要支出额外的经费，动用额外的人力物力，比如印刷预选票、宣传动员、组织预选投票等。但是，应该看到，预选是对“酝酿”的替代，假如进行预选，原来“酝酿”过程花的钱就可以不花。最终区县人大代表选举中增加一次预选和减少反复酝酿究竟会对选举经费和工作量带来怎样的影响，还需要进一步深入的调查研究。12当然，这个钱是否值得化，要不要化，最终应由选民和纳税人而不是研究者决定
  
*法学博士，北京大学法学院讲师。Email：zhaoxl@law.pku.edu.cn。本研究受北京大学985课题资助，特此致谢。当然，文责自负。
1史卫民、雷兢璇，《直接选举：制度与过程》，第339页， 北京：中国社会科学出版社，1999。
2“近八成代表有大专学历：全市区县人大代表昨日全部依法产生”，《北京青年报》，2003年12月17日第A2版http://bjyouth.ynet.com/article.jsp?oid=2835543。
3“北京区县人大代表换届选举 两位自荐候选人当选”，《新京报》，2003年12月13日http://www.people.com.cn/GB/14576/14997/2246530.html。
41998年北京区县人大代表选举的有关情况，参见史卫民、雷兢璇，《直接选举：制度与过程》，第339-371页， 北京：中国社会科学出版社，1999。
5燕园街道选举分会，《北京大学人大换届选举宣传专刊》，2003年12月5日。
6资料来源：“海淀区选举委员会燕园街道分会第二选区初步候选人名单汇总表”；“燕园街道选举分会第二选区第二次选民小组会议酝酿结果汇总表”(2003年11月27日)；“海淀区选举委员会关于公布正式代表候选人名单的公告”，(2003)海选字第193号，2003年12月1日。燕园街道选举分会提供了这些资料。
7蔡定剑主编，《中国选举状况的报告》，页333，北京：法律出版社，2002。
8史卫民、雷兢璇，《直接选举：制度与过程》，第359页， 北京：中国社会科学出版社，1999。
9“关于拒绝参加2003年海淀区人大代表选举投票的声明”，2003年12月9日，北大ytht.net一塌胡涂BBS公民生活版,精华区-今日中国-热点系列-人大选举-另一些行动者。
10许志永、张星水，“预选是产生正式候选人最公正的程序——致北京市各区人大代表选举办公室的一封信”，2003年11月20日http://www.oci.org.cn/xianzhengxingdong/rendaxuanju/yuxuan.htm
11见史卫民、刘智主编，《规范选举：2001-2002年乡级人民代表大会代表选举研究》，第322-338页，北京：中国社会科学出版社，2003。
12全国范围内选举工作量和选举经费的初步统计和估计，参见刘智等，《数据选举：人大代表选举统计研究》，第189-206页，北京：中国社会科学出版社，2001；史卫民、刘智主编，《规范选举：2001-2002年乡级人民代表大会代表选举研究》，第430-449页，北京：中国社会科学出版社，2003。