2025年12月22日，《中华人民共和国南极活动与环境保护法（草案）》（以下简称“草案”）正式提请十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议。作为我国首部综合性南极立法，草案专设第四章对南极“视察、观察与检查”作出了系统规定。这一立法安排不仅是对以《南极条约》为中心的南极执法与监督机制深度内化，更是我国全面履行缔约国国际义务、构建南极活动国内法实施体系的重大制度进展。南极作为地球上唯一没有原住民定居的大陆，其独特的主权搁置状态决定了其治理无法依托传统国家领土管辖，应依赖特殊现场执法与监督机制。本文拟从《南极条约》《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称“马德里议定书”）和《南极海洋生物资源养护公约》（以下简称“养护公约”）中三大现场监督制度的国际实践出发，结合草案第四章进行学理阐释，提出系统性立法完善建议。

视察制度的监督作用和发展趋势

南极视察是《南极条约》首创的监督机制，《南极条约》第7条确立了全面公开、随时进入、主权豁免限制特征，视察主体为缔约国指派的本国国民观察员；时间上享有较高自由度，无须事先征得同意；空间上覆盖南极任何区域的站所、设施、设备，以及装卸点船只、飞机，甚至包含空中视察。1991年马德里议定书在此基础上进行了制度扩展，将视察主体放宽为在协商国会议上指派的任何人，将视察对象延伸至站所存放的运行记录，确立了单独视察与联合视察并行的双轨制，同时建立了严格的视察报告审议公开制度。

在实践演进中，新西兰于1963年对美国站所实施了人类历史上首次南极视察。20世纪60年代至70年代，视察能力集中于美、新、澳、英等少数大国，尤其是美国展现出极高视察频次。80年代后，法、智、德等国相继加入。1988年至1989年间，新西兰和英国开启了联合视察。目前29个南极条约协商国中，仍有保加利亚、厄瓜多尔、印度、波兰、乌克兰、乌拉圭6国从未实际开展过南极视察，南极视察较高程度依赖国家综合极地保障能力。

观察制度的功能定位和实践运行

观察制度是养护公约框架下重要现场监督制度之一。养护公约第24条将观察和检查制度合并规定，并未理顺二者功能差异。1984年第三届南极海洋生物资源养护委员会（以下简称“委员会”）会议首次对观察和检查制度启动功能理清程序。之后，委员会分别于1988年和1992年通过了国际检查制度及国际科学观察制度，从而使执法检查和科学观察两种制度真正分离。

观察制度旨在促进公约目标实现，其本质属于科学监管而非行政执法，该制度依赖指派国和接收国之间双边协议安排，在成员国同意前提下，向科学研究或海洋生物资源捕捞船舶派遣指定观察员。观察员主要任务包括采集捕捞物样本以确定生物学特征、记录兼捕物种及数量、准备观察报告等，观察员须在任务完成后一个月内（或返回本国后）通过指派方向委员会提交观察日志和报告。委员会秘书处收到报告后14天内将副本发送给接收国。

观察制度旨在通过观察员收集渔业数据，为委员会评估捕捞活动对南极海洋生态系统影响提供基础数据，目前成为委员会重要科学信息来源之一。观察员覆盖率逐步提高，根据委员会报告，2025渔季科学观察员配备数量和覆盖范围均有提升。委员会成员亦加大观察员培训力度，如智利于2025年8月举办了第四届国家科学观察员培训班,增配了24名新认证的科学观察员。需要注意的是，虽然观察制度运行取得了一定成效，但仍面临挑战，例如实践中观察数据在部分边缘渔区和渔季仍存在缺失，这影响了资源评估科学性和准确性。

检查制度的执行逻辑和规则保障

与观察制度具有科学属性不同，检查制度执行逻辑在于确保养护公约条款得到遵守。养护公约第24条确立了检查制度四个中心法理支柱：一是缔约方相互合作，确保检查制度有效实施，特别是委员会成员指派检查员实施登临检查程序，以及船旗国基于检查结果进行起诉和制裁程序；二是检查员按照委员会制定条款和条件，在养护公约适用区域内对从事海洋生物资源科学研究或捕捞活动的船舶实施检查；三是检查员受其所属国管辖，检查完成后向指派国报告，由指派国向委员会提交相关报告；四是在正式检查制度建立前，缔约方寻求建立临时安排以便指派检查员。

养护公约第24条确立了检查制度基本框架，具体流程由国际检查制度细化。在人员资质上，委员会每一成员可指派检查员，被指派者应熟悉渔业和科研活动，检查员必须是指派国国民、能使用被检查船只船旗国语言进行交流，并享有船舶高级船员地位。在现场执行上，检查员享有登临检查权，遵循最小干扰原则检查渔获物、渔具及作业活动，并有权查阅相关数据及记录。在流转程序上，实行严格时限闭环管理，检查员须填写检查报告表，离船前向船长交付副本，抵达港口后15日内向指派国提交检查报告表以及照片、视频资料，指派国应在15日内将其转交委员会秘书处，秘书处7日内转交船旗国并在转交船旗国之日起15日内向其他成员国分发。在法律责任上，确立严厉的船旗国追诉制裁机制，违规船只必须执行完制裁并在14天内向秘书处通报处理结果，经确认后方可重新作业。此外，确立了港口检查制度，要求对运载南极海洋生物资源的入港船舶实施检查（犬牙鱼100%查验，其他渔获不低于50%抽检），检查须在船舶靠港后48小时内完成。

检查频次经历了从20世纪90年代的个位数水平，到2006/2007年度27次海上检查峰值演变。随着港口检查制度确立，现场监督重心向岸基延伸，近年来港口检查频次已达百余次。2024/2025年度共进行了124次港口检查和24次海上检查。这有效遏制了缔约国船只非法、不报告和不受管制捕捞行为，但非缔约方在南极海域非法、不报告和不受管制捕捞威胁依然是该制度未来需要应对的重点。

我国南极视察、观察与检查实践和草案立法分析

我国作为《南极条约》协商国以及养护公约、马德里议定书缔约国，积极履行国际义务。此次草案第四章正是对我国数十年极地实践的法治总结和理论飞跃。

我国在南极视察、观察与检查中的多维角色。在南极视察方面，我国呈现出被视察常态化，主动视察能力相对不足的特征。截至2025年，我国建立的5个南极考察站中，除昆仑站因内陆极寒冰盖地理限制未被视察外，其余4站及南极特别保护区等累计接受视察超过了20次，秦岭站在建站伊始即接受了美、澳视察，长城站被视察了12次。相比之下，我国自1985年建站以来，仅在1990年和2015年开展过两次主动视察，且局限于乔治王岛上的乌拉圭阿蒂加斯站、俄罗斯别林斯高晋站、韩国世宗王站等固定邻近站点，均为单独视察形式，视察对象限于科考站。主动视察能力不足在一定程度上影响了我国在南极条约协商会议中的制度参与深度和议题影响力。

在观察与检查方面，我国呈现出积极配合国际监督，持续提供科学数据支持的负责任大国形象。自2009/2010渔季首次进入南极磷虾渔业探捕以来，我国黄海水产研究所等机构持续承担常态化科学观察任务。在早期最低50%覆盖率标准下，我国在2009年-2015年间便实现了94%的平均观察天数覆盖率；在2020/2021渔季委员会要求100%覆盖后，我国迅速实现全面执行，如2024/2025渔季派出多名科研人员随“福兴海”号等渔船开展科学观察。在海上检查方面，除2018年“龙腾”号接受智利籍检查员登临检查外，常态化接受科学观察。在主动执法方面，我国多通过多边框架开展，如2023年《中国的远洋渔业发展》白皮书披露2016年我国配合委员会成功扣押处置外籍渔船非法转载南极犬牙鱼案，体现了我国参与国际联合执法合作实践。

草案第四章“视察、观察与检查”规定分析。草案第四章改善了我国过去依靠《远洋渔业管理规定》《远洋渔业国家观察员管理实施细则》等部门规章进行碎片化管理状况，对南极视察、观察与检查制度建构蕴含着深层学理回应。

一是确立了管辖权基础的国内法转换逻辑。南极主权搁置导致国内法无法直接延伸。草案第27条和第28条明确将我国行使视察权依据锚定于《南极条约》和马德里议定书。这在法理上完成了从国际条约授予的国际权利向国内行政机关法定职权的转换。通过国内法确立单独或联合视察形式，以及向国务院报告、通报有关缔约国、提交南极条约协商会议审议的流程，完成了国际法程序在我国法律中的嵌入。二是构建了主客体双向约束的制度闭环。第四章不仅规范了我国作为主体去视察、检查他国的行政职能，同时确立了我国作为客体承担行政配合义务。草案明确规定开展南极渔业或科研的船舶对观察、检查有协助及配合义务，违反者将承担国内法上的行政责任，解决了过去国际履约义务缺乏国内法强制执行依据的问题。三是强化了港口国管辖。针对部分具有软法性质的规定或技术性规范特征的港口检查要求，草案第四章将其升格为我国具有领土主权特征的港口国管制硬法。草案第32条规定载有南极渔获物的国际航行船舶到指定开放口岸和指定地点停泊接受检查，同时设立了黑名单排斥机制，绝对禁止列入非法、不报告、不受管制船舶名单或载有非法、不报告、不受管制渔获物的外国籍船舶到我国港口装卸或补给。这是我国利用领土管辖权协助全球极地海洋治理的重要法治体现。

草案视察、观察与检查规定的完善建议

草案第四章实现了里程碑式发展，但鉴于其总体属于国际条约转化，相关条文仍较为原则和概括，笔者建议后续从以下三个维度进行完善。

细化视察机制，建议在第27条中增设国家南极视察定期规划和专项财政预算保障条款，通过规定常态化机制和专项资金预算，突破当前视察活动主要集中于乔治王岛周边区域的地理局限，逐步向西南极、南极内陆冰盖站所及空中视察拓展，推动我国南极视察制度实现常态化运行。

升级检查条款，增加渔业渔政主管部门会同海事及海关等部门建立南极海域与口岸联动检查机制，明确规定各部门在检查中的地位，确保检查有效。

健全观察保障，明确观察员作为履行国际条约义务的国家特派人员，享有特殊极地津贴、人身强制保险及法律援助保障。除了规定观察员资质和职责等义务，还需在法律层面对其赋予权利和救济，为我国持续输出高素质科学观察员队伍提供法治护航。