根据国际南极旅游组织协会（以下简称“IAATO”）公布的2024-2025旅游季数据，全球总游客约11.85万人，其中我国游客约为1.18万人，同比增长10%。南极旅游人数快速增长，既带来了经济收益与科普教育机遇，也对南极脆弱的生态环境、野生动物栖息地以及科学考察活动的环境稳定性与科研条件造成潜在干扰。
南极旅游的跨国性、敏感性决定了其治理必须依托国际法与国内法的协同。当前，主要南极条约协商国已建立起以属人管辖、船旗国管辖和港口国管辖为基础的国内监管机制。我国南极旅游规模已跃居全球第二，传统出境旅游监管体系面对极地特殊区域时出现制度供给不足。2025年12月22日，《中华人民共和国南极活动与环境保护法（草案）》（以下简称《草案》）提请审议，确立了南极旅游的重要制度。我国应以此次南极立法为契机，进一步细化文旅、海洋等多部门的协同审批机制，构建涵盖环境影响评估、强制保险、特许经营、国际联合检查的南极旅游全过程监管体系，为全球极地治理贡献中国方案。
南极旅游的国际治理框架
南极旅游的国际治理框架以《南极条约》为核心，辅以IAATO的行业自律机制，形成了硬法框架、软法补充和行业自律的多层治理模式。该框架并非专为商业旅游设计，而是通过动态适应机制将非政府活动纳入规范，体现了极地治理的共识决策与合作精神。其核心目标是在维护南极和平与科学用途的前提下，实现旅游活动的环境可持续性与安全管理。
《南极条约》体系下的治理。1959年《南极条约》签订时，其核心目标是确保南极地区仅用于和平目的、促进科学研究自由与国际合作，搁置领土主权争议，对当时尚属边缘的非政府活动（如探险或少量旅游）并无专门的规制条款。1991年《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称“《马德里议定书》”）的签署标志着重要转折，它将南极指定为“和平与科学的自然保护区”，明确要求对包括旅游在内的所有人类活动进行环境影响评估，并规定了野生动物保护、废物管理、海洋污染防治等多项义务。
随着20世纪90年代以来非政府活动尤其是船舶旅游和登陆活动在南极地区激增，南极条约协商会议（以下简称“ATCM”）作为决策平台，通过一系列措施、决定和决议持续扩展治理规则。针对南极旅游，目前的治理工具主要包括《南极游客通用指南》、各具体登陆点的《现场指南手册》，以及2021年编纂的《南极条约地区旅游与非政府活动相关法规和指南手册》，对每次登陆人数限制（一般不超过100人）、野生动物接近距离、生物安全等作出具体要求。尽管从国际法法理上看，这些决议和指南属于软法，在未转化为国内法前不具备直接的国际法强制执行力，但在国际极地实践中已被各国政府和业界广泛遵守，形成较高程度的遵循效应。自2023年以来，ATCM开始推动建立更加全面且协调一致的南极旅游与非政府活动治理框架，旨在应对旅游多样化和累积环境影响的挑战。目前，协商国仍就此进行谈判。
IAATO的行业自律治理。IAATO成立于1991年，由7家运营商发起，目前会员超过100家，IAATO成员运营的旅游活动占南极旅游市场的90%以上。作为非政府组织，IAATO虽无法律强制力，但在会员内部实施严格自律，是南极旅游治理的重要实施载体。IAATO对南极旅游治理的核心贡献包括：一是制定并要求成员遵守远超最低法律要求的操作标准，如船舶航行规则、登陆分组管理、野生动物观察协议、生物安全措施等；二是每年向ATCM提交详细的旅游数据报告、现场使用情况分析及政策建议；三是完善现场精细化指南，开发并持续更新数十个具体登陆点的游客现场指南，与ATCM指南形成互补；四是强化风险与环境管理，推动成员开展环境教育、事故应急演练及持续性环境监测。
IAATO的治理模式体现了行业自律在全球治理中的重要作用，它填补了国际法在微观操作层面的空白，通过会员准入、年度审查和同行监督机制，确保了高水平的合规性与责任感。同时，IAATO积极支持并影响ATCM的政策制定，形成良性互动。
南极旅游的各国立法与监管
尽管南极地区的领土主权主张处于搁置状态，但各缔约国仍负有对本国国民、法人及悬挂本国旗帜的船舶和航空器在南极开展活动进行规范与监督的义务。这一义务构成了南极旅游国内监管的法律基础。
南极旅游国内监管主要建立在属人管辖、船旗国管辖以及国际义务的国内转化等法理基础之上。各国可依据属人管辖原则，对本国国民和法人在南极地区开展的旅游活动实施监管；依据船旗国管辖原则，对悬挂本国国旗的旅游船舶制定环保与安全标准。同时，作为《南极条约》及《马德里议定书》的缔约国，各国需通过国内立法建立许可、环境影响评估与监督制度，将国际环境保护义务转化为国内法规则。尽管南极条约协商会议通过的部分指南和决议属于软法性质，但缔约国仍负有善意履行相关规则的责任。目前，多数《南极条约》协商国已制定专门的南极立法或综合性法规对旅游活动进行规范。
各国的国内监管框架通常包括：一是经营许可与资质审查，要求旅游经营者提前提交活动计划和环境影响评估报告，经主管机关批准后方可开展活动；二是分级环境影响评估制度，根据活动潜在影响程度分为初步评估、初步环境评估和全面环境评估三个层级；三是行为规范与禁止性规定，包括登陆人数限制、野生动物接近距离、生物安全（防止外来物种入侵）、废物管理、禁止采集矿物或生物样本等；四是报告与责任追究，活动结束后必须提交事后报告，对违法行为实施行政处罚、民事赔偿乃至追究刑事责任。
在典型国家的实践中，美国1978年《南极保护法》奠定了其法律基础，1996年《南极科学、旅游与保护法》对其进行大幅修订，扩大非法行为范围并完善了环境影响评估与许可制度；英国2013年修订的《南极法案》是核心法律，适用于英国国民、法人及组织的相关南极活动，强化了对南极动植物和历史遗迹的保护，并落实了《马德里议定书》附件六的环境责任条款；澳大利亚1980年《南极条约（环境保护）法》（经多次修订）是其基本法律，适用于澳大利亚公民和组织在南极条约区域的活动，要求开展环境影响评估；新西兰1960年《南极法》和1994年《南极（环境保护）法》确立了许可证申请与环境影响评估制度，2006年《南极（环境保护）条例》和2015年修正案进一步强化了保护措施；日本1997年《南极地区环境保护法》是其基本法律，2021年配套条例更新了特别保护区和旅游活动限制；智利2020年《南极法》系统整合原有法规，明确将所有的南极商业旅游纳入统一监管，实行事前许可和分级环境影响评价制度；挪威2013年《关于保护南极环境和安全的条例》适用于挪威的国民、法人、船舶等；俄罗斯2012年联邦南极活动相关法律规定许可制度及行政违法责任。
总体而言，《南极条约》缔约国对南极旅游的国内规制以属人管辖、船旗国管辖和国际义务转化为法理基础，通过专项立法、行政许可、环境评估和事后监督等手段构建国家层面的治理框架。这一机制既是履行国际义务的必要途径，也是维护本国权益、提升极地治理能力的重要体现。随着旅游规模扩大，各国进一步加强了立法协调、执行力度及与国际治理的有效衔接。
我国南极旅游监管的制度基础
从我国现行旅游法律体系来看，《旅游法》《旅行社条例》及其配套规章共同构成现行旅游监管体系，但在高端出境及特殊类型旅游领域仍存在一定制度短板。《旅游法》主要为原则性规定，对出境旅游特别是极地旅游尚缺乏专门条款。《旅行社条例》也未针对极地旅游设置独立的经营资质要求，仅将一般出境旅游许可作为前置条件，难以体现高风险区域的差异化管理需求。现行旅游监管体系也存在几个具体问题。首先，缺乏针对极地旅游特殊环境下的船舶安全、应急救援、游客培训等专门的强制性要求；其次，极地旅游环境保护规则不足，尚未形成与南极生态脆弱性相适应的全过程环境监管机制；第三，与国际规则衔接不够，对IAATO行业规则、ATCM指南等国际通行的软法规则缺乏有效吸收；最后，多部门监管协调机制尚未完善，文化和旅游、海洋、海事、外交等部门之间缺乏常态化的系统协同。
作为《南极条约》和《马德里议定书》的缔约国，我国负有对本国主体南极活动实施监督管理的国际义务。《马德里议定书》要求缔约国对包括旅游在内的所有南极活动开展环境影响评估，并建立运营者环境责任制度。由于南极不属于任何国家的主权范围，国内立法应成为我国履行上述国际义务、落实属人管辖与船旗国管辖的核心路径。
在国家层面专门立法长期缺位的背景下，我国早期主要依靠部门规章和规范性文件对南极活动进行管理。随着南极考察与旅游活动持续增长，国家主管部门相继制定了《南极考察活动行政许可管理规定》《南极考察活动环境影响评估管理规定》以及《南极活动环境保护管理规定》等文件，初步建立了行政许可、环境影响评估与环境保护制度，为后续综合性立法奠定了坚实的制度基础。
我国南极旅游的立法范式及其完善
南极立法的推进与制度构建。2018年，全国人大常委会将“南极活动与环境保护法”列为重点立法项目，标志着我国开始推动建立与《南极条约》体系相衔接的南极活动法律制度。后因立法统筹安排，该法进入持续论证阶段。2025年，南极活动与环境保护法列入全国人大常委会预备审议项目。同年12月22日，《草案》提请十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议，标志着我国南极活动管理迈入法治化、体系化发展的新阶段。
《草案》共7章57条，将南极旅游明确纳入统一监管框架，针对其高风险、高环保要求的特性作出专门制度安排。在适用范围上，《草案》采取属人管辖与出发地管辖相结合的模式，明确中国公民、法人和非法人组织开展南极旅游活动适用本法，外国主体在中国境内组织或从中国出发的南极旅游活动也受本法约束。这为中国规范南极旅游活动提供了明确的法律依据。在行政许可制度上，《草案》将许可范围由传统科考活动扩展至旅游等非政府活动。南极旅游经营者申请许可时，需向国务院海洋主管部门提交南极活动方案、环境影响评估文件、应急预案、财产担保和保险证明等材料。《草案》要求南极旅游经营者必须为旅游者提供符合安全要求的装备和交通工具，并采取相应的安全防范和应急措施，同时要求旅游者必须遵守ATCM通过的安全与环境保护规则。在环境保护方面，《草案》鼓励以绿色低碳方式开展南极旅游活动，明确禁止捕捉或干扰南极动植物、非法采集地质样本等行为，并对废弃物管理、防止海洋污染、生物安全等作出专门规定。此外,《草案》建立分级环境影响评估制度，根据活动性质和环境影响程度实施差异化评估，以有效防控旅游活动可能造成的累积性环境影响。
总体而言，《草案》为南极旅游构建了事前许可、事中监管和事后责任追究的全过程监管体系，实现了与《南极条约》体系相关规则的有效衔接，填补了我国在极地旅游专门立法上的长期空白。
我国南极旅游立法的完善方向。在后续审议与制度完善过程中，仍有必要进一步健全南极旅游监管机制。一是进一步明确文化和旅游主管部门在南极旅游许可审查中的职责，形成海洋主管部门主导、多部门紧密协同的监管格局；二是推进《南极活动与环境保护法》与《旅游法》《旅行社条例》等既有旅游法律制度之间的深层衔接，完善极地旅游的专项监管与处罚细则；三是探索建立极地旅游专项保险制度、安全培训强制性要求以及国际紧急救援联动机制，提升风险防控能力；四是进一步细化南极旅游经营者资质标准、游客数量控制、登陆点分类管理等差异化制度安排，以更好平衡旅游利用与生态环境保护之间的关系。
随着上述制度的持续完善，我国南极旅游法律体系将更加成熟，这不仅有助于保障我国公民的南极出行安全与环境合规，也为我国深度参与全球极地治理、贡献中国智慧提供了更加坚实的制度支撑。
来源：《民主与法制》周刊2026年第22期
