反腐倡廉的法理学思考

张付成

导 语

　 不加有效制约的权力必然被滥用从而造成政治腐败，这是一个已为人所知的权力运行规律。研究表明：腐败现象离不开公共权力的运作。在一切社会中，腐败总是与公共权力结合在一起。人们通过运用、影响或操纵公共权力来达到私人目标，获取私人利益。因此，腐败现象有两个核心因素：一是公共权力，二是私人利益。这就意味着对腐败的研究和分析以及反腐败要从这两个方面着手。就反腐败而言，在公共权力方面，要从公共权力的体制、结构、功能和关系等多方面来控制腐败现象的发生，其核心是从制度上规范公共权力的非公共运用。就私人利益来说，不是压制私人利益而是消除私人利益对公共权力的腐蚀，在这方面，思想道德文化建设是十分重要的。
　 腐败和权力制约涉及多个学科。我们在此主要从法哲学、法律经济学、法律政治学、法律文化学和法律社会学角度来进行探讨。加强和深化对这一问题的研究，既可以丰富法学理论，又对我国现实的权力制约与反腐败的政治法律实践具有重大指导意义。

　 一、腐败的内涵

　 对腐败的界定，不单纯是一个理论问题，它直接涉及到反腐败斗争的内容和范围，具有重要的实践意义。如同其他概念一样，腐败一词的涵义也是众说纷纭。
　 国外的学者及权威解释从多种角度进行了有益的探讨。如美国著名政治学家塞缪尔·P·亨廷顿说：“腐败是指国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为。” J.S.内伊认为,腐败指“因考虑金钱或地位上的好处而偏离公共角色规范职责的行为，或者违背某些规则而以权谋私的行为。” 《牛津英语词典》解释为“腐败是指由贿赂或恩惠引出放弃公共义务，正直变质或被破坏，腐败活动的采用和存在主要与公共机构等有关联”。《新国际词典》解释为“腐败是指受不正当考虑的引诱而渎职。”
　 在我国，学者的解释也极不统一。有的学者认为，腐败现象的一个最简单的定义便是：以公权牟取私利。 有的学者认为，掌握公共权力者，不正当地运用公用权力以谋取私利。 有的学者从法哲学的角度探讨，认为权力腐败泛指行为主体为其特殊利益而监用权威或偏离公共职责的现象 。
　 从以上论述可以看出，以往的国内外学者对腐败的定义大体可以归为三大类：（1）以公共职位为中心，它们将腐败行为视为对公共规范的背弃；（2）以市场为中心，它们从经济收益的角度概括了腐败现象；（3）以公共利益为中心，它们将腐败归之于对公共利益的吞食。当人们把腐败概念与公共职位的责任，或需求，供应、交换，或公共利益等因素联系在一起时，他们便在实际上提出了以何种规范行为区分腐败与非腐败行为的标准问题。
　 然而，各种规范的设定必然涉及文化、历史制度上的诸多问题。如果以公共职位或公共利益为中心作为是否腐败的标准，那么，一切不正当地运用公共权力谋取私利的行为，或以牺牲公共利益满足个人利益的行为，都应该视为腐败。但这种标准有一个漏洞：依此标准，当政治权力是一种世袭的结果或财产所有权时，职位所有的公私责任又该如何区分？如，封建专制君主随心所欲地将征收的一切赋税用于自己家族和宫廷的奢侈生活，中世纪僧侣们毫无顾忌地接受献祭物和礼品，倘若将这些行为排除在标准之外，那么对腐败问题的讨论显然不适用于或不包括以往历史上的腐败现象。以市场为中心的标准从字面上看有点现代意味，但它所遇到的问题也有类似于前两种标准——专制君主和僧侣们总是尽可能地将自己的权力使用到能够获得最大收益的程度。但当这些权力的扩张被限制在官职所允许的范围内时，在现代人看来属于一种明显的腐败行为，在当时则可能被包含于特权范围内。
　 从以上分析可以看出，学者们对腐败概念的不同理解从某些方面表明了腐败概念在内涵和外延上的宽泛性。对腐败现象的剖析，我们不能流于某些现象的一般评价，而应深入研究社会对于公职行为的扩张最大限度能容忍到哪一层面上。在不同时期，不同国家、不同民族，以及不同的政治体制下，对于公共职权或公共利益的范围的理解及限定是不同的，并且从不同的社会规范和文化传统的角度评价，其结论也是相异的。
　 从以往的三种定义模式看，各自的着眼点不同，但是有共同的要点。即腐败的主体是公共官员，方式是滥用权力，目的是谋取个人私利。由此，我们可以把腐败定义为：公共官员滥用公共权力以获取私人利益的行为。但是定义中的每一个要素的含义——公共官员，滥用公共权力，私人利益——都是需要讨论的。而且关于谁有权对那些术语的含义作出解释的争论是最为敏感的政治问题。无论如何，我们认为，腐败的定义会随着社会和政治的变化而变化，尽管肯定会有一些基本不变的含义，也有一些被社会普遍责难的行为的存在。
　 完全发生在私人领域里的相同的行为，被明确地排除在这一定义之外。内部者之间的交易，为获得私人合同而行贿以及其他可能被认为是腐败的实践，在这个分析中被忽视，不是因为其经济、政治影响小，而是因为题目已经很复杂，它不能再被变得更加庞大而难以控制。

　 二、腐败的特征及我国现阶段的特点

　 有学者认为在不同社会制度下，不同的时代，腐败呈现出不同的特征。一般而言，腐败具有：（1）顽固性；（2）传染性；（3）再生性；（4）可转移性；（5）渗透性。在由传统的自然经济向现代化市场经济过渡时期则表现为：（1）腐败的主要领域在行政机关和执政党机关；（2）腐败主体多元化；（3）腐败手法的隐蔽性；（4）腐败带有普遍性、结构性。 有的学者认为腐败的本质就是权力异位，一般具有如下特征：（1）利已性；（2）反社会性；（3）故意性；（4）隐蔽性；（5）腐蚀性；（6）可控制性 。我们认为：尽管不同时代，不同社会制度下的腐败会呈现出不同的特征，但最本质的特征仅有二个，即隐蔽性和高获得性。其它特征均由此延伸而至，因为腐败行为在绝大多数情况下是背着组织、领导和群众进行的，其手段的隐蔽性，使其不易被发现，惩治机会少，而且获利又快又高，因此其腐蚀性很强，主体越来越多样性，再生性极强，最终导致腐败难以清除即顽固性特征等。
　 学术界对我国目前的腐败现象的特点和趋势进行了分析，有的学者将其概括为：贿赂案件增多，贿金数额增大，领导干部犯罪增多，大案要案比例增多，而且领导干部犯罪和法人犯罪相联系；国家党政机关干部成为犯罪的高发区；犯罪的领域随着经济生活的发展而不断发展；犯罪分子顶风而上，无视国家法律，胆子越来越大 。有的学者认为，我国目前的腐败现象从再现形式看，呈现的是多样化发展的趋势；从表现特点看，呈现的是集团化和高层次发展的趋势；从整体大势看，尽管党和政府加大反腐败的工作力度，但腐败的总体规模继续呈现扩大的趋势 。更有甚者，有的学者断言，腐败现象在一些地方和个别部门已经制度化 。还有学者指出了当前中国腐败的新动向：（1）隐蔽腐败，通常表现为在法律制度、民主监督不够健全的情况下，某些掌权者或以堂皇的借口，或钻法律的漏洞，披上合法的外衣而进行的腐败；（2）法人腐败是一种群体腐败，主体是法人；（3）形成“腐败链”，腐败表现出链条的突出特点，相互关联，彼此相依 。
　 从以上学者的论谈中，可以看出，我国现阶段的腐败现象已相当严重，并呈现出以下特点和趋势：（1）主体泛化；（2）形式多样化，集团化；（3）犯罪层次越来越高；（4）犯罪数额越来越大；（5）在某些地区还形成了“腐败链”。
　 从透明国际公布的调查情况看，我国现阶段可以说是世界上少有的腐败最广泛、最严重的国家之一 。在我国，公共权力基本上都垄断在政府机关或国有的公共服务单位手中，握有公共权力的人数以千万计。政府的各部门，上至中央各部，下到一个基层乡政府，甚至不是一级政府组织的村委会，都全方位地插手管理，控制着国人的日常事务，很少有什么事情是不经过一级政府代表机构审批就能让个人自行办理的。改革开放以来，农民开始有机会靠勤劳致富了。但是，“致富光荣”的口号从乡村走进城市就变了味。城市里数千万沾公共权力的人，不费力就学会了如何“靠山吃山，靠水吃水”，用自己掌握的那点权力捞钱。法官律师索贿，医生收红包，采购员拿回扣，交警开单罚款揣兜里，记者靠有偿新闻发横财，真是“八仙过海，各显神通”，这样就使腐败呈现出主体泛化，形式多样化的特点。
　 现在反腐败的“战争”才刚刚开始，就有一大批高官落马，如前中央政治局委员、北京市委书记陈希同，前全国人大常委会副委员长成克杰，江西省副省长胡长清，湖北省副省长孟庆平，浙江省委常委、宁波市委书记许运鸿等案件。最近发生的厦门远华走私案、湛江海关走私案，泰安市委书记胡建学等案件已经形成了“腐败链”，一抓就是一大批人，并且厦门远华走私案还创造了涉案标的500亿元，损失300多亿元的光学数字。诸如此类的案件尽管很少，但在人民心中留下的阴影却永难抹去，的确值得我们深思。

　 三、腐败的根源

　 在过去20年的社会大转型过程中，我国腐败现象的猖獗引起了理论界的广泛关注，来自不同学科的学者们分别从各自学科的角度对腐败现象产生的根源进行了探讨，并提出了自己的理论观点。这些理论观点大体上可以概括为以下六种。
　 （一）寻租理论
　 该理论产生于本世纪70年代。当时新古典经济学家布坎南等人认识到国家对微观经济活动的广泛干预和管制限制了市场竞争，造成了人为的垄断和稀缺，由此产生的租金成为工商界的追逐对象。从1988年开始，吴敬琏、荣敬本等一些国内著名经济学家开始用寻租理论来分析我国腐败现象的根源。他们认为，“官商”、“官倒”等各种形式腐败活动其目的是为了“寻租”或“设租”，租金的产生是计划经济体制和市场经济体制长期并存和政府干预与管制市场竞争的结果，寻租的过程就是权钱交易的过程，寻租活动的高涨会刺激设租活动的发展，从而使腐败活动陷入一个恶性循环之中难以自拔。该理论对于解释我国转型期的腐败现象有一定的说服力，但另一方面，我们也要看到这一理论的不足之处。按照寻租理论的逻辑，只要存在着国家的干预和管理就存在着租金，因此国家干预越少越好。其实构成寻租理论基础的新自由主义经济理论已经受到学术界的广泛批判，建立在这一理论上的解除管制的政策在西方很快又演变为再管制的政策，而东亚模式的成功证明在发展中国家，政府干预可以在经济发展中起到积极和重要的作用。在新加坡，政府干预的程度较高，但政府却很廉洁。
　 （二）权力失控理论
　 19世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾提出一个广为流行的观点：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”这个观点在中西政治学界均产生了广泛而深远的影响。公共权力之所以容易产生腐败，是因为公共权力的主要内容是进行社会价值的权威性分配，也即它从事的是人们普遍需要和关系到人们切身利益的社会有价值的事物或资源的分配工作，而且这种分配带有一种人们必须服从的强制性。此外，掌握公共权力的人也和其他人一样有着自利的动机，他们比别人有更多的机会获得这些有价值的事物或资源，他们在提供公共商品和服务方面处在“卖方市场”，即别人有求于已的有利地位上，因此公共权力容易产生腐败。所谓绝对的权力是指高度集中的，不受任何监督和制约的权力。这种权力使得掌权者在从事以权谋私的行为时可以畅通无阻，在行动得手后不用担心受到制裁，其结果是造成腐败盛行和政权危机。用此理论来解释我国组织人事制度，一把手权力腐败现象有较强的解释力，但这个理论也有偏颇之处。首先，它将人们的自利动机绝对化，并在客观上否定了人们的自律能力。权力使人腐败这一例题是假定掌权者有着自利的动机，权力为他提供了实现这种动机的机会和手段，因此腐败不可避免。但实际上自利动机只是人们行为的一个动机，而不是人们行为的唯一动机，利他动机也是人们行为的重要动机。此外，人们可以通过自律来约束自己的自利动机。因此这个命题在逻辑上可以证伪，在实际生活中并不总是应验。其次，它将人们的注意力引向建立权力的监督制约机制的同时，对建立权力的监督制约机制的代价或成本估计不足。因为无论是施行现代的分权制衡制度，还是借鉴中国古代的做法大力加强专门的监察机关的权能，对于一个转型社会来说都会付出它可能难以承受的代价。其实权力制约仅为遏制腐败的一个环节，加强思想教育工作提高道德自律能力，转变政府职能，减少政府干预的范围等，都是控制腐败的重要环节。
　 （三）现代化导致腐败理论
　 这一观点的经典表述是美国学者亨廷顿提出的。他在《变革社会中的政治秩序》一书中指出，尽管腐败现象无时不有、无处不在，但有证据表明腐败的程度可能与迅速的社会经济现代化有着相当密切的关系，腐败在现代化最剧烈的阶段更为盛行。 运用现代化理论来解释我国转型期腐败猖獗的原因很有解释力，因为现代化过程的加速是我国转型期的一个重要特征，而与此同时腐败的程度也达到了相当高的程度。这说明我国目前的腐败的确同迅速的现代化有着一定的联系。但这一理论夸大了现代化与腐败的联系。其实，现代化的程度和腐败的程度之间并没有必然的联系。中国以前并没有经历过迅速的现代化，但腐败一直是或高或低地发展；在同属现代化的当代西方各国腐败的程度也存在着相当大的差别，即使在现代化加速进行的社会中，腐败的程度也并非必然会升高，新加坡和香港就是很好的例证。
　 （四）价值失范、道德约束乏力导致腐败
　 从伦理学角度研究中国转型期腐败的原因，不难得出价值失范、道德约束乏力导致腐败的结论。该观点主要从两个层面考察腐败的成因，一个是个人层面，一个是社会层面。在个人层面上，个人为追求金钱和各种享受而放松对自己的要求，在道德上自甘堕落，被认为是腐败分子陷入腐败泥潭的主要成因。在社会层面上，传统的价值观受到了理论上的批判和市场经济大潮的冲击而陷入空前的危机中，与现代市场经济相适应的伦理价值体系尚未牢固地建立起来，其结果出现了价值失范、道德约束乏力的局面，腐败现象趁此机会泛滥起来。该理论从伦理学角度解释腐败的原因有一定说服力，但其自身也有局限性。首先，在价值失范、道德约束乏力的背后有着更深刻的原因在起作用。腐败的猖獗从一个侧面反映了公职人员合理的利益或需要无法通过合法的或正当的途径得到满足，因而需要另辟蹊径的客观现实，对此伦理学的解释缺乏足够的重视。其次，单靠思想教育和道德自律来控制腐败其作用也是有限的。
　 （五）低薪导致腐败
　 薪金过低容易导致腐败在国际上已经成为共识。有不少中国学者认为，发展中国家公务员工资水平太低同这些国家腐败的猖獗之间存在着一种内在联系。他们主张发给公务员的工资应当使他们在社会上能够维持中等偏上的生活水平。该理论说明公务员由于低薪而造成了心理上的不平衡，进而会通过腐败的途径来增添其额外收入，这一点分析有一定道理，但是增加公务人员工资涉及许多问题，而且还与该国家的经济发展水平有关，如果工资过高，很容易造成非公务人员的心理落差，结果是从一个极端走向另一个极端。
　 （六）制度性缺陷导致腐败
　 早在80年代邓小平同志就曾深刻地指出，我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性 。我国学术界在制度因素导致腐败的主要因素方面也基本上形成了一种共识，并积极为经济体制改革和政治体制改革出谋划策。但80年代关于腐败成因的探讨，主要集中在宏观的制度结构，而对中观与微观层次的具体制度安排与特定形式的腐败的因果关系的探讨却很少。90年代以来国内的一批学者开始从新制度经济学角度探讨腐败成因，提出制度性缺陷导致腐败并主张以制度创新根治腐败。自90年代中期以来，中纪委在吸收学术界研究成果的基础上提出了通过制度建设和制度创新从源头上预防和治理腐败的反腐败新思路，并采取了一系列具体的措施，取得了一定的效果。但是，从制度角度分析转型期腐败成因也有着自身的局限性。首先，强调制度在塑造人们行为的重要作用时，如何避免陷入“制度决定论”泥潭中，这是制度分析法需要加以认真对待的一个问题；其次，制度建设是一个长期的过程并且是有成本的，旧的腐败形式消失了，新的腐败形式又会出现，制度创新是一个永无止境的过程，而且任何一种新制度的建立和运转都会产生一定的成本。这说明制度建设不仅不能代替道德建设等其他反腐败措施，而且只有同其他措施配合使用才能发挥最大的效力。
　 上述六种主要观点反映了过去十几年我国学术界在借鉴国外有关研究成果的基础上，对我国转型期腐败猖獗的原因的思考。其中每一个理论都包含着某些真知灼见，但都又有其自身的局限性。所以，我们对待腐败产生的根源问题不能仅仅从某个方面考虑，应该综合起来，统盘考虑。从法哲学角度，当我们分析权力的特点、运行方式和内在机制时，我们便发现腐败产生的根源在于权力本身所特有的异化机制，以及权力的组成方式上。而且这种异化机制的产生是由一定的主客观原因造成的。具体说，我们认为腐败产生的根源有两个方面，而且是这两个方面共同作用的结果。
　 1．权力主体、客体的主观原因。因为现代人还是“经济人”，人类本身还存在着缺陷，不是人类没理性，而是大多数人在大多时间还不够理性。而且人都有趋利避害、自私自利的本性，再加之封建传统思想，资本主义拜金主义，享乐主义等腐朽思想的影响，使权力主体价值失范，道德沦丧，由此产生了通过腐败行为以牟取私利用于享乐的动机。而随着腐败的弥散，权力客体也意识到行贿很容易被接受而且能够得到更多的非法利益。加之腐败行为的隐蔽性和客观上的惩治不严造成了这个行业的低风险，高收入，进一步促使权力主、客体形成肆无忌惮地进行交易的心理，双方都变得更加积极主动。
　 2．社会方面的客观原因。由于我国现在处于转型期，现代化的进程加快，政府对市场的干预范围还比较宽泛。但许多制度特别法律方面的制度很不健全，对权力的行使过程缺乏有效的监督制约机制，加之我国现阶段经济发展水平所限，公务员工资确实较低。权力主体自然会去钻法律的空子大肆敛财，以满足自己的生活和享乐，这就不可避免地产生了腐败现象。由于我国对腐败分子的发现机制不够合理，法律制裁和纪律制裁有时过于流于形式，也不够严厉，最终导致腐败现象愈演愈烈。

　 四、关于权力制约问题

　 在过去，党中央和国国务院已采取了一系列的反腐倡廉措施，这些措施不能说不够周全和严厉。但目前的现状是，与领导人越来越大的反腐决心极不协调的是腐败风气的愈演愈烈。如果说，在习惯于一治一乱历史循环的中国古代社会，腐败大不了意味着一个王朝的最终覆灭但还不至于贻笑外邦的话，那么，中华民族要想向全世界证明她有能力实现社会进步并走上现代化之路，她就必须在猖獗的贪潮面前有所作为。孟德斯鸠说，一条万古不易的政治经验是，握有权力的人容易滥用权力，直到遇到某种外在有限制时为止。因此，要想防止掌权者滥用权力，必须以权力制约权力。西方国家在资产阶级革命后都按照古典自然法学派开出的这种“分权与制衡”的药方建起了代议民主制。一部现代西方政治史表明，在代议民主制下，尽管腐败的发生依然难以杜绝，但这种体制不可能造成贪贿风气在社会中大肆蔓延，而且更重要的是，在代议制下，一旦腐败事发，则无论谁都逃脱不了法律的追究。
　 孟氏提出的近乎老生常谈的命题，实则是人类社会一个重要的政治哲学原则，而中国缺少的就是这种原则。几千年的中华智慧一个根本的缺陷是，中国人普遍倾向于将国家权力置于一个高高在上的绝对政治权威手里。从秦王朝到清朝都是如此。如果说指责中国古代社会未能产生权力制衡观念是苛刻古人的话， 那么在对这种观念已经人人耳熟能详的今天，情形又是怎样的呢？
　 我国宪法规定，中国实行的是人民代表大会制。纯从学理上讲，这一政治可以媲美西方的代议制。国家的权力机关是人民代表大会，人民代表由人民直接或间接选举产生，国家机构的主要负责人由人大选举产生并向人大负责，这些都体现了代表制的原则。只是这种政治制度在实际政治生活中往往被虚置，这一方面是由于采用了等额选举制，另一方面，也是更根本的，宪法本身有关国家制度的规定就是两种相互矛盾的东西的糅合。国体是指“人民民主专政”，在宪法中，它只是占“总纲”的一条，即第一条。至于这种专政的具体形态是什么，宪法又付之阙如。政体指的是人民代表大会制，与国体不同的是，宪法有关政体的规定非常具体。问题是，在宪法中得到详细规定的人代制在实际中起不了实质性的作用，而在宪法正文中只得到模糊的原则规定的东西却又处于无所不在的实际操作中。宪法本身包含的这种矛盾在现实政治生活中的体现是，党和人大之间以及按宪法应向人大负责的国家行政、司法机关之间的关系至今尚未理顺。改革中多次提及“党政分开”之所以难以奏效，其根源在于宪法本身的这种含混性之中 。
　 1945年，民主人士黄炎培先生曾挑战性地问毛泽东，共产党能否跳出（腐败）“周期率”，毛泽东的回答是肯定的，办法是实行民主，即让人民来监督执政者。其时，毛泽东是清醒的。问题是，要想使人民来行使监督执政者的权利，就必须探寻和建立一套有效的制衡的机制。在法哲学上，权力制约就是指以社会各种控制手段规范公职权力的合理界限的一切活动。在我国社会转型期，研究如何建构社会主义制度下的权力制约机制，既是一个重大的理论问题，也是一个现实问题。
　 （一）关于权力制约的几种模式评析
　 对于权力运行需要进行一些必要的合理限制，在理论界和实践中已达成共识。但对于如何进行权力制约，通过什么手段、方式和途径进行制约，由于人们的思维角度不同，产生了七种权力制约模式。
　 1．以权力制约权力
　 也即分权理论，它最早是由古希腊思想家亚里士多德提出，由古罗马的波里比阿和西塞罗发展，最终由英国哲学家洛克和法国思想家孟德斯鸠完善起来。其具体内容是：将国家权力分为三种，在各权力系统之间，均衡分配权力，既互相独立，又互相制衡，保持一种权力均衡态势，相互牵制。对于这一模式，我国许多学者认为因为其是建立在三权分立的政治体制和权力结构基础上的一种权力制约模式，同我国的国情、政治制度不相符，所以坚持不能适用 ；有的学者认为我国已存在着以权力制约权力这种模式，如党、立法机关、行政机关、司法机关对政府的监督等 。但从严格意义上说这些监督是不能称之为“以权力制约权力”，因为西方的“三权分立”是指各系统之间相互独立和牵制，使得任何决策出台前必须为各权力系统均等接受，否则，便可否决这项决策的效力。而我国的权力监督系统主要是从权力主体的外部和事后对各种权力进行制约。显然这两种机制是不相同的。
　 2．以权利制约权力
　 权利本位论者认为：义务因权利而生，义务服务于权利，义务从属于权利。法律义务的存在为权利的实施设定了一种界限，它以权利的实现为自己存在的前提。在国家权力向公民权利分流的过程中，因国家权力而生并受法律义务所保障的公民的法律权利的行使，可以反过来制约国家权力的扩张，这就是以权利制约权力模式。有的学者认为：在我们社会主义国家，权力也需要制衡，而且更有条件运用人民的权利来制约权力，以防范人民自己的国家侵犯自己，防范公仆变成主人；并将权利制约权力模式的基本原则与途径归结为：（1）广泛分配权利——扩大权利的广度，以抗衡权力的强度；（2）集体行使权利——把分散行使的公民权利，集中为人民的权力；（3）优化权利结构——建立与健全同权力结构相平衡的权利体系；（4）强化权利救济——发挥抵抗权与监督权的作用；（5）提高全民权利意识——释放权利的“动能”；（6）掌握制衡的度——以不妨碍合法权力正当行使为度 。
　 权利模式将“权利”来作为制约权力的一个基本要素，有其可操作性的价值，但这种制约模式仍着眼于权力主体的外部，并不能解决权力主体的自身制约问题，实际上，公民的各项权利的发展、完善，并不必然地产生对权力的制约作用，而且我国现阶段公民的权利意识和权利观念的发育程度还很低，就整个国家的法律文化水准而言，权利意识的培养和教育还要经历一个相当漫长的过程。
　 3．以民主制约权力
　 该种制约模式认为民主对权力的制约具有限制和约束权力的功能，主要是由于制约主体活动的独立性，制约对象活动的公开性，制约关系的对等性，制约手段的强制性；并指出任何权力都应受到制约，并不意味着任何权力都能受到制约，权力制约的条件只能是民主，权力是通过民主规定权力，民主委托权力，民主控制权力，民主收回权力等具体环节和途径来实现的 。该模式的出发点是我国宪法规定的“一切权力属于人民”的法律思想，可以说具有进步意义。但正象权利模式一样，在现阶段，我国公民的民主意识和民主观念还很不成熟，一切事情都要通过广泛的民主，而不谈集中，势必造成国内一盘散沙的政治局面。而且，民主是权力产生的方式，是公民参与国家政治生活的一个原则和途径，用它来制约权力，过于抽象，缺乏可操作性。
　 4．以法律制约权力
　 该模式认为，在一个社会的舆论、行政和法律等诸方面的监督体系中，法律的制约力最强。社会主义权威的理论依据是健全法律制度。确立以法律作为我国权威的根本目的，就在于强化法律的监督力量，其本质是以法律制约权力 。该模式若从社会控制机制出发，从法律在整个社会调整手段中的地位出发，无疑是应该坚持的一个基本原则和途径。但作为一种权力制约模式，它只是提出了一个大原则，还不能解决法律如何制约权力的问题。因为权力运行是一个过程，是一个技术性很强的问题。我们不能满足于提出一些大原则，而应该深入到权力运行的过程，从可操作性出发，寻求它的有效途径 。
　 5．以责任制约权力
　 该模式主张通过与权力相对应的责任在法律上的确立，抑制国家权力在分流过程中的每一环节上可能发生的扩张或滥用，使公共权力及由法律所赋予的权力所体现的权力被控制在一定的界限内 。其着眼点是放在权力主体的自我制约、内部制约上。但该模式却忽略了权力运行的客观外部条件，仅靠内部制约，有许多权力是无法得到有效制约的。
　 6．以监督体系制约权力
　 其基本内容是，在我国现阶段存在多种监督体系。如立法监督、司法监督、行政监督、党纪监督、政协监督、舆论监督和社会监督等。要惩治权力滥用和腐蚀，就要健全和完善这些监督体系，发挥各监督体系的应有作用，只要能坚持下去就一定能够有效地发挥对权力制约的作用。从广义上说，该模式也算是一种制约。在现阶段也确实起到了很大作用。但由于该模式主要在于事后惩治而不是事先约束的外部制约，并不能当然地建立起权力主体的自我约束和限制，它起到的作用也常常是有限的。
　 7．以责任制约和外部监督体系相结合的权力制约模式
　 也可称联合模式。该模式的基本思路：一套完整的责任制度同一套完善的监督体系相结合，以权力主体的自我制约机制为主线，发挥各监督机制的外部监督制约功能，用承担责任的自我约束机制实施于各权力主体，以外部监督机制来保证各种责任的实现，使各权力主体在行使每项权力时，必须考虑到它所带来的社会后果，并以此来提高、培植和优化权力主体的高度责任感以及对国家对人民事业高度的负责精神，使权力主体在法定权力范围内正确行使和运用权力。该模式以内部制约和外部监督相结合的方式来制约权力，具有很强的操作性。可以说也是我们所了解的最完善的权力制约模式，具有很强的理论和实践参考价值。
　 （二）关于权力制约的法哲学思考
　 在思考权力制约的问题时，以上几种制约模式的一些合理因素的确值得我们借鉴和采纳。但通过以上评析可以看出，每种模式都有其适用的社会政治制度和客观条件。对于权力模式，也即分权理论，适用于资本主义社会，虽不能照搬，但其中的思想我们可以汲取，其实我国政权在建立之初，已或多或少地借鉴了分权思想；对于权利模式，只是体现一种要扩大公民权利，缩小公共权力介入的范围，以达到公民权利和国家公共权力的一种平衡，这一直是个不断发展变化的过程，可以说平衡是相对的，不平衡是绝对的，并且这两者之间永远也不会达到“理想的平衡”；对于民主模式，其目的是从主体上尽可能地扩大制约权力的范围，鼓励公民通过民主的途径去行使自己的权利，以集体的权威制约权力；对于法律模式，实际上是指权力制约的最终手段，也只有把制度定为法律，才能产生权威；对于责任模式，实际上和权利模式有异曲同工之效，只不过限制的主体不同；对于监督体系模式，实质上是一种广义的制约，说的无非是以制度去保障每种模式的彻底真正实施；对于联合模式，似乎是考虑到了权力制约的内外两方面，并且有很强的可操作性。但在实践中真正运行的时候，也肯定会表现出该制度的局限性。因为该制度毕竟没能很好地解决人的主观问题。
　 实际上，权力制约仅是防止腐败的一个重要方面，权力制约本身，并不能根治腐败。因为腐败从来都是个体利益中心主义在公权领域行使的必然结果。权力制约是一种人为的设计，在人为设计出来的权力制约与个体利益中心化的客观进程之间建立起一个永久的平衡性机制是不可能的，所以必须不断地进行调整。而且，对于权力运行来说，权力制约本来就处于边缘态的，因为有了权力运行的客观性和必要性，才有了权力制约，权力制约任何时候也不能进入权力结构的中心。由于权力运行与权力制约机制永远解决不了这个中心与边缘的问题，也就永远为腐败的滋生留下空间。要根治腐败，必须考察腐败的根源，必须考虑到主客观两个方面。任何好的制度的建构和执行最终还得落到人头上。可以说人是最活跃的因素和最珍贵的资源，其他因素相对于人而言都是形式，都必须通过人起作用。而人是有意识的动物，其自律意识的培养和形成是一个漫长的过程。所以说，我们大加称赞某个制度如何完善之际，一定要注意对人的观念、意识的培养，并积极倡导社会主义的思想道德文化建设，增强所有人的自律意识。让制度本身充分发挥其应有的作用。

　 五、反腐倡廉策略探析

　 广义的腐败只是一种征兆，腐败本身并不可怕。如果肃清了腐败现象的政府变得僵化、独裁，无视民意的话，反腐败本身也失去了应有意义。反腐败斗争应当以提高政府的办事效率和公正性、合法性为目标，要尽力增进私营部门的效率。我们已经探讨过，腐败的根源主要来自主、客观两方面。要惩治腐败，我们必须从这两个方面着手，通过法律手段最终尽可能减少腐败的发生。对于我国现阶段的反腐倡廉建设，我们认为应该从以下几个方面着手。
　 （一）普及“团体文化”意识，加重腐败的道德代价
　 腐败行为的限度和程度与一个社会的“团体文化”意识，道德水平有着密切的联系。而“团体文化意识”和道德水平决定于社会生活形态。所以，决策者可以采取措施，通过操纵这种文化达到控制腐败的目的。在目前社会生活形态发生转换之际，要使“团体文化”意识和道德功能得以发挥，我们认为，必须培育如下的社会生活形态：
　 1．拓宽社会成员参与社会公共生活的渠道，调动参与热情，增加政府在决策社区公共事务过程中的透明度，改善社区福利设施，完善社区生活体系。
　 社会流动程度与越轨行为发生的概率是成正比的。中国目前正从一个以小农经济为基础的熟人社会转向一个以工商经济为基础的陌生人的社会。一般来说，人们是对自己熟悉的人和环境，才有一种切身的责任感，因此高度流动中的人员往往对陌生人和陌生地区作出各种被社会视为不道德的甚至是违法犯罪的行为 。这也就是为什么极少有人在家中行窃施暴，也极少有人在家门口卖淫嫖娼。这固然是为了隐蔽自己，而另一个重要原因就是出于对熟人和熟悉环境的责任感。从可操作性角度考虑，健全社区生活，鼓励在利益一致基础上社会互助及公益组织的广泛建立，强化“团体文化”意识，重树共同体内的道德舆论力量，不失为提高道德水准的一个着手点。只有这样，才能有效地使社会成员树立“公民”意识，接受“公德”规范，提高社会成员在社会公共生活过程中的道德水平，促进“团体文化”意识的形成。
　 2．健全法制，加强对经济行为的引导和控制。
　 在一个欲望高涨同时商人们也暗中鼓励欲望高涨的商业社会里，仅倚道德防止以无限追逐利润为目的的“经济人”对他人或社会构成利益的侵害，显然是不切合实际的。传统道德的这一层次规范功能，在现代社会里，应该主要依托法制的强制规范 。
　 在现代法制社会里，道德与法制各自发生作用的领域应该划界限，但从总的趋势上看，法制管辖的领域应越来越宽，道德发挥作用的领域逐渐减小。道德所能起的作用仅在于法制健全但法治不力的现实条件下及法制健全但又无法及时约束的可能情况下，使社会成员产生自我约束。在新的社会生活形态里，道德所具有的这一层次的规范功能的存在以现代法制的健全为前提。我们应警惕新的“泛道德主义”者，也应警惕把由于现代法的不严明而造成的社会经济混乱现象视为当前“道德颓废”的证据。
　 3．加强政府、司法机关对非正义行为的制裁，以倡导“大公无私”、“舍生取义”等崇高道德，增强团体内的互相精神。
　 人作为道德主体，在自由意志得到保证的情况下，才能作出道德的判断，而道德判断作出之后，还需要社会氛围的配合和鼓励，才能进一步使其付诸行动形成一种道德践履。如果不公正的现象随处可见，他就不可能得到社会氛围的配合和鼓励。在令人发指的恶性案件面前，许多人袖手旁观，其实这并不表明这些人已无是非观念，而只是表明他们缺乏“舍生取义”的道德践履的决心。这使我们想到，如果一种社会生活充满了不义，社会成员又如何自觉去“取义”？“正义”、“公正”乃体现社会制度的首要价值，为政者如何保障社会生活的“正义”、“公正”，乃其职责所在。所以，只有在“正义”和“公正”得以贯彻进社会生活之后，社会成员才可能有义无反顾的崇高道德实践和顶峰的精神体验。
　 通过以上措施的采取，我们相信在不远的将来，中国公民的道德水准会普遍提高，“团体文化”意识增强，政府官员的自律性也会逐渐提高，加之社会对腐败行为的道德谴责加重，大多政府官员自然不想再付出太大的代价做出不被社会认可的行为。如果官员的道德内约机制能早日形成，对于腐败行为的滋长也是一种有效的制约，并且这种制约是自觉的而不是外界强加的。
　 （二）提高腐败的风险性和成本
　 减少腐败的净收益有赖于切实的法律制度改革。政府可以实施政策，奖励秉公执法的官员，加大反腐败的力度并严惩腐败官员。 公务员制度的改革显然是第一步。如果公务员拿到的工资比其他行业同等学历水平的人要少得多的话，那么不为了拿贿赂是没有人愿意做公务员的 。他们就会在私人企业工作或移民了。另外，如果政府官员掌握的权力能带来巨大的经济效益的话，他们的工资也必须比其他行业拥有同等学历水平的人要高，这些可以用来帮助政府官员抵御可能面对的贿赂诱惑。实际上，高薪养廉只是减少腐败的必要条件而非充分条件。提高工资只是减少了受贿的边际价值，但价值并没有被完全消除。似是而非的高工资很可能只是使政府官员抬高索贿价码以弥补他可能丢掉这样一份好工作的风险。因此，若受贿的官员数量减少，腐败的范围便会缩小，但单笔贿赂的金额肯定会增大。可见，增加工资并不是解决腐败的灵丹妙药。
　 这就需要我们考虑第二种方法，将惩罚与贿赂所得的边际效益联系起来。在某种程度上，这一方法需要刑法制度和内部监察制度的配合。需要从两方面入手，被查处的可能性和受到处罚的程度。这两方面都要考虑到，腐败牵涉的金额越大，受到的惩罚就越严厉。如果被查处的可能性也是影响贿赂金额的一个因素的话，那么贿赂的金额越高，受到惩罚的边际效益也越大。同样，即使不论金额多少，被查处的可能性都一样。如果处罚与受贿金额成正比，受到处罚的边际效益还是会随贿赂金额的增加而递增的。所以，这些公务员制度的改革方案都需要内部监督制度和反腐败法律的支持。法律不仅要针对受贿人，还要针对行贿人。因此，不仅被查处的受贿官员要接受几倍贿赂金额的罚款，行贿人也要接受罚款，金额应相当于他们不法所得的几倍，而不应仅和贿赂金额等额。并且如果发现了与政府腐败案件有牵连的公司，可以公布限制令，在几年内禁止该公司与政府的一切往来 。考虑到边际效益，惩罚必然与案件的严重性成正比。
　 另外，我国现行的刑罚惩治腐败还不够严厉。譬如，我国刑法规定的盗窃罪惩罚数额仅为800元，而贪污、贿赂罪的数额是5000元。同样是一种窃取行为，由于行为主体不一致，却出现了不同结果，这是值得令人深思的。再者，为了能及时惩治腐败，我们急需建立起一个严密有效的举报制度。由于交易双方拥有共同利益，双方会严格保密，致使腐败案件的取证工作尤为困难。而且举报人也常常会受到领导或其同伙的迫害。所以，政府急需颁布法令来保护和奖励政府部门和私营部门的检举人。
　 (三)减少腐败的机会
　 现代化的国家需要强有力的财政管理系统，严格的法规制度和公务员奖惩制度，但这些往往并不具有约束力，腐败能够带来的巨大经济利益使得一些人铤而走险，因此反腐败改革要减少官员手中掌握的利益。但是一些具有重大公众效益的项目不能被取消，也不能简单地把国家的利益转移到私有部门成为另一部分人所掌握的特权。但我们可以考虑以下几种思路。
　 1．制定统一的规范确保法律的透明化。实施简单的，无法变通的税法，开支计划及其他法规都可以减少官员腐败的机会。但限制官员办事权限的改革可能会使计划成本增加。有时候政府官员对工程计划逐一进行审核有利于保证质量和提高效率，这时就要冒一点可能引发腐败的危险，但在这种情况下，透明和公开的办法也可以帮助防止腐败现象的发生。
　 2．通过行政改革以控制腐败，改革终身的官僚体制。基层的官员受到贿赂，会将其中的一部分给他们的上司，这笔钱以一种直接公开的形式上缴作为工作所得。这样，高级官员又反过来协调基层官员之间的关系以避免一些不必要的竞争，从而为腐败现象保驾护航。高层官员经常利用底层官员不自己办事，也许是跑腿、送信或一些其他有风险的事。要改变这种局面就必须进行根本性的改革。
　 3．如果腐败交易本身很难被发现，我们可以考虑调查它的影响效果。例如，国家可以用私营市场的价格作为衡量政府采购的标准。制定明确的规章制度即使不能查出也能断定哪些行为是非法。另外，也可以在招标中采用灵活的标准以降低投标成本。
　 4．在腐败的交易过程中有赢家也有输家，因此，政府可以鼓励有失败可能性的一方提前行事或提出抗议。例如，印度的一项土地改革计划中腐败现象相对较少，这应该归功于可靠、快捷的申请程序。政府也可以考虑疏远行贿与受贿人或腐败官员之间的关系。行贿者大都有被勒索的感觉，认为如果一切秉公办事，自己会得到更大的利益。这些行贿人有可能成为反腐败斗争的合作者。也有行贿人和受贿者都有从腐败交易中获益的情况，这就需要利用腐败交易者之外的人。例如 ，存在不满的投标人、纳税人和客户，损失较大的投标人有可能在反腐败斗争中出力。
　 （四）加强反腐败的法制建设
　 为了使权力制约起到应有的作用，我们必须把权力制约系统化、法律化。加之其他惩治和预防腐败制度的确定和完善，我们就能有效地根治腐败。为此，必须加强廉政立法。具体包括：
　 1．通过“立法明示，司法校正，宪法审查和权力制约程序化”等四个层面去确认各权力主体行使权力的职能、范围，纠正不合理、不合法行为，审查行为内容可能同宪法条款的悖离 。
　 2．制定《党政关系法》，落实“党政职能分开”和“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则。
　 3．完善各种监督体系的法律，落实全国人大在权力制约中的最高监督地位。
　 4．完善选举制度和《人民代表法》，加强人大的自身建设 。
　 5．完善公务员制度。特别是其中的考试录用制度和职位轮换制度，以保持公务员队伍的高素质和防止“腐败链”的形成 。
　 6．完善严禁公职人员经商和营利性兼职制度。以杜绝不正之风演化为腐败现象。
　 7．制定《公务人员财产申报法》，使腐败分子的非法钱财无处藏身，从而更有效预防和惩治腐败。
　 8．加强公职机关内部的会计审计工作，严格实行领导经济责任制并通过法律制度化。
　 9．撤销行政监察机关，建立统一的反腐败机关，并赋与其较高的权威和独立办案权，以减少行政机关的互相“护短”行为，杜绝以行政制裁代替法律制度现象的发生。

　 简短的结论

　 我们认为：腐败现象永远不可能被彻底消灭，我们没有能力彻底根除遍及全球的、如此顽固并呈扩散趋势的腐败现象。而且，不论那个国家，将腐败水平降低为零需要付出的代价太大。另外，单纯的反腐败会影响到个人的自由和权利，这种做法也会使得政府变得僵化和脱离群众。但我们仍有理由相信，我国正处在一个反腐败的历史转折点上。一个新的反映人类良知的道德标准正在形成，它必将对我们的体制及政治和经济生活产生重大的潜在影响。可以预见，在二十一世纪，我们毫无疑问会在立法和体制方面取得反腐败革命的伟大成就。我们要达到的目标并不是要建立一个纯而又纯的政府，而是建立一个在本质上比较诚实、正直、有效而合法的政府。
　 当然，人们会发现，在反腐倡廉问题的研究中，最令人担忧的不是是否具备相当规模的立法机构和精悍的司法队伍，而是在现有社会内部中能否生长一种制约权力的机制。从一些贪污贿赂成风，反腐治腐久反不惫的国家的情况来看，其中不少国家也制定了许多严厉的法律法规，并配有相应的组织，甚至多层次的监督机构，及总统身体力行，但依然无法有效地遏制越演越烈的腐败风气。究其原因，除了当局心慈手软，对高级官员的犯罪行为打击不力外，还在于始终未能在社会中培育出或建立起一种能有效地制约权力的社会机制。机制的形成过程是一种文化的生长过程，在反腐败意识尚未在社会中引起共识并成为公众共用的自觉意识继而物化为社会的自律结构时，法律的支援只能是制度上的，它对观念形态无能为力。法的控制功能的局限性决定了尽管在权力制约及反腐败的过程中，法居于社会控制的主导地位，但它不能忽略也不可能取代其他社会调查手段的作用。法唯有与政策、道德、宗教、舆论等手段有机地结合，才能建立比较完善的权力制约的社会网络，在社会内部形成一种有力而且有效的权力制约 。