相对于民法和刑法的适用，行政法的适用具有许多特殊性：首先，行政法的适用主体包括法院和行政执法机关，且大量的是行政执法机关，而民、刑法的适用主体基本上只是法院；其次，行政法所适用的法的形式包括法律、法规和规章，且大量的是法规和规章，而民、刑法的基本形式是法律，仅有很少的法规，规章一般不能规定民、刑法的内容；第三，行政法适用的程序包括行政和司法两种程序(行政程序要遵循首长负责制和下级服从上级的原则，司法程序的原则是合议、公开和法院独立行使审判权等)，而民、刑法适用基本上是通过司法程序实现的。行政法适用上的特殊住(不限于上述)，再加上行政法是一个较新的法律部门，故在行政法适用的问题上有大量的理论问题和实践问题需待研究。本文特挑选出其中十个问题作些探讨，提出笔者对这些问题的一些看法，与理论界和实际部门的同志们商榷。
    
     一、法、法律、行政法
    
     行政法的适用遇到的第一个问题就是：什么是法?什么是法律?什么是行政法?
     "法"是-个广泛的概念，通常包括法律、法规、规章，甚至还包括各国家机关发布的其他规范性文件，如具有普遍约束力的决定、命令等。
     "法律"则通常仅指最高国家权力机关全国人大和它的常设机关全国人大常委会制定的法(其名称可以是"法"、"条例"、"决议"、"决定"等)。但是人们平时讲到"法律适用"或"适用法律"时，这里的"法律"是等同于"法"的，是在广义上使用的。
     "行政法"，顾名思义，即指关于行政的法，调整行政关系的法。其法的形式自然包括法律、法规、规章。行政法的适用包括法律、法规、规章的适用，也包括有权机关对相应法律、法规、规章的解释的适用。至于规章以下的其他规范性文件的适用是否属于"法的适用"或"法律适用"的范畴，是-个有待进一步研究的理论问题。
     行政法不同于民、刑法，法规、规章的数量很多，大大超过法律，以致使人们往往对究竟什么是法，什么是法律发生怀疑，发生争论。
     法的最重要特征是和国家相联系，由国家制定或认可，以国家强制力保障实施。因此，凡非国家制定或认可和非由国家强制力保障实施的规则、规范、文件，无论这些规则、规范、文件是由政党(包括中国共产党)、社会组织、团体(包括工、青、妇)发布的，还是由特大型企事业单位(包括由部委级行政机关改制的企事业单位)发布的，都不属法的范畴，都不能作为法律适用。至于国家机关与政党、组织、团体、企事业单位联合发布的文件，严格地讲，也不应视为法。立法权是国家独享的，不能与其他组织分享。在旧体制下的社会主义国家(如原苏联和改革前的我国)，国家机关往往与政党和社会组织联合发文。并将此种文件作为一种法律渊源适用。现在政治体制逐步理顺了，上述情况即不应再存在。但在执法、司法实践中，我们的执法、司法人员有时还搞不清法与非法这一条基本界限，将非国家机关制定的文件作为法律适用，这是不应该的。
     立法权属于国家，但不是所有国家机关都享有立法权。根据宪法第58条，国家立法权仅由全国人大和全国人大常委会行使。但这只是狭义的立法权，即制定法律权。至于制定法规和规章权，宪法和组织法则赋予于更广泛的国家机关，包括一定的地方国家权力机关(如省级人大及其常委会)和一定的国家行政机关(如国务院和省部级行政机关)。
     不同国家机关制定的法律规范，其效力在质和量上都是有区别的。最高国家权力机关制定的是法律，代表的是全国人民的利益和意志，因此其具有最高的效力，一切法规、规章都要以法律为准，不得与法律相抵触(除非法律本身授权其变通法律的某些规范)。其他国家机关制定的法规和规章，虽然在总体上都属于法的范畴，但在效力层级上也是有区别的。一般来说，行政法规的效力低于法律，高于地方性法规和规章；地方性法规的效力低于法律和行政法规，高于规章；规章的效力则根据其制定机关的行政级别而互有差别，如省级政府的规章的效力则通常高于所辖市(包括省会市和国务院批准的较大的市)的政府制定的规章。我们的执法机关、司法机关及其执法、司法人员在处理具体案件时往往面对一大堆法律文件、法律规范而发难，适用哪些不适用哪些呢?哪些是法哪些不是法呢?一些入喜欢在概念上作文章，对有关法律文件、法律规范的性质争论不休。笔者认为大可不必，性质问题主要可以留给学者们去争论，执法、司法人员最重要的是把握各种法律文件、法律规范的效力层级。在处理具体案件时，首先应适用较高层级的法律文件、法律规范，然后适用较低层级的法律文件、法律规范。既使是对于规章以下的规范性文件，只要是有权机关依法制定的，且不与高层级的法律文件相抵触，亦可在执法、司法实践中予以参照适用。否则，相应国家机关制定的这些规范性文件还有何用处呢?法律、法规授权相应国家机关制定这些规范性文件(例如，规章的制定权是否可以扩大到县、市级人民政府)是-个需要认真研究和慎重解决的重大理论问题。但这个问题不是执法、司法人员在处理具体案件时需要考虑的。执法、司法人员在处理具体案件时只需要考虑：相应规范性文件是否越权，是否与高层级法律文件、法律规范抵触，其制定是否符合法定程序等，以确定其在整体上是否合法和能否适用于相应具体案件。
    
     二、立法与用法
    
     "立法"有广义、狭义之分。广义的"立法"指制定法律、法规、规章等所有法律规范文件的活动；狭义的"立法"则指制定法律的活动。
     "用法"则指法的适用，即将法律、法规、规章所确立的规范适用于具体案件，用以对相应行为、事实、事件作出评价，并据此作出有关决定(其形式包括行政决定、决议、命令、指示和司法判决、裁定、决定等)。
     用法与立法有着密切的联系，目前行政管理和行政诉讼中适用法律出现的种种问题大多与立法有关，这里仅举几例；
     (一)法不完备，无法可依，执法、司法人员无法可适用，于是在处理具体案件中出现适用无法律效力的文件、政策，甚至领导人的指示、命令等情形。
     (二)法已过时，未及时修改或废止，致使执法、司法人员在处理具体案件中自行其是：要么自行决定以低层级规范文件代替法律、法规。要么机械地适用已与现实情况不相适应的过时的法律、法规。
     (三)法律、法规脱离实际，难以实施，或者法律、法规不配套，难以运作，致使执法、司法人员在处理具体案件时处于两难境地，要么不顾客观实际，法怎样规定就怎样适用。其结果可能导致相应决定不可能执行，或执行起来给国家、社会利益或公民个人利益造成损害；要么规避相应法律规范，采取变通办法等，其结果可能导致相应决定被当事人指控违法和被复议机关、法院撤销。
     (四)法律规范互相冲突，执法、司法人员无所适从。这种情形在实践中非常普遍，原因是法出多门，立法体制未理顺，法律规范的效力层级不明确．未确立和形成完善的解决行政法律规范冲突的冲突规范原则体系。
     立法是适用法律的前提，立法的目的是为了"用"，为了调整相应的社会关系。因此，我们的立法机关一定要对法的调整对象和适用情况、适用效果进行研究，根据科学研究的结论决定下一季度、下一年、下一个五年立什么法．修改什么法，废止什么法；要立要改的法怎么立怎么改，以建立完善的法律规范体系。形成最有效的法律调整机制和达到最佳的调整效果。
     用法既是立法的目的，又是对立法的状况和立法效果的检验。执法、司法机关对于适用法律中发现的有关立法的问题，要及时向立法机关反映，建议立法机关对相应法律、法规、规章或法律、法规、规章的某些具体规定予以修改、补充或废止，或建议制定新的法律、法规、规章。执法、司法人员不应只是机械地适用法律，而是应该起到整个法律调整机制中法律信息反馈环节的作用。
    
     三、执法与依法
    
     在一个法治国家，整个行政活动和司法活动在广义上都可以认为是"执法"，但狭义上的执法仅指行政执法，主要指行政机关依法对作为行政相对人的公民、法人和其他组织实施影响其权利、义务的行为。
     无论是广义的执法，还是狭义的执法，都要依法进行，依法执法是法治的要求，也是法存在的意义。执法者可以不依法，随心所欲，那还何需立法呢?
     依法的含义有三：其-是依法定权限；其二是依法定行为规则；其三是依法定程序。
     依法定权限首先意昧着执法者应享有权限，即法已授予执法者相应权限；其次意味着执法者行使的权限在法定权限范围之内，未超出法所授予执法者的权限的界限。执法者无权限或越权均将导致其行为无效。
     依法定行为规则指执法者实施执法行为应遵循法为相应行为规定的条件、处理措施及其度和量的界限、例外情形的范围及相应处理办法等。执法者实施执法行为如在表面上遵循了法定行为规则，但实质上追求法外的目的则构成滥用权力。
     依法定程序指执法者实施执法行为应遵循法为相应行为规定的方式、步骤、顺序、时限等。法定程序是保证执法行为公正、准确、及时进行和保护相对人合法权益不受侵犯的重要条件。违反法定程序的行为虽然不一定必然导致对相对人实体权益的侵犯，但为了保障依法执法，法律规定违反法定程序的行为均是可撤销的行为。
     执法依法涉及上述三个要素：权限、行为规则和程序。但适用法律则通常只涉及行为规则。执法者实施执法行为，作出某项决定时，所引用的法律规范通常只是法律、法规或规章对相应行为的具体规定，而很少直接引用有关授权执法者作出相应行为的组织法规定或有关行为应如何作出的程序法规定。人民法院在行政诉讼审查具体行政行为时，有时则要适用组织法或程序法，以对具体行政行为的权限有无和程序当否进行评价。
     对于执行机关和执法人员来说，要做到正确地适用法律，做到执法依法，首先要做到知法、懂法。不仅要知要懂所执之法，还要知要懂与所执之法相联系的有关自身权限的法和有关执法行为运作程序的法，对于所执之法，不仅要知要懂法定行为之范围，还应知应懂法定行为之条件以及法定行为之度和量。否则，均不可能做到真正正确地适用法律，真正做到依法执法。
    
     四、司法与司法审查
    
     司法也是一种执法，是一种适用法律的活动，但对于行政诉讼来说，它同时又是对执法的审查，对行政执法和行政领域适用法律正确性的审查。
     行政诉讼作为一种司法活动，与民事、刑事诉讼作为司法活动一样，具有执法和适用法律的性质。法官将立法机关创制的法律规范适用于具体案件，对案件所涉及的具体事实、事件、行为等进行评价、判别，并据此作出判决、裁定或决定。无论是行政裁判，还是民事、刑事裁判，在裁判书中均要引用相应的法律、法规条文，以此作为相应裁判的根据。
     但行政诉讼作为一种司法审查行为，又不同于民事、刑事诉讼，它是"第二次"执法和适用法律。行政案件所涉及的事实、事件、行为，行政机关已对之作过第一次处理，已经对之适用过法律。行政诉讼是要对行政的第一次适用法律的正确性进行审查，这种审查可以认为是第二次适用法律。第二次适用法律不是重复适用第一次适用过的法律、法规、规章。如果第一次适用的法律是正确的，司法审查可能要再适用行政执法时已适用过的法律，但绝不限于这些法律，司法审查还要适用有关行政权限、行政程序的法律规定和行政诉讼法的有关规定；如果第一次适用的法律是错误的，那么，司法审查时所适用的法律将与行政第-次适用的法律完全不同。
     司法审查不仅适用法律审查具体行政行为，而且也"审查"法，因为法是一个系统，包括若干层次，低层次法从属于高层次法，低层次法将高层次法具体化，解释、补充、发展高层次法，但是低层次法不能与高层次法相抵触。同时，同一层级的法也不能互相冲突，各种法律规范应该协调一致，构成统一的调整机制。法院在对具体行政行为进行司法审查时，往往不可避免地会遇到多种法律规范，这些规范有协调一致的，也有互相冲突、互相抵触的。在这种情况下，法院适用哪些规范，不适用哪些规范呢?它不能不对相应规范，特别是有关规章确定的规范进行审查，确定哪些规范是合法的(制定主体合法，内容不与高层级法相抵触，制定程序合法)，哪些规范是不合法的，从而决定适用的取舍。
     适用法必须首先审查法，司法审查不仅可以审查规章，而且可以审查法规。无论是地方性法规，还是行政法规，都必须与法律一致，不与法律相抵触。法规如果与法律相抵触，法院不加审查而盲目地加以适用，就会破坏国家法制的统一。当然，我国法院没有撤销违法的规章和法规的权力，如果在司法审查中确认相应规章、法规违法，法院只能在具体案件中不加适用，而不能在判决书中宣布该规章、法规违法、无效，更不能自行撤销它们。但是法院可以向相应规章、法规的制定机关或有权监督机关提出司法建议，要求它们采取措施予以纠正。
    
     五、适用法与解释法
    
     法的解释有不同类别，不同层次，如立法解释、行政解释、司法解释。立法解释通常指的是全国人大常委会的解释，行政解释通常指的是国务院及其工作部门和省市级人民政府的解释，司法解释通常指的是最高人民法院、最高人民检察院的解释。这些解释在很多情形下是抽象性的，不仅仅针对具体的人和事；其效力往往具有普遍性，不只是及于具体的案件，还可在一定的时空内发生约束力。
     有人认为，法的有权解释仅限于此，这是不正确的。事实上，法的解释大量地是在法的适用过程中进行的。适用法必须解释法，因为法本身是抽象的，它要适用于具体的人和事，适用于具体的案件，这就必须进行解释。没有解释，执法者就无法运用法来评判具体的事实、事件、行为的合法性。
     当然，适用法中的解释法与立法性的解释法有重要区别：(一)前者仅针对具体案件，而后者具有一定的抽象性和普遍性；(二)前者主要限于具体规范的语言、文字、含义等的解释，而后者的解释多及于有关法律文件的适用范围、对象、适用条件，甚至将法律文件的规范具体化和增加有关实施细则；(三)前者解释的形式限于口头或有关法律文书中的某些说明文字，而后者通常采取正式公文的形式，有时甚至采用法本身的体例，划分编、章、节，设立法条；(四)前者解释的主体包括一切执法机关和执法人员，后者则仅限于法律明确规定的较高级别的机关。尽管有这些或更多的区别，但不能否认前者同样属于法的解释。
     实践中有两种偏向，一是否认我国的行政执行人员和法官有解释法的权力，致使他们在执法、司法中遇到的种种法律问题都要层层请示汇报。这样既影响了执法、司法的效率，又在一定程度上使执法、司法的独立性打了折扣。另一种偏向是执法、司法人员滥用法的解释权，他们为实现某种不公正的意图或达到某种目的，硬将自己对相应法律规定的错误理解说成是法的本意，而且他们这样做时还硬说他们并不是解释法，而是在宣示法的本意(当然，其中有些人这样做并非恶意，而是其法律责质过低所致)。
     鉴于上述两种偏向，我们应该明确确认执法者和法官在适用法时有解释法的权力。与此同时，加强对执法者和法官的培训，提高他们的素质，并建立有效的监督机制，防止他们滥用解释权。
    
     六、执法者与法官
    
     广义的"执法"包括行政和司法，所以法官也是执法者。但是平时人们讲到"执法"时，主要是指行政执法。我们这里讲"执法者"，也是讲行政执法人员，是将执法者与法官二者并列，并对二者加以区分。
     行政法的适用与执法者和法官密切相关，在某种意义上可以说，法律制定出来以后，执法者和法官就是决定的因索。既使有最好最完善的法律，执法者和法官不加以正确的适用，有法也等于无，也不能使相应事项、相应案件得到公正的处理，使相应社会关系得到合理、适当的调整。
     影响执法者和法官正确适用法律的因素很多，其中最重要的有下述诸项：
     (一)执法者与法官的业务素质。执法者和法官要正确适用法律，首先必须懂法，不仅应懂法律条文，还应懂法律的目的、原则、精神及相应法理；其次必须懂法的适用方法，善于在大量的法律、法规、规章中选择适用与相应具体行政行为、具体行政案件相适应的法律规范，善于在相互冲突的法律规范中选择适用对于相应具体行政行为、具体行政案件应优先适用的法律规范；此外，执法者和法官还应具备较高的文化水平，相应的工作能力和工作经验。一定的文化水平、工作能力、工作经验是掌握法律、运用法律的前提。
     (二)执法者与法官的思想品质和政治素质。执法者和法官的业务素质是其正确适用法律的基本条件，但不是唯一条件。执法者与法官的职业道德水平、个人思想品质、政治素养等对于其公正执法、司法的影响是显而易见的。执法者与法官偏私，特别是法官腐败，会使人民对整个国家失去信任、失去信心。政府官员腐败、偏私，被侵害的当事人也许还可诉诸法院，但法院如果也腐败、偏私，当事人还有多少希望呢?
     (三)执法与司法制度。执法者与法官的个人品质对于正确适用法律自然是重要的，但根据小平同志的思想，制度是更带根本性的东西。有了好的制度，坏人难以为恶或不敢为恶；制度不好，好人也可能办坏事，甚至变坏。为此，制定完善的行政程序法和司法程序法，建立严格的行政执法制度和司法制度，就不仅是一件有关行政和司法效率的事情，而更重要的是一件关系到保障国家和社会公正，保障公民实质权益的大事情。
     (四)执法与司法的外部环境。正确适用法律不仅取决于执法者和法官的素质及有关执法和司法的制度，同时也取决于整个执法和司法的外部环境，如整个社会的精神文明状态、国家的政治经济制度、党和国家的政策(如保障执法、司法机关独立行使职权的政策，对执法、司法人员待遇适当从优的政策)，等等。
     一个法治国家必须有一支公正无私的高素质的执法、司法队伍。为此，必须加强对执法者和法官的业务、政治培训，必须健全和完善有关的执法、司法制度(特别是有关程序规则)，必须改善执法、司法的外部环境，形成社会与执法、司法队伍相互良性影响的机制。
    
     七、行政自由裁量与司法自由裁量
    
     无论是行政执法还是行政审判，法律都不能不赋予执法者和法官一定的自由裁量权。依法办事并不意味着执法者和法官办每一件事都应找到和都可找到相应法律条文作为根据，适用法律也不意味着执法者和法官只能和只需机械地将某-法律条文与某一法律事实"对号入座"，没有任何选择和裁量的余地。如果执法和司法能如此行事，适用法律只是"对号入座"，那么一个国家的几百万执法者和几十万法官绝大部分就可以用电脑代替了。但遗憾的是，法律永远也不可能那么完备、严密，立法者永远也不可能事前将千差万别、千变万化的社会现实的每一个细节都加以考虑和设计出具体的处理方案，实践中大量的具体问题可能是立法者立法时不曾设想到的。对于这些问题如何处理，如何适用法律，必须依赖执法者和法官运用人脑(而不可能是电脑)，启动他们自身具备的法律知识、执法司法经验以及法理观念来进行评价、权衡、选择和作出决定。因此，行政执法和行政审判中的一定自由裁量均是不可避免且必不可少的。
     对于行政自由裁量，人们不难理解，因为行政管理不仅客体广泛，各种不可预测的因素太多，而且很多问题受时空的影响很大，需要根据有关政策灵活处理。至于司法自由裁量，目前还很少有人提及，一般认为司法是对业已发生的争议的处理，法官只能严格依法对争议作出裁判，不可能和不应该有自由裁量参与其间。实际上这是一种误解。司法和行政一样，同样不可避免地存在自由裁量。例如，法官对具体行政行为进行审查，要确定相应行为是否主要证据不足，是否滥用职权，是否显失公正，从而决定是维持相应行为，还是撤销或者变更相应行为。但对于什么是"主要证据"，什么是"滥用职权"，什么是"显失公正"，法律都没有明确的界定，法官必须凭借自己的法律知识和法理观念从有关判例中、有关学术著作中、有关法律解释中选择和确定自己的相应标准，这其中不能不含有自由裁量的因素。
     行政和司法的自由裁量是一种客观存在，它不可能因人们不喜欢它或否认它而在实践中消失。科学的态度应该是承认它、研究它和适当地控制它。自由裁量并非是一种完全有害的东西，如果正确地加以运用，它不仅能保证执法和司法行为的合法性，而且能增加相应行为的合理性，执法者和法官可以运用其聪明才智，在合法性的范围内去选择处理问题和解决争议的最佳方案，使之既有利于有效地维护国家和社会利益，又有利于最充分地保护公民、法人和其他组织的合法权益。当然，自由裁量如果运用不当，如果被执法者和法官滥用，给国家、社会和公民利益的损害也将是无法估量的，因此，对自由裁量必须加以控制。
     控制行政自由裁量的主要手段是行政程序和司法审查。行政执法者依公开和相对严密的法定程序行使自由裁量权就难于有滥用的机会，既使滥用，也易于被发现和通过监督程序予以纠正。特别是司法审查对于行政执法者滥用自由裁量权可以说是设置了-道屏障，法院可以以"滥用职权"为由撤销相应行政行为，也可以以"显失公正"为由变更相应行为。不仅如此，司法审查的存在本身即是对滥用行政自由裁量权的一种威摄，亦是保障行政自由裁量权正确行使的一种潜在条件。
     但对于司法自由裁量，却不存在外部审查的控制。司法公正的保障主要是通过司法程序和法官自律机制实现的。司法程序的公开性、严肃性、正式性均要优于行政程序，合议制、公开审判、两审终审及审判监督制度等均是对司法自由裁量权行使的有效控制。至于法官的自律，一方面源于法官的职业道德(法官的选任和法官的培训通常是很严格的)，一方面源于法官的职位保障和优厚待遇。从世界各国的情况看，法官滥用权力的情况也是存在的 但相对于行政机关的官员来说，其比率却要小得多。
     司法自由裁量的范围自然远不及行政自由裁量，而且两种自由裁量所涉及的领域和对象是不相同的。一般来说，法律赋予行政机关的行政自由裁量权，法院不得干预，不得以司法自由裁量代替行政自由裁量。行政机关当然更不得干预法律赋予法院的司法自由裁量权，以行政自由裁量取代司法自由裁量。不过，从法律程序上讲，以行政自由裁量取代司法自由裁量的可能性较小，而以司法自由裁量取代行政自由裁量的可能性却较大。因为行政行为(包括自由裁量行为)依法可接受司法审查，而司法行为，法院的判决、裁定，行政机制则无权审查。因此，法院在这方面应自控，自觉不干预行政机关行使自由裁量权，只有在行政机关滥用自由裁量权的情形下，法院才应干预，而且干预也只是对相应自由裁量权行使的目的、范围、方式的合法性进行审查，而不是对自由裁量本身的适当性进行审查。
    
     八、法与权
    
     法与权是密切相联系的。法要通过权力机关制定，要通过享有相应权限的机关去执行和实施；立法、执法、司法活动都要通过相应权力去组织、去协调。而权力则要通过法律赋予，权力的行使要通过法律调整、限制。
     社会上经常有"权大还是法大"之争，理论界也常进行此种讨论。这种争论当然是有针对性的。如果单从学术角度讲，权和法并不是绝对对立的东西，而且权和法的概念也是相对的：权有人民主权、权力机关之权、执行机关之权、办事官员和办事人员之权之区分；法有宪法、法律、法规、规章之区分，把这些概念混淆起来去争、去论何者大何者小，难以有正确的答案和结论。
     平时我们讲到权与法的关系，通常是指执法者依法办事与依长官命令、指示办事的关系。在此种关系中，依法办事当然占居首位，长官的命令、指示与法不一致时，自然应当依法而行而不能依长官命令、指示而行。然而在行政系统中，上下级关系、行政首长与行政工作人员的关系是一种命令与服从关系，下级必须服从上级、行政工作人员必须服从行政首长。这样，行政执法既要服从法，又要服从权，在权与法发生矛盾，发生不一致时，执法者何以适从呢?
     根据行政法的基本原则和首长负责制的原理，凡是法律授予相应行政机关的权限，行政首长有最后决定权，行政机关工作人员意见与行政首长意见不-致时(除非行政首长的意见明显违法)，应服从行政首长。之后出现违法问题，应由行政首长负责。反之，如果法律将处理某种问题的权限直接授予相应行政机关的某一部门或某一工作人员，或者通过机关内部分工将相应权限赋予了某一部门或某一工作人员，该部门或该工作人员应该依自己认为是合法的方式处理问题，可以不接受其认为违法的行政首长的命令、指示。如果行政首长强行命令按其指示办，则可-方面让行政首长签字，对其指示负责，另一方面向上一级行政机关报告，请求上级行政机关予以干预。
     在上下级行政机关的关系上，下级服从上级是一般原则。在处理具体问题上，凡是法律规定下级机关的行为要经上级批准的，上级机关有最后决定权，如其决定违法，应由上级机关负责。但如果法律已明确将处理某一领域某一范围问题的权限授予下级行政机关，下级机关应依法律规定而不是依上级指示处理问题。上级机关如果认为下级机关对法律理解有误，应依法定程序撤销下级机关的处理决定，并承担对其撤销行为的法律责任。
     任何执法机关和执法机关工作人员，对上级机关或本机关行政首长的明显违法的命令、指示，都有权抵制。对违反组织关系的上级机关或上级领导人的命令、指示，更应该将其作为一种非法干预予以柜绝。在这两种情况下、执法机关及其工作人员都毫无疑问地应依法办事，而不应畏惧权势，按上级机关上级首长违法的命令、指示办事。虽然这样做可能有遭受打击报复的风险，但作为国家公务员，有为国家和人员利益冒此种风险的义务，何况通过法定申诉、控告、检举程序，这种风险在很大程度上是可以避免的。
     执法者要做到依法办事，正确适用法律，当然要有很好的法律素养：知法、懂法和对法有准确的理解。如果自己不知法、懂法，自己把法理解错了，还以自己的错误理解去抵制上级机关或本机关首长的正确的命令、指示，那最终就可能要由自己来承担违法的责任了。
    
     九、法与政策
    
     任何一个国家，除了都有调整社会关系和规范人们行为的法以外，也都会有调整其国家经济、政治、文化事务，规范其政府内政、外交行为的政策。尽管各国的法和政策有多有少，有完善和不完善，有制定的合理和不合理，有反映人民意志、利益和违反人民意志、利益之区分，但没有一个国家完全没有任何法，或完全没有任何政策。
     作为一个执法者或法官，在适用法律时，如何对待政策呢?实践中可能有不同的选择：其一，只适用法律，不顾及任何政策，不考虑任何政策；其二，有法则适用法，无法则适用政策；其三，适用法律时考虑政策，但法律文书中不引用政策；其四，先适用政策，后适用法律；其五，同时适用法律与政策；其六，在法律与政策一致时，只适用法律，不适用政策；在二者不一致时，则适用政策，不适用法律。
     我们先不对上述各种做法何者正确、适当，何者错误、不当进行评价。首先我们来探讨一下政策的作用以及政策与法律的关系，因为这两个问题搞清楚了，那么在适用法律时应对政策采取什么态度就自然明了了。
     政策有基本政策与具体政策、较长期政策与较短期政策之分。基本政策和较长期性政策通常对立法起指导作用，立法机关在制定一项法律时必然要考虑党和国家在相应领域的基本政策，立法目的和法律的具体规范必然要受基本政策的影响。既然法律中贯穿着党和国家的基本政策，那么执法者和法官在执法、司法时就必然要考虑相应政策，否则，就难以理解相应法律的目的、原则、精神，就不可能正确地执行和适用相应法律。
     至于具体政策和较短期政策，虽然立法时并不以此为指导，但它却对法律规范对社会的调节起补充作用。因为法律规范具有相对的普遍性、原则性和稳定性，它不可能也不便于将广泛的千差万别、千变万化的社会现实生活都规范到和规范死，法律规范必然要留给执法者和法官处理具体问题、具体案件的一定的自由裁量权。执法者和法官如何行使这种自由裁量权呢，这必须有所避循，有所依据。例如法理、公平、正义观念、社会道德等。除此以外，指导执法者和法官行使自由裁量权的一个重要规范就是政策，特别是具体政策和较短期性的政策。这类政策具有针对性、灵活性，可以较好地调整各种利益关系，特别是社会公益和公民个人利益的关系，以使相应行政决定和司法判决既具有合法性，又具有合理性。
     一个国家，法律和政策在整体上应该是一致的，是互相影响、互相贯通、互为补充的。但是法律和政策有时也会出现不一致，出现互相矛盾、互相冲突的情形。导致这种情况出现的原因很多：有时是因为社会形势变化，政策即随之变化，但法律由于其稳定性，不可能随时修改；有时是因为党和国家领导人的看法和注意力的变化而导致政策变化，法律则不可能任由领导人说改就改，说变就变；至于具体政策，大多是由各政府部门或各地方政府根据相应部门地区的情况制定的，有时他们出于本部门本地方利益的需要，不可避免地会制定出一些与法律规范不一致的政策。
     对于与法律规范不一致的政策，执法者和法官在执法、司法时通常不应予以遵循，处理问题应以法律规范为准。但在有些时候，也确有法律规范过时、不合理，而政策规范更符合实际，更具合理性的情形。在这种情况下，执法者和法官应尽量避免适用明显过时和明显不合理的法律规范，而要尽可能根据政策精神选择调整相应问题的其他较适当的法律规范加以适用。与此同时，执法者和法官应向有关立法机关提出建议，要求适时地对过时的法律规范加以修改或废止。在这样做时，执法者和法官应避免公开对法律规范的合理性进行评价。因为我国法律没有赋予人民法院和法官对法律规范的司法审查权，行政执法机关及其工作人员更没有对法律规范的审查权。
     对于政策，无论是否合理，是否与法律规范一致，法官在法律文书中都不宜加以直接引用。但对于合法合理的政策，法官在作出判决裁定时应予考虑，在法律文书的理由说明中亦可予以阐述。至于行政执法机关，在其法律文书中引用有关国家政策是可以的。相应问题如没有法律规范调整，可直接以国家政策为依据；相应问题如既有法律规范调整，又有国家政策规定，可同时以相应法律规范和政策规定作为依据。
    
     十、法、法的适用与法治
    
     法治的基本意思是依法治理国家，以法治理国家，在社会关系特别是国家管理的各个领域中做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
     法的存在是法治的前提。有了法，公民、法人和其他组织的行为就有了规范。被管理者知道自己可以做什么，不可以做什么，能够做什么，不能够做什么，管理者就不能随心所欲地支使他们和侵犯他们的权益。有了法，政府的行为也就有了约束，管理者只能依法要求被管理者做什么，不做什么，而不能依自己反复无常的意志向被管理者发号施令。因此，在这个意义上可以说，法是人权和民主的基础，无法则会为专制、暴政提供条件。
     有人说，法有恶法善法之分，有恶法不如无法。这种观点是值得商榷的。恶法虽然对人民有害，但人民毕竟事先知道有这么一个有害物，可以预设办法防止其害，避免其害。无法则不然，一个坏的统治者如不以法(包括恶法)，而以其反复无常的意志统治人民，就如同一只隐藏于林间路旁的恶虎，随时有向行人扑来的危险，人民会经常处在担惊受怕的恐惧之中，不知恶虎会何时从何处扑向自己。所以人民特别痛恨专制、人治。而崇尚民主、法治。
     当然，以法作为治民的工具，单纯以法来规范和约束被管理者的行为而不规范和约束管理者的行为，此种"法治"并非现代意义的法治，而是一种带有封建性的"法治"，如我国古代法家(如商鞅、韩非等)鼓吹的"法治"。尽管如此，此种"法治"也比人治要强。
     现代意义上的法治不仅要求管理者以法管理，法为被管理考确定行为规范，而且要求管理者依法管理，法要为管理者确定行为规范。后者在法治中具有更重要的地位。法治的"法"，主要是规范和约束政府行为和控制政府权力滥用的。
     无论是规范被管理者行为的法，还是规范管理者行为的法，都必须通过执法机关执法和适用法律来实现。执法机关在执行和适用调整外部社会关系的法律规范时．必须遵守规范其自身行为的法律规范，如有关其权限、行为规则和其行为程序的法。
     法(包括规范被管理者行为的法和规范管理者行为的法)的存在是法治的前提，但法的存在并不是法治本身。法治还要通过法的执行和适用来实现。法是否被准确执行和正确适用是实现法治的重要条件。
     行政执法中的正确适用法律的直接含义，是指执法机关在实施具体行政行为时正确地把握调整相应行为的法的目的，遵循法定条件．依照法律规定的范围、幅度、方式作出行为，并正确选择适用有关的法律文件及其法律规范。而行政执法中的正确适用法律的较间接和更广泛的含义，则包括执法机关在实施具体行政行为时遵守法定权限和法定程序，依法执行和依法适用法律规范。因此，从整体上把握行政法和执行行政法是行政执法正确适用法律的保障。
     法院正确适用法律和正确解决法律争议对于法治更具有重要意义。因为对行政执法适用法律是否正确发生争议，最终要由法院通过司法审查进行评价和有法律效力的确认。只有法院的评价和确认正确，只有法院正确适用了法律，才能纠正法在行政执法中被曲解、被违背、被规避、被错误适用等种种情形，保障法的真正实现。反之，如果法院的评价和确认错误，法院将法律适用错了，就不仅不能使执法中的错误得到纠正，反而可能使正确的执法行为被撤销，被否定，从而导致法的目的不能在实践中实现，甚至走向法的目的的反面。
     由此可见，法治首先取决于法(有法可依)，其次则取决于法的执行和适用(有法必依，执法必严，违法必究)。法的适用包括行政的适用和司法的适用。司法的适用是行政适用的保障。因此，法院正确适用法律具有更重要的意义，理论界应对之进行重点研究。