论舆论监督对权力的制约 ——兼评《反腐倡廉的法理学思考》

陈 欣

　 公权力得到有效制约，是法治国家的本质特征，也是根治腐败，保障人民权利的重要途径。张付成同学的《反腐倡廉的法理学思考》（以下简称《思考》）一文从法理学的角度对由于权力缺少制约而导致腐败进行了深刻的剖析并指出权力制约对反腐败，建设社会主义法治国家的重要意义。文中作者列举了已有研究中关于权力制约反腐败的几种模式，如权力制约权力、权利制约权力、民主制约权力、法律制约权力、责任制约权力等，这些思想和实践为进一步探讨在中国现有政治体制下，如何有效监督公权力提供了很好的思想源泉和制度参考。在传统法制向现代法治演进的过程中，崛起了与立法、司法、行政权力并列的第四种权力，即舆论监督，它被普遍认为是公民社会唯一能够与公权力相抗衡的民间力量。“以传媒为主要载体的公众舆论，既是公民监督制约国家公权力，消除权力腐败现象的‘利剑’，同时又堪称保障公民私权利不受非法限制和侵犯，进而维持公民社会这一私人自治领域高度的独立性和自治性的‘盾牌’ 。在当今中国，舆论监督成为反腐倡廉、推展民主、实现法治的制胜关键。本文将在《思考》一文的基础上，就舆论监督对制约公权力，实现社会主义法治国家的重大意义做法理学层面的进一步探讨。

　 一、舆论监督的概念及其法律性质

　 广义的舆论监督，是指公民通过一定的组织形式和传播媒介，充分发表意见、建议和呼声，表达自己意志的权利和通过自由表达舆论、影响公共决策的一种社会现象。它的实现方式表现为选举权、言论自由权、结社权、知情权、对政府机构或官员的滥用权力等不当行为进行举报、检举和控告的权利，以及在遭受来自公权力的侵害时获得救济的权利，例如申诉的权利，申请行政复议和提起行政诉讼的权利等。狭义的舆论监督，是指新闻舆论监督，指一般公民和包括新闻媒体在内的社会组织在公共论域的言论空间中通过公开指控、评论，提出改进建议等手段，所抒发的舆论力量对政府机构和政府官员滥用权力等不当行为的监督与制约。本文中的舆论监督指狭义的舆论监督。它具有以下法律性质：
　 (一)舆论监督是一种宪法权利
　 我国宪法第35条规定：公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；第41条规定：公民对任何国家机关及其工作人员，有批评和建议权。上述两条规定，确立了舆论监督的宪法地位。舆论监督权是言论和出版自由的延伸，或者说，言论和出版自由、批评和建议权决定了舆论监督的正当性和规定性，舆论监督是言论自由借助于新闻媒体的实现方式。舆论监督的权利是宪法赋予的，有着深厚的现代社会的法理基础，这是引起我们思考和行动的起点。当然，舆论监督作为一项宪法权利，并不是绝对的、无限的。正像孟德斯鸠所说的那样，自由是做法律所许可的一切事情的权利，如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因为其他的人也同样会有这个权利。因此，舆论监督权，必须在法律规定的限度内行使。我国宪法第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯，禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”。
　 （二）舆论监督兼具私益与公益的双重性质
　 1．舆论监督是一种私益权，它是由主权衍生来的一项“公民知的权利”。公民作为权力真正的主人，有知政、参政、议政的权利，有了解政府的某些行动或政府所掌控下的某些信息的权利，包括对热点问题、重大事件的知情权。“公民知的权利由宪法中言论自由权的明确规定及各传播媒体间的相互竞争，缔造出信息多元化与多重性选择而获得保障” 。舆论监督是公民享有的免受国家公权力侵犯的积极性请求权，通过舆论监督权的行使，在公权力恣意干涉下，自由发展个人的人格权利，在此意义下，舆论监督具有保障私人权益的性质。
　 2．舆论监督是一种公益权。舆论代表公众意志，传达的是民主的声音， 舆论监督在保障监督主体私人权益的同时，也具有促进公益的功能。一方面通过媒体曝光将政治生活、经济生活及社会生活中的各种问题公诸于众，通过对政府官员和司法官员的腐败行为及时揭露和谴责，形成一种强大的公众舆论，使被监督者在压力下自我警醒，被迫正当行使权力；另一方面，透过媒体就大众攸关事物广为报导，有助于民众就公共事务形成公共意志，对国家政策、国家组织与政府机关进行正反面的评论，激发起国民对公共事务的思考，提高国民对国事的参与感与向心力，并在捍卫社会正义与良知中形成多元文化结构，而这正是民主法治国家所需要的。从这一意义上讲，舆论监督又具有保障公益的性质。

　 二、舆论监督制约权力的历史考察

　 舆论监督最早源于西方的新闻自由理论。英国政论家弥尔顿在1644年发表《论出版自由》一书中指出，惟有保障包括出版权利、报道权利和批评权利等在内的言论及出版自由，才能使真理战胜邪说。他相信人类出于理性与良知，在全面了解事物的前提下自然会作出正确的判断，并极力主张媒体应免受政府权力的控制，使公民得以发表不同种观点，获得有关政府的各种信息，“观念的公开市场”、“自我修正过程”概念由此应运而生。此后，政治家、哲学家杰斐逊针对新兴资产主义的历史发展现状，进一步指出新闻媒介的职能在于监督政府、启迪民智，新闻自由是所有公民普遍享有的权利，新闻自由的限度不在于自由的主体范围，而在于自由的表现形式；他力主信息的自由流通和信息市场的自由竞争，并在1789年力促言论、出版自由载入了宪法，即《人权法案》。到了十八世纪，美国学者韦尔伯?施拉姆在已有观点基础上提出了新闻的社会责任论学说。他认识到了新闻自由的政治属性及阶级色彩，主张在政府、媒介、公民三方之间建立互相制衡的权利关系：每个人都有自由发表意见的权利，同时有义务尊重别人的这一权利；媒介有经营自主权，但负有社会责任，为公众“福利”和“安全”服务；政府可以通过制订法律来保护公民的自由或干预滥用自由，同时也应该约束自己的行为。这些思想对资本主义宪政体系的形成以及对资本主义的发展都起到了无可置疑的进步作用。到了近现代社会，舆论监督在制约公权力方面的威力日益强大，联合国大会在1946年宣布：“新闻自由当为基本人权之一，且属联合国所致力维护的一切自由的关键。”1952年，联合国又通过了进一步保障新闻自由的《国际更正权公约》，于1962年生效。至此，舆论监督成为民主社会所必须追求的基本价值，新闻自由是判断一个国家是否是现代民主国家、公民的基本权利能否得到保障的重要标志之一。我国的《宪法》中对言论自由、出版自由有着明确的规定，在此前提下，新闻媒体才有了独立性和自主性，完善地起到监督与制约政府权力的功能。

　 三、舆论监督权力的法理学依据

　 对于舆论监督的内在价值，学界从不同的角度，建立了不同的学说，如“追求真理说”，“健全民主政治说”，“自我表现说”、“社会责任说”等。在法学界，具有代表性的观点可概括为以下三种学说。
　 （一）人民主权说
　 关于“主权”概念的较为完整和系统的论述，一般都追溯至法国人博丹的著作，其在1577年出版的《论共和国》一书中分析了一个不受法律限制的高度集中的政治权力架构对于维持社会秩序的重大意义，目的是为王权的巩固和扩张提供思想上的依据。一百多年后，英国思想家洛克主张王权应受到合理制衡，以保障人民的生命、自由、财产等个人权利，在他看来，人们组成国家、设立政府的目的，正是谋求这些权利的更有效保障。洛克的思想催动了主权概念的转化，即从“主权在君”到“主权在民”的过渡。到了启蒙时代，卢梭“主权在民”的政治思想已日趋成熟。即国家的主权不属于国王，也不属于某个统治集团或统治阶级，而属于全体国民。他同时指出，在国家中，人的自由只能受作为人民“公意”的体现的法律的限制，而“公意”则是在民主参与的过程中形成的，代表着社会的整体利益。到了十八世纪，卢梭的“主权在民”思想又进一步发展为马克思列宁主义的“人民主权”学说。这一学说主张：权力的根据在于人民对权力的让渡，政府是建立在人民的同意与授权的基础之上的，政府是人民的代理人或人民的公仆，是民有、民治和民享的政府。政府存在的目的在于维护公共利益和促进公民福祉的扩大。它的本质特点和核心内容在于人民是国家的主人，享有管理国家，管理经济和文化事业，以及管理社会事务的权利。“人民主权”学说为舆论监督权力奠定了宪政基础。我国的人民代表大会制度充分体现了人民是权力唯一源泉和原始权威。既然政府是人民的公仆，因为人民的同意和为了人民的幸福而存在，由选举产生，向人民负责，所以人民监督政府为理所当然。舆论监督成为人民监督政府公权力行使的重要途径。
　 （二）法治本质说
　 权利本位是法治国家的重要特征。法治的本质是限制公权力，保障公民权利，实现人民民主。一个社会越进步，为公民提供的权利就越多，但权利的实现总是受着各种因素的制约，公权力因有易被腐蚀变异的固有属性而成为私权利的最大潜在危胁。“只要是公权力，就具有支配私权利的能力，因此也就无法消除其不法的可能性” 。与强大的公权力相对应，公民的权利应包括两层内涵，一是消极的防御权，如财产权、人身自由权和隐私权等，这些权利作为一种标识，对于政府滥用权力起着一种消极的阻碍与制约的作用；二是积极的请求权，当政府逾越权力的法定界限、滥用权力或有不当行为时，公民权利不仅具有上面的消极防御功能，而且具有一种积极的制约作用，这种积极的请求权可以保证公民作出一些能动的反抗。舆论监督就是这样的一种权利，受侵害人通过新闻评论或提出批评、建议等手段，使政府迫于舆论压力改变不当行为。舆论监督在此时有了维护公民合法权益的基本权利的属性。保障公民行使舆论监督权是法治本质特征的要求，也是实现民主政治的的重要途径。
　 （三）社会自治说
　 “法治社会的基本价值取向是社会在其自治领域内除了受法的统治之外，不受国家权力的非法干涉。法治社会的基础是市民社会相对独立，与国家形成相互依赖，彼此制约的关系。” 现代公民社会自治在相当程度上是通过报刊、广播、电视、网络等传媒工具，以“公众舆论”的形式与代表政治国家的官方进行沟通、对话实现的。当代哲学大师哈贝马斯倡导的“沟通理性”原则的重要意义就在于提供了国家与社会通过交往、协商、沟通，形成良性互动的制度设计与思想资源，舆论监督的广度和力度实际上是衡量和检验公民社会人格独立及意思自治程度的重要尺度。随着世界多极化和权力多元化时代的到来，舆论监督作为民间社会自主力量，将逐渐摆脱对政治权力单纯、被动的支持与顺应，成为社会自治力量并施展其对国家权力制衡的巨大功能。

　 四、舆论监督在我国的现实意义

　 （一）我国的权力监督现状
　 我国在历史上长期处于人治的社会，在以君为本的专制官僚政体中，尽管从秦开始就有对官吏的督察、整饬制度，但由于统治方式的任意、失控、专断等人治腐败特点，使权力的监督一般都是自上而下单向的，或者是在权力系统内部适用的，缺少真正的不同权力之间互控制衡的机制。与此相适应，人民处于被统治、绝对服从的地位，对权力滥用产生的腐败只有痛恨而没有监督权利，社会主体的自主权利得不到保障，其主动精神与制衡功能严重萎缩。目前我国已步入了进行社会主义法治建设的新时期，消除人治因素，对公权力进行有效制约，根除腐败，是政府与人民的共同目标。从实践来看，我国现实的权力制衡机制面对肆意猖厥的权力腐败，暴露出很大的局限性。虽然我国宪法规定了全国人民代表大会作为国家最高权力机构拥有立法权和监督权，也规定了司法机构应独立行使司法权，但长期以来人大和司法机构在日益膨胀的行政权面前处于弱势。可见，在中国这样一个没有法治传统的国家，把根除腐败的使命仅仅寄托于政府是不够的，实现政治民主化急需人民的参与和支持。由于舆论监督是一种被统治者对于统治者的自下而上的监督，是真正具有民主性质的监督，它能够弥补权力监督权力机制的内在缺陷。在我国现有政治体制下，舆论监督具有比其他监督形式更优越的条件和更深刻的现实意义，这主要是由舆论监督的特点决定的。
　 （二）舆论监督制约公权力的优越性
　 首先舆论监督主体具有广泛性。行政监督机构有效发挥作用必须发现和掌握有关官员违法犯罪的充分信息，但由于调查成本的限制，很多滥用权力的腐败分子由于监督机构疏于调查和无力调查而漏于法网之外。舆论监督主体无所不在，能充分揭露政府机构和政府官员违法犯罪等行为，这样，建立在人民民主基础上的舆论监督就可以帮助行政监督机构发现和了解更多的信息。中央电视台的《焦点访谈》节目作为舆论监督的一个窗口，为有关监督机构提供了大量有关政府机构或政府官员违法犯罪的线索就是证明。其次，舆论监督的对象具有确定性。国家权力具有社会性，公众具体受制于公职人员的权力行为，是最直接的当事人，拥有最可靠的腐败“情报”，其监督是最确切最客观的。再次，舆论监督的方式具有多样性。由于广大公民享有充分发表自己意见和观点的言论自由和出版自由，可以通过对国家公职人员的职务行为进行评议和监督，对国家机关及其工作人员的腐败现象进行揭露、谴责和控诉，还可以通过选举权、知情权、救济请示求权等制约公权力。因而公众的舆论监督可以形成一种无形而又巨大的舆论压力，督促国家机关切实履行其承诺和职责，并对关涉国计民生的公共政策的制定和实施进行有效的监督。毛泽东同志在谈到我国国家政权建设的时候，曾感慨地说过，只有让人民监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。国际反贪污组织主席马武索也指出，没有一个政府能单独铲除贪污。反贪污运动的成败在于包括最重要的文明社会和商业团体在内的社会各界是否全面参加。

　 五、舆论监督机制的建立与完善

　 一个社会的舆论监督是否能够健康地发展，直接关系到这个社会是否具有自我完善、自我净化、自我更新的功能，也直接关系到公民对委托出去的公权力的制约实现程度及一个国家民主与法治的命运。当舆论监督被人们认定是与立法、司法、行政三大权力相提并论的第四种权力时候，在公众的意识里，媒体的舆论已经被视做一种力量——一种捍卫社会公正、推动社会进步的力量。而舆论监督这种力量的持久有效必然依赖于法的保障。实践证明：舆论监督机制有效运行要有立法作基础，舆论监督行为要靠法律引导和规范。
　 （一）舆论监督需要立法保障
　 尽管我国宪法有公民言论自由的规定，一些法律和行政规章等也肯定了舆论监督，但大多偏重于禁止性的义务规范，如关于维护国家安全、保守国家秘密的规范、保护尊重公民人格权利的义务规范等。但缺乏授权性的权利规范，对于新闻媒介和新闻记者的采访权、报道权等无明文法律授权，这些权利还只能是一种习惯性权利。在实际生活中，经常出现一些妨碍舆论监督的现象，如某些政府机构或官员封锁消息，拒绝采访；通过组织或私人的关系阻止批评性言论的发表；运用组织手段或其他手段对批评者进行打击报复等。总之，未来的媒体要从容行使“话语权”或“表述权”，应当通过立法增强和保障新闻媒体的自主性，使其免于被监督者的支配和控制，扩大一般公民的言论自由空间。创制《新闻法》或《舆论监督法》来落实宪法中的言论自由权，从法律上、制度上保障新闻的自由和独立已是当务之急。正如马克思所说：“应当认为，没有关于出版的立法就是从法律领域中取消出版自由，因为法律上所承认的自由在一个国家中是以法律形式存在的。……因此，出版法就是出版自由在法律上的认可。” 另外，从根本上说，舆论监督是公民行使民主权利的体现，是公民据以维护自己的民主地位和民主政体所包含的其他价值的必要方式。新闻媒体作为“第四种权力”，要真正发挥对公权力的制约作用，应尽快走出半国家权力状态，形成作为人民喉舌的社会权力。“官方控制的主流媒体不仅是‘党的喉舌’，也应当成为‘群众的喉舌’” 。　
　 （二）舆论监督行为需要法律限权
　 我国宪法第53条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。舆论监督作为公民的一项基本权利同样是权利与义务的统一，它的行使不得损害被监督者的合法权益。但由于我国法律中没有明确的法律规范对舆论监督的权限给予界定，实践中常出现因对腐败者的痛恨而夸大事实，甚至引发侵权诉讼等情况。近年来舆论监督对社会生活的干预越来越深，在鞭挞社会丑恶，揭露社会腐败方面所起的作用越来越大，舆论监督价值日益受到推崇，而它的终极关怀是制约权力的腐化和滥用，维护公民的权利不受侵犯，为人民谋取更大的福祉，在这一点上舆论监督的价值取向是与公民权利保障相一致的。实践要求通过法律明确监督主体与监督对象的权利义务关系，从而对舆论监督行为进行规范和引导。舆论监督作为重要的民间资源，应当尽快纳入法治轨道，依法加以保障、引导和规范，使之在实现法治建设中成为制约公权力的有力武器。