南极环境影响评估制度是《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称“议定书”）确立的重要制度和事前预防原则典范。作为议定书附件一建立的基础性制度，其目的在于通过活动实施前风险识别和科学评估，将可能产生的不利环境影响控制在可接受范围内。在2025年12月公开征求意见的《中华人民共和国南极活动与环境保护法（草案）》（以下简称“草案”）中，它被确立为取得南极活动许可关键前置条件。
草案第13条规定，申请南极考察、旅游、航运等活动许可，应当提交南极活动方案等申请材料，若环境影响评估需提交南极条约协商会议审议，所需时间不计入法定许可期限。南极环境影响评估在概念、程序和分级上与国内传统环境影响评价存在显著差异，和国际南极治理体系密切相关。它不仅是我国南极立法重要制度，更是理解南极立法特殊性的关键所在。
南极环境影响评估制度的重要性及其对中国的现实意义
随着我国南极活动日益活跃，如何在保护环境前提下保障活动有序开展，是我国参与南极治理的重要课题。作为议定书重要制度，南极环境影响评估制度通过事前预防成为南极环境保护基石。所有南极活动在实施前均须环境影响评估，并依影响程度划分为预评估、初步环境影响评估和全面环境影响评估三级。其中，大于轻微或短暂影响的活动须编制全面环境影响评估报告并提交环境保护委员会和南极条约协商会议审议。
对于南极治理而言，一方面，南极环境影响评估制度是守护南极独特脆弱生态系统的制度基石。南极生态环境系统具有极端脆弱性和不可逆性，环境影响评估制度通过预先调查和评估，从源头上防止生态灾难。另一方面也是规范各国南极活动、避免环境冲突的国际准则，通过统一国际标准和透明多边审查机制，有效消除信息不对称，确保科研等活动在环境承载力范围内进行。
对于我国而言，落实南极环境影响评估制度，将其转化为国内立法，保障了我国科考、南极旅游及磷虾捕捞等多元化活动可持续性。实现国际条约国内法转化，展示大国形象，争取国际治理话语权。有效管理本国主体同时，可依据国际规则制约他国损害行为，保障我国极地资产和活动安全。
草案确立的南极环境影响评估制度框架
将环境影响评估嵌入南极活动许可制度。草案第13条规定，申请南极考察、旅游、航运等活动许可，应当提交南极活动方案和环境影响评估文件等材料。该规定意味着环境影响评估已经成为南极活动许可制度的重要组成部分，申请人只有完成相应环境影响评估程序后，方可获得活动许可。
这一制度设计体现了源头预防的立法理念，将环境保护要求前置于活动实施之前，实现了活动审批和环境保护有机统一。从国际实践来看，大多数南极条约协商国均将环境影响评估作为南极活动许可前置条件，因此草案规定既符合议定书要求，也与国际实践保持一致。
建立与议定书衔接的分级评估制度。草案第20条规定，申请人应根据活动对南极环境可能产生的影响程度，填写环境影响评估表，编制初步环境影响评估报告或者全面环境影响评估报告。
从制度结构来看，草案实际上已经建立起同议定书基本对应的三级评估体系，实现了国际规则向国内法有效转化。与此同时，草案并未直接规定具体技术标准，而是授权国务院海洋主管部门制定具体办法，为未来根据国际规则发展和我国实践需要进行动态调整预留了制度空间。
实现国内审批程序和国际履约程序衔接。值得注意的是，草案第13条规定，环境影响评估文件需要提交南极条约协商会议审议的，所需时间不计入法定审批期限。草案通过排除国际审议期间的期限计算，实现了国内行政程序和国际履约程序之间有效衔接。
草案首次以全国人大立法形式将环境影响评估制度纳入南极活动综合立法框架之中，实现了活动许可、环境保护和国际履约统一规范。此外，草案采取法律原则规定和部门规章细化的立法模式，在保持国际规则一致性同时，为未来南极治理规则发展以及我国南极活动实践需要预留了制度调整空间。这种立法思路兼顾了履约稳定性和制度灵活性。
南极条约协商国环境影响评估制度的共同特征及其启示
南极条约协商国普遍通过国内立法落实议定书附件一确立的环境影响评估制度。虽然各国法律体系、管理体制和立法模式存在差异，但在长期实践中逐渐形成了以下共性制度安排。这些共同特征既反映了南极环境影响评估制度运行的客观规律，也为我国制度设计提供了有益借鉴。
以国家为主导实施环境影响评估。南极环境影响评估制度来源于国际条约，但其具体实施主要依赖各缔约国国内机制完成。议定书并未设立统一的国际审批机构，而是要求各缔约国按照本国程序对拟开展的南极活动进行环境影响评估，并对活动是否实施作出决定。除全面环境影响评估报告需要提交环境保护委员会和南极条约协商会议审议外，大多数评估活动组织、审查和批准均由各国自行负责。
因此，各协商国普遍将环境影响评估作为南极活动许可制度重要组成部分，通过国内立法明确申请主体、审批机关和实施程序，形成国家评估、国家决策、国际监督运行模式。这种制度安排既符合南极治理体系以协商国为主体的基本结构，也有利于提高评估和管理效率。从这一角度看，草案第13条将环境影响评估文件作为申请南极活动许可的必要材料，由国务院海洋主管部门统一负责审查，符合南极条约长期形成的实践经验。
普遍采用分级环境影响评估体系。从各国立法实践来看，绝大多数协商国均依据议定书附件一建立了与环境影响程度相对应的分级评估制度。一般而言，所有拟开展的南极活动首先进行基础性评估；对于可能产生轻微或者短暂影响的活动，编制初步环境影响评估报告；对于可能产生大于轻微或短暂影响的活动，编制全面环境影响评估报告，并履行相应国际审议程序。
这种分级管理模式兼顾了环境保护与活动开展两方面需求。一方面，通过对可能产生重大影响的活动实施更严格审查，有利于保护南极脆弱生态系统。另一方面，对于环境影响较小的活动，则避免过度增加行政负担，确保科研、后勤保障等活动能够顺利开展。经过30余年实践检验，分级评估已经成为南极环境治理较成熟稳定制度之一。
草案第20条规定，根据活动对南极环境可能产生的影响程度，分别填写环境影响评估表、编制初步环境影响评估报告或者全面环境影响评估报告，实际上建立起与议定书基本对应的三级评估结构，实现了国际规则与国内立法有效衔接。
由专门主管机关统一负责管理。南极环境影响评估具有较强专业性和涉外性，不仅涉及环境科学、极地科学等技术问题，还涉及国际履约、国际协调和南极事务管理等内容。因此，各协商国通常由长期负责南极事务的专门机构统一承担环境影响评估管理职责，这种模式优势明显。一是高效衔接，有利于实现活动许可、环境保护、国际通报和履约工作深度融合，避免因职责分散导致程序重复和监管冲突；二是国际协调，在全面环境影响评估涉及国际审议时，统一的主管机关能更顺畅地和南极条约协商会议和环境保护委员会沟通。
草案同样将南极活动许可、环境保护和国际履约等职责集中于国务院海洋主管部门负责，并授权其制定环境影响评估具体办法。这既符合我国现行南极管理体制，也与协商国普遍实践保持一致。
进一步完善草案的建议
通过对议定书以及南极条约协商国关于南极环境影响评估规定的梳理可以发现，草案对南极环境影响评估规定符合南极环境影响评估客观规律和履约要求。有几个重要问题需要加以关注。
在实施办法中明确南极环境影响评估制度与国内环境影响评价制度区别。草案第20条采用环境影响评估表述，而非国内法通用的环境影响评价表述，比如，深海海底区域资源勘探开发法及相关配套规范同样采用环境影响评估表述。
这种概念区分，能有效避免公众将国内法中超出或异于国际条约的义务加于南极活动，南极环境影响评估与国内环境影响评价主要有四方面区别：一是评估对象不同，国内环境影响评价针对规划或建设项目，聚焦区域生态与经济社会综合影响。南极环境影响评估聚焦事先通知的南极活动，不含宏观规划。二是评估方式不同，国内环境影响评价依据本国标准，结合监测、预测和政策。南极环境影响评估依据国际技术规范和数据，接受国际社会科学审查。三是程序不同，国内环境影响评价为编制、审核、评审、审批及国内公示。南极环境影响评估分为初步和全面环境影响评估两级，且全面环境影响评估须报送南极条约协商会议征求各国意见并审议。四是标准不同，国内环境影响评价参照具体质量和排放指标；南极环境影响评估则更看重生态系统整体性保护。
草案表述兼具双重意义，一是精准对接国际条约术语、确保履约规范；二是契合南极环境保护特殊性，避免超出国际义务过度限制本国活动，从而保障我国南极权益空间。为避免实践中与国内建设项目环境影响评价制度发生混淆，未来在实施办法中进一步明确两者在评估对象、程序、标准以及国际审议要求等方面差异，避免适用混淆。
细化分级评估标准和适用情形。草案第20条建立了环境影响评估结构，但未规定具体适用标准。针对是否将议定书中环境影响评估阈值术语，如轻微及短暂影响直接转化为国内法条，存在不同意见。赞成意见认为这些术语已被各国践行多年并被《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称“BBNJ协定”）等国际条约借鉴，已形成配套技术标准，应当在国内立法中体现。反对意见认为这类表述属于国际立法调和矛盾的框架性规定，含义较为模糊，与我国国内立法规范用语存在差异。
鉴于当前南极活动多元创新发展态势以及BBNJ协定环境影响评估规则潜在影响，我国立法应保持一定弹性空间。笔者建议现阶段对于环境影响评估阈值术语转化及具体解释，包括议定书及附件一相关内容转化范围，可交由国务院海洋主管部门在今后出台的配套环境影响评估规则中予以明确，特别是对于旅游活动、无人机活动、新型科考装备测试以及未来可能出现的极地基础设施建设活动，形成明确分类指引和判断标准，提高制度可操作性。
进一步明确环境影响评估制度适用范围与例外情形。草案第二章和第三章初步建立了南极环境影响评估制度框架，结合第11条、第13条和第20条，可得出以通过为目的且不靠抵南极的航运活动不属于许可管理范围，因而原则上不适用本法规定的环境影响评估制度。同时，南极渔业活动未纳入第13条规定的许可申请事项范围，其环境管理主要依据《南极海洋生物资源养护公约》及相关国内制度，不属于本法南极环境影响评估制度直接适用对象。
鉴于该法涵盖多项国际制度，为增强条文明确性和可操作性，笔者建议在第20条或配套规定中增设明确排除条款，即“仅以通过为目的且不靠抵南极的航运活动以及依照有关规定开展的南极渔业活动，不适用本法规定的环境影响评估制度”。同时，对于我国组织实施，但并非从我国始发的联合国际科考项目，以及外国主体参与我国组织活动情形，进一步明确适用规则和责任分配机制。
完善违反环境影响评估制度的法律责任体系。草案第六章建立了法律责任制度，但责任条款主要围绕南极活动许可展开，缺乏针对违反环境影响评估行为的专门规定。
环境影响评估是南极活动许可的重要基础。若申请人提供虚假材料骗取许可或未落实环境影响评估环保措施，虽形式上有许可证，但仍会对南极环境造成实质损害。仅靠无证或违反许可条件等条款，难以全面覆盖环境影响评估领域违法行为。
从外国立法来看，多数协商国均将环境影响评估违法行为作为独立违法类型予以规制，并建立与之相适应的法律责任制度。结合我国实际，笔者建议在草案第六章中增设专门条款，明确以下四类行为的法律责任：一是在环境影响评估文件中弄虚作假、隐瞒重要环境影响信息；二是未按照批准的环境影响评估文件实施环境保护措施；三是擅自变更活动内容导致环境影响显著增加；四是拒不履行主管部门依据环境影响评估作出的整改要求。
在处罚措施方面，可根据违法行为性质和危害程度设置责令改正、警告、没收违法所得、罚款、暂停或者终止活动、责令限期离开南极以及一定期限内不得再次申请南极活动许可等行政处罚措施。对于造成严重环境损害的，依法追究相应法律责任。
总体而言，草案关于环境影响评估制度设计符合南极治理实践发展规律，充分借鉴了协商国长期积累的制度经验。未来，在配套实施办法中进一步细化评估标准、明确适用范围、强化全过程监管并完善法律责任体系，不断提升我国南极环境治理法治化水平。
