司法权的本质特征集中体现于独立性、中立性与终局性三大核心要素。在当代司法语境下，关于公诉权性质的传统学说正面临解释困境。基于“公诉阶段论”的理论框架，公诉权的运行机制可系统解构为案件审查、起诉裁量与犯罪指控三个递进阶段。其中，案件审查与起诉裁量阶段的公诉权能呈现以司法审查为核心的“强司法性”特征，犯罪指控阶段则强调检察官作为“理性控方”的角色定位，该阶段公诉权呈现“弱司法性”特质。在我国司法改革进程中，应将保障公诉权行使的独立性作为制度设计的根本出发点，在公诉权运行全过程中贯彻中立性这一基本行为准则，通过强化审查起诉程序的参与性与公开性，构建完善的程序保障机制，实现公诉权终局性的价值目标。
关键词
公诉 公诉权 司法权 审查起诉 公诉阶段论
与权力运行实践的重要性形成鲜明对照，公诉权性质这一关乎权力行使基础与导向的重大理论问题却未受到足够重视。20世纪末，我国学界曾掀起一场关于检察权性质的学术争鸣。遗憾的是，这场讨论热度消退后，理论界与实务界对于作为检察权核心的公诉权性质问题仍未达成共识。据笔者观察，造成这一局面的原因在于研究本身面临双重困境：学者囿于该问题较高的学术门槛与相对有限的学术产出，研究动力不足；实务工作者受制于职业立场，其研究成果往往难以保持价值中立。面对这一现状，理论界与实务界仍固守各自立场，维持着某种程度上的学术隔阂，始终未能建立起有效的对话机制，致使公诉理论与公诉实务之间长期存在交流壁垒，抑制了公诉权性质问题研究的深度与效度。
对公诉权性质的模糊理解也在深刻影响着公诉权的运行逻辑与功能实现。一方面，检察官在公诉活动中的价值取向存在理论争议。在审查起诉阶段，公诉权的功能重心究竟在于犯罪追诉，抑或侧重于权利保障与权力制衡，这一根本性问题尚未形成定论；另一方面，审判阶段的检察官角色定位面临实践悖论：其既要恪守客观义务保持司法中立，又要履行控诉职能追求定罪效果，这种双重角色引发的价值冲突亦亟需理论回应。
同时，随着认罪认罚从宽制度的全面施行，我国的刑事司法模式已发生结构性转变。统计数据显示，2024年全年，86.9%的犯罪嫌疑人在审查起诉阶段认罪认罚，该阶段的对抗性要素显著弱化。在此背景下，检察机关证据收集的难度系统性降低，庭审对抗性亦相应减弱，传统公诉权运行中的控辩对抗范式发生实质性嬗变。由此引发一个不容回避的理论命题：在司法程序从对抗式向协商式转型过程中，公诉权是否已突破“国家追诉权”的传统属性框架，呈现出兼具司法审查与程序协商的新型司法属性？对这一问题的研究不仅关涉公诉权能的理论重构，亦对认罪认罚案件的程序优化具有现实指导意义，亟需构建契合中国司法实践的公诉权性质理论体系，为制度创新提供学理支撑。
有鉴于此，本文立足于中国法治实践的本土语境并适时关注全球司法趋势，全面梳理既有研究成果，进而系统论证当代中国司法场域中公诉权司法属性的理论框架。通过动态解构公诉权的运行机制，本文拟提出“公诉阶段论”的理论模型，将公诉权行使过程解构为案件审查、起诉裁量、犯罪指控三个递进阶段，深入揭示各阶段中权能转化的内在逻辑及其司法属性的生成机理。在此基础上，本文通过动态分析检察官在刑事诉讼中“审查者→裁决者→指控者”的角色演进过程，从法治功能与程序价值双重维度证成公诉权的司法属性。通过系统分析公诉权司法属性的实践样态，实现理论建构与实践观照的有机统一。这一研究进路旨在实现本文的核心目标：为新时代检察基础理论的创新发展提供方法论指引；为中国检察学自主知识体系的建构提供智识支持。
（一）独立性：司法权运行的基础保障
司法权的独立性，指司法机关及司法人员在司法权的行使过程中，仅服从法律规定，不受任何外部力量的干预。其核心在于判断的专属性与意志的自由性，旨在保障司法官基于法律与事实作出客观判断。独立性是司法权最本质的特征，是其区别于立法权、行政权等国家权的根本标志。司法权中立性与终局性的实现均以独立性为前提，并服务于“司法公正”的核心目标：若受制于外部干预，裁判难免存在偏离法律和事实之虞，从而丧失中立性，导致司法不公；司法裁判的终局性源于公众对司法独立的信任以及由其产生的司法权威，若司法权的行使受到外部干预，司法的权威性难免受损，司法的终局性自然也难以实现。
司法权的独立性主要体现在组织、人事与财政三个维度。组织维度，作为司法机关的法院、检察院对外保持机构独立，其他国家机关无权领导或指挥司法工作。同时，上下级法院、检察院之间保持相对的独立性，上级一般不得干预下级的个案办理；人事维度，建立法官、检察官员额制与职业保障制度。法官、检察官非因法定事由，并经法定程序（如法官、检察官惩戒委员会审议），不被免职、降职、辞退或者处分，这确保了法官、检察官身份与职位的稳定性，解除其履职后顾之忧；财政维度，通过推进法院、检察院人财物省级统一管理改革，在一定程度上避免了属地党政部门对司法机关经费的潜在干预，进而避免了“行政干预司法”。这三个维度的独立共同构成对司法官独立履职的制度保障体系。
（二）中立性：司法公正的根本前提
司法权的中立性，指司法机关与司法人员在行使职权过程中，居于中立地位，与争议各方无利益牵连或立场偏向，仅根据证据与法律作出公正裁断。其核心在于立场的超脱性与判断的客观性，要求司法官作为“法律守护人”而非任何一方利益的代表，避免偏袒倾向。基于冲突解决机理，冲突双方将纠纷交由一个中立的裁判方作出具有约束力的裁决，从而给予当事人某种救济或补偿，这是司法任务的基本出发点。中立性是司法权作为纠纷终极裁判者的内在要求，是其区别于行政权和立法权的关键标识，更是司法公信力与裁判可接受性的根基所在。司法权的独立性为中立性提供制度屏障，而中立性则是独立性价值的直接体现：若司法者无法保持中立，独立性将沦为专断的工具，终局性亦丧失正当性根基。
司法权的中立性主要通过以下三个方面予以保障：一是程序架构的等距性。诉讼程序应当赋予控辩双方平等的诉讼权利，司法官居中裁判，确保双方意见被同等倾听与审查；二是职权行使的客观性。法律明确规定司法官负有全面收集证据的义务，包括要求检察官审查过滤不当追诉、保障被追诉人程序权利的义务；三是司法结果的纯粹性。司法裁判（包括检察机关作出起诉与否的决定）必须建立在经法定程序查证属实的证据基础上，排除个人好恶、舆论压力或政治考量等法外因素干扰。同时，司法文书（包括起诉书、不起诉决定书）必须详尽阐述事实认定与法律适用的逻辑推理过程，公开司法官形成内心确信的理由，接受诉讼各方与社会大众的监督。
（三）终局性：司法权威的终极表达
司法权的终局性，指司法机关依法作出的生效裁判或具有司法效力的决定（如检察机关的不起诉决定）对争议事项（指控事实）具有最终的法律确定力，不得任意变更。其核心在于效力的不可逆性与权威的绝对性，旨在彻底解决纠纷、恢复社会秩序。终局性是司法权作为社会正义最后防线的内在要求，是其区别于行政权（行政决定可通过复议、诉讼推翻）与立法权（法律可被修改、废止）的本质标识，更是司法权威得以确立、法律秩序得以维系的根基。司法权的独立性为终局性提供制度保障（独立裁判方能树立权威），中立性为终局性注入正当性基因（公正裁断方能令人信服），而终局性则是独立性与中立性价值的终极体现——若司法裁决可被随意变更，司法的独立判断与中立立场将失去实质意义。
司法权的终局性集中体现于司法决定的法定约束性。生效裁判所确认的事实状态与法律关系，对当事人、司法机关乃至全社会均产生普遍的法律拘束力，法律禁止就同一争议再次启动诉讼程序。检察机关作出的不起诉决定同样产生程序终结效力，若非发现足以影响案件处理结果的新事实、新证据，对同一案件不得再次提起公诉。此种法定约束效力植根于两项程序机制：一是司法决定作出过程的参与性。利益相关方对司法决定终局性的接受程度在很大程度上取决于其主观感受，这种感受有赖于其对司法决定作出过程的参与性。尽管在刑事诉讼中，被追诉人通常无法选择自己所接受的制裁，但其对涉案事实与法律适用的意见，也应当受到重视，这为司法决定的权威性提供了正当性基础；二是司法决定作出过程的层级确定性。法院裁判的终局性通过审级制度的科学设计得以最终实现。审判程序确立“两审终审制”，赋予当事人寻求上级复审的机会。一旦穷尽法定审级，所作出的终审裁判即告生效，产生终局性法律效力。检察机关不起诉决定的权威性则通过“三级审批制”的集体决策机制予以保障。对于拟作不起诉处理的案件，需经“承办人→部门负责人→（分管副）检察长/检察委员会”的层级审核与决策。这种层级递进、终点明确的程序架构，既保障了当事人获得充分救济的权利，又清晰划定了司法程序终结的最终节点，从而为司法的终局性提供了坚实的制度支撑。
（一）“行政权说”：欧陆“政府代理人”角色的逻辑延伸
行政权说的盛行，需回溯至19世纪欧陆民族国家建构的特定历史背景。其时，现代检察制度在法国、普鲁士等国创立的核心目的，并非纯粹出于形成“控审分离”诉讼构造之技术考量，而是作为打破封建司法割据、实现国家法制统一与中央行政权延伸的关键制度设计。检察官被明确定位为“国王代理人”（如法国的“ministère public”）而非“法律守护人”，强调其负有维护国家法制统一与政策实施的双重使命。通过科层化的组织体系设计与职务指令权配置，强化了检察机关的行政属性，以确保刑事追诉与国家意志的高度一致。这种制度设计理念深刻反映了19世纪欧陆国家在民族国家建构过程中，通过检察权实现司法领域行政控制的治理需求。
法德检察制度模式对我国检察制度建构产生了重要影响，“行政权说”亦直接影响了我国检察理论研究。在我国，持行政权说的学者常借助“程序特性——组织结构”的二维分析框架解构公诉权的行政性特征：程序法理维度，从刑事程序构造的逻辑切入，公诉权作为“审判程序发起权”具有鲜明的主动性特质。在提起公诉、支持公诉等公诉权行使过程中，检察官均以“程序启动者”的积极姿态参与诉讼，这与司法权的“被动性”内涵相冲突；组织机理维度，公诉权运行所依托的科层体制进一步强化了其行政属性。我国现行公诉权（特别是不起诉制度）运行机制仍遵循“承办检察官——部门负责人——检察长”的垂直指令体系，这种权力运行模式显然与司法权独立行使原则存在本质差异。基于对公诉实践的观察，重大疑难案件的“三级审批”制、不起诉决定的层级审查制等，均印证公诉权运行中行政决策机制的主导地位。
行政权说的历史合理性在于，它为初生的检察制度提供了强有力的行政组织支撑与效率导向，契合当时通过司法领域强化国家控制、塑造统一法律秩序的治理逻辑。然而，其根本局限也在于此：当法治进程深入发展，强调权力制衡、司法公正与人权保障成为核心价值时，该学说难以解释和容纳检察官日益强化的客观义务、中立审查等“司法”功能。同时，在社会变迁、司法改革与制度本土化的演进过程中，我国检察制度逐渐塑造出具有自身特色的制度品格。在此背景下，行政权说的理论定位与当代中国的检察实践显得不甚契合：其一，机构属性层面，大陆法系国家检察机关多隶属于司法行政部门，而我国检察机关自始即与审判机关并行设立，1954年宪法确立其为独立法律监督机关，这种宪制安排突破了传统大陆法系模式的制度框架；其二，组织关系层面，尽管《人民检察院组织法》确立了“上级领导下级”的纵向领导体制，但在司法实践中，上级检察机关主要通过业务指导、政策协调等方式对下级检察机关实施“有限领导”，这与行政机关间“上命下从”的科层制管理模式存在本质差异；其三，职能定位层面，我国公诉理论始终强调检察官的客观义务，《检察官法》第5条构建了涵盖“人权保障——中立审查——客观追诉”三位一体的义务体系，这与行政权以追求效能为先的价值取向形成鲜明对照。
（二）“司法权说”与“双重属性说”：诉讼结构转型中的折中形态
司法权说及作为其“折中方案”的司法权与行政权双重属性说，其流行对应着20世纪以来职权主义诉讼构造对检察官客观义务、中立地位的强调，以及法治国家中司法权权威扩张的背景。出于对侦查滥权与审判专断的警惕，检察官（公诉人）作为“法律守护人”与“裁判入口把关者”的司法属性得以强化。在审查起诉阶段，检察官如同法官一般，基于法律规定审查证据、查明案情与适用法律，实质履行着“预审法官”（juge avant le juge）的司法审查职能。同时，我国刑事诉讼法确立的客观义务规范体系要求检察官在公诉活动中履行客观取证、中立审查、权利救济、诉讼关照甚至追求公正裁判等客观义务，实质上塑造了检察官的司法官地位，形成一种与审判权相呼应的“程序正义保障机制”。
基于历史演进视角，司法权说无疑为公诉权的行使提供了正当性基础，也呼应了刑事诉讼理念从单纯强调犯罪打击向兼顾人权保障的转变。然而，大陆法系所特有的“检察一体”原则与“上命下从”的检察指令机制，与司法权所要求的独立性之间又存在一定的外在差异，反而更贴近行政权的运行逻辑。为此，不乏大陆法系学者提出公诉权兼具司法权与行政权的“双重属性”，试图弥合其在组织上的行政化特征与职能上的司法性要求之间的内在矛盾：在权力运行层面，检察官通过独立行使证据审查权与起诉裁量权，在具体案件中秉持客观中立立场，其履职行为体现出显著的司法判断性质。而在组织构造方面，公诉权的行使又内嵌于“检察一体”的制度框架之中，依据《人民检察院组织法》所确立的指令权体系，上级检察机关可通过职务收取与移转等方式对下级办案活动进行监督，此种科层化的权力配置模式，本质上遵循的是行政权的运行逻辑。
传统的司法权说与双重属性说均具有一定解释力，二者敏锐捕捉到了公诉权在程序运行中日益凸显的终局性与中立性特质。然而，其共同局限在于，两种学说仍不同程度地受限于“行政—司法”的二元分析框架，试图通过概念嫁接来描述公诉权性质，而未能完全超脱这一框架以揭示公诉权作为一种复合型权力的独特属性，且对组织机制与实务运作中的复杂性的解释力仍显不足。此外，检察机关在组织上的行政色彩是否显著到足以与其司法属性等量齐观的程度，实需审慎商榷。行政权与司法权的行使遵循着不同的价值逻辑：前者以实现行政效能为目标导向，后者则以合法性审查为根本宗旨。我国刑事诉讼法理与规范体系明确要求检察机关秉持客观中立立场，既须履行审查起诉的准司法职能，亦应恪守犯罪指控的客观义务。此等制度设计与行政权的运行机理存在本质性悖离。林钰雄的精辟论断恰可为此佐证：检察官虽在组织架构层面呈现行政权表征，但其功能展开却呈现显著的司法化取向。
在公诉权运行的实践样态层面，上级检察机关的领导权更多体现为规范性指引：其一，通过制定区域性司法标准（如危险驾驶罪的起诉裁量基准）明确案件处理标尺；其二，依托典型案例的示范性指导建构类案裁判规则。除此之外，在个案办理层面，基于司法责任制的约束，上级检察机关鲜有直接干预之实例。这种以程序自治为特征的公诉权运行机制，本质上与行政权的主动干预性形成鲜明界分。在笔者看来，“双重属性说”实为调和学说争议的折中方案，其理论价值止步于暂时搁置检察权性质的论争。然则这种妥协性理论建构不仅无法为司法实践提供有效指引，更在深层次制约着检察理论的创新发展。
（三）“法律监督权说”：宪制框架下的本土理论范式
在关于公诉权性质的理论争鸣中，法律监督权说作为具有宪法规范支撑的本土理论，始终保持着独特的学术生命力。该学说主要为宪法学界与检察机关内部研究人员所支持，主张在“法律监督权一元论”框架下统摄检察权运行体系。持此论者通过规范解释学方法揭示，法律监督才是中国检察权的根本特征，其他权力只不过是检察机关行使法律监督权过程中的局部体现。有论者进一步指出，在我国的国家权力结构中，无论是从宪法规定上看，还是从检察权实际运行层面上看，检察权都是以法律监督权的形式独立存在的。检察机关通过排除非法证据、提出量刑建议、出庭支持公诉等程序实践，既实现对法律的准确适用，又完成对侦查权、审判权的程序制衡，彰显公诉权作为“动态化法律监督”的权力特质。
将公诉权视作法律监督权固然彰显了公诉权的“刚性”，但却难以消解其因“概念泛化”而引发的内在逻辑矛盾。陈卫东之诘问直指理论要害：“公诉、自诉，本身都是一种起诉，发起人都处于原告的地位，只不过检察机关是代表国家发起诉讼。如果说发起诉讼行为本身是一种监督，那么自诉为什么不是？”陈瑞华洞见该学说已显现“泛法律监督主义”的理论倾向——将职务犯罪侦查、诉讼监督等多元职能机械统合于单一理论框架，致使检察权的复合功能被简化为平面化的制度表达。这种理论建构方式实质消解了公诉权作为程序启动权的本质特征，亦使法律监督概念丧失应有的规范边界。
显然，持法律监督权说论者多基于历史源流与意识形态视角强调中国检察制度的特殊性。而比较法考察揭示，苏联“最高监督”理论与欧陆“法律守护人”定位实存深层理论同构性：二者皆致力于构建审查起诉对侦查与审判的程序控制机制，并通过公诉权的运行实现控审分离的现代刑事诉讼构造。我国当前的检察权配置固然呈现出显著的制度独创性，但这并不构成否定法治发展普遍规律的理论依据。若遵循“法律监督”逻辑设计公诉权，那么出庭支持公诉职能也势必归入法律监督范畴，这将导致诉讼构造出现根本性悖论：承担控诉职能的检察官同时具备审判监督者身份，这与“以审判为中心”改革目标背道而驰。当控诉方在庭审中天然占据制度性优势地位，控辩平等的诉讼构造势必难以维持，辩方程序权利保障更将面临系统性风险。
（四）小结：当代司法实践对传统学说谱系的根本性挑战
通过上文的论述，关于公诉权性质的传统学说谱系均存在不同程度的理论局限与解释困境：行政权说虽契合欧陆检察制度的传统渊源，却难以涵摄我国公诉权在法治本土化进程中形成的特质；双重属性说试图调和行政与司法二元对立的逻辑困境，但其对检察权组织结构行政表征的妥协式承认，未能根本消解司法权与行政权在价值取向与运行机理上的冲突；法律监督权说则因概念外延的过度扩张而面临理论周延性质疑，其潜在的制度效应可能弱化控辩平等这一刑事诉讼的核心架构。造成这种解释困境的根本原因在于，传统理论所依托的司法语境已发生深刻变革，公诉权运行的核心场域已不再限于判断是否将案件诉诸审判。在认罪认罚从宽制度全面实施，检察机关起诉裁量权实质扩大的背景下，公诉权的运行生态已发生根本性重塑。
一方面，认罪认罚从宽制度的大规模适用推动公诉权行使重心在一定程度上从“庭审指控”转为“审前把关”。检察官的角色已超越传统意义上的犯罪追诉者或程序监督者，而成为控辩协商程序中的核心主导者，肩负着与犯罪嫌疑人进行量刑协商并对其认罪认罚自愿性与真实性进行司法审查的复合职责。这要求公诉权内涵必须注入“程序审查”与“司法裁断”的元素，从而使公诉权的运行呈现出司法权所蕴含的中立性特征；另一方面，公诉裁量权的实质性扩张，凸显公诉权在“审前分流”与“程序终结”方面的独立功能。检察官在运用公诉裁量权考量对案件诉或不诉的过程中，需综合评估犯罪嫌疑人情况、被害人态度、公共利益、社会效应等多重诉讼价值。此种基于综合裁量作出终局性程序决定的行使方式，在特征上已趋近于法官审判权的运行逻辑。
综上所述，关于公诉权性质的传统学说各具其历史经纬与相对合理性，但面对当前公诉权日益凸显的审查性、裁量性与治理性特征，均呈现出解释力上的局限。基于当代视角审视，我国公诉权在运行实践中展现出鲜明的司法性倾向，这一制度特性既是我国法治传统对公诉权功能重塑的历史产物，也体现了我国在法治现代化进程中对外来制度的创造性转化。从更深层次观察，当代司法实践正在孕育一种超越“行政—司法”二元对立的功能整合型公诉权理论。在当前“以审判为中心”的诉讼制度改革目标与检察机关“审前主导”地位并立的司法语境下，对公诉权性质的理论建构，应立足于公诉权在审前程序中的实质性主导地位，将其理解为一种融司法审查、权利保障、协商合意、政策裁量、社会治理与程序发起于一体的复合型国家权力。这不仅要求在理论上进行突破与创新，更需在配套的权责配置、程序设计与制约机制上作出系统性回应。
（一）“公诉阶段论”的提出
以规范层面观之，审查起诉构成独立完整的诉讼程序；而从公诉权运行的实践逻辑观察，检察官公诉决策的作出过程蕴含着一种递进式程序模型。域外学者对日本检察官职能的观察为笔者提供了解构公诉权运行过程的思路。基于“审前裁判官”的职能定位，日本检察官在公诉程序中主要承担四项核心权能：事实查明、罪责判定、起诉裁断与诉因建构。需特别阐明的是，日本检察官的真相查明职能具有时空延展性，这一职能通过其“侦查主导者”身份下的双重路径予以实现：一是直接行使侦查指挥权（指导司法警察取证或亲历讯问、询问）；二是通过案卷审查实现事实重构（与我国审查模式相近）。实际上，即便检察官介入侦查程序，其事实查证职能仍将持续至审查起诉阶段，这表明审查起诉程序实为上述司法权能的系统性行使过程。
当代中国公诉权的权能边界起始于侦查机关将侦查终结的案件材料正式移送至检察机关审查起诉之际，延伸至检察官代表国家出庭支持公诉、履行指控犯罪的法定职责的完整过程。为深入解析这一动态行使过程的内在机理，并有效回应本土司法实践中的核心关切，笔者在借鉴日本成熟公诉理论框架的基础上，立足我国公诉权行使的实践逻辑与程序脉络，提炼出“公诉阶段论”这一理论框架。该理论旨在构建一个具有理论穿透力与实践解释力的三阶层司法模型，以精密刻画公诉权运行的完整轨迹，即“案件审查→起诉裁量→犯罪指控”。此三阶段之划分不仅清晰表达了公诉权行使的时间序列，更蕴含权力行使与决策逻辑的递进关系。
第一，案件审查阶段。此阶段构成公诉权行使的基石与提起公诉的门槛。在这一阶段，检察官的核心任务在于依托侦查机关移送的案卷材料，进行一场全面且深入的证据审查与事实认定工作。这一过程的权力行使重心体现在两个方面：其一，对侦查取证行为本身进行合法性审查，即对各类证据材料的证据能力进行前置性判定，排除非法证据，确保证据进入诉讼程序及其接受证明力判断的资格；其二，在证据能力审查合格的基础上，围绕刑法规定的犯罪构成要件，对全案证据的证明力进行系统评估与综合判断。其根本目标在于论证犯罪嫌疑人是否实施了被指控的犯罪行为，以及该行为是否符合法定的起诉证明标准，从而为后续公诉决策奠定客观事实基础。
第二，起诉裁量阶段。在经过案件审查阶段并确认犯罪嫌疑人符合法定起诉条件后，公诉权的行使便进入更具能动性与政策性的起诉裁量阶段。此阶段的核心关注点由案件审查阶段的“能不能起诉”演化为“要不要起诉”这一富有社会治理内涵的问题。检察官需超越单纯的事实认定，依据法律规定、刑事政策、公共利益以及具体个案的特殊情节（如犯罪性质、情节轻重、嫌疑人个人情况、悔罪表现、社会危害性修复程度等），对起诉的必要性与起诉的合目的性进行综合评估。其裁量结果分为起诉与不起诉（包括酌定不起诉与附条件不起诉）两种主要形态。这一处理过程体现了公诉权在出罪、矫正、修复、惩罚与教育功能之间的价值平衡与个案选择。
第三，犯罪指控阶段。当检察机关作出起诉决定后，公诉权的行使便推进至彰显对抗性与公开性的犯罪指控阶段。此阶段是公诉权能最外显的环节。其核心目标与权力行使的重心在于：在公开的法庭审理程序中，代表国家就被告人的定罪与量刑问题向法院提出明确、具体且有充分依据的指控主张。这要求检察官进行双重准备：在审前阶段，就起诉事实与量刑建议做好准备，通过起诉书与量刑建议书奠定指控基础；在庭审阶段，通过出庭支持公诉以动态实现追诉目标，即在法庭调查中有效举证、质证，在法庭辩论中围绕争议焦点与辩护方进行实质论辩，全面阐释指控的理据以证成其合法性与正当性，并积极、有效地回应来自法庭与辩护方的各项质疑。
（二）“公诉阶段论”下公诉权司法属性的程序映射
1.案件审查阶段的司法性特征
案件审查阶段的司法权属性源于我国特有的审前程序构造——相较于大陆法系国家法官主导的侦查司法审查机制，我国检察机关实质上承担着“审前司法官”的权力角色。这一阶段公诉权运行的司法性特征不仅体现为形式上的中立审查职能，更通过对案件事实的实体性把关与程序正义保障机制得以深化，具体体现在检察机关通过规范与机制的双重作用构建的中立司法程序框架：其一，实体判定层面，通过证据排除程序构建证据准入标准，在确保证据资格的基础上，运用“事实清楚，证据确实充分”的公诉证明标准对涉案事实进行实体判断。这种基于中立裁判官定位对证据的审查以及对案件实体要件的判断无疑具备司法的实质特征；其二，程序保障层面，刑事诉讼法明确规定，承办检察官在审查起诉阶段应当全面听取犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人等诉讼参与人的意见。对于存在重大争议的案件，检察官应当组织公开听证，通知侦查人员、犯罪嫌疑人、辩护人、被害人等相关人员参与，由检察官参考听证员意见作出相应处分，这种“三方构造”的元素令审查起诉程序具备司法化的程序外观；其三，说理机制层面，不起诉决定书必须载明证据采信、事实认定及法律适用的完整逻辑，这种“裁判文书式”的司法说理要求，与最高人民法院推进的裁判文书说理改革形成制度呼应。
案件审查阶段公诉权的司法属性还体现为对侦查行为的同步指引功能。在“捕诉一体”的办案机制下，检察机关在审查逮捕与审查起诉环节形成的“双重审查”结构，构成了我国审前程序特有的司法控制体系：在审查逮捕环节，检察官依据《刑事诉讼法》第81条对“社会危险性”要件进行司法判断时，需综合评估犯罪嫌疑人前科记录、悔罪表现等5类法定因素。这种运用类型化裁量基准作出的羁押必要性审查机制，已然具备域外由预审法官进行“预防性羁押”审查的实质特征；在审查起诉阶段，检察机关通过排除非法证据等程序性制裁措施，对侦查权形成刚性制约。同时，检察机关通过《人民检察院提供法庭审判所需证据材料意见书》对侦查取证的方向、标准提出具体要求，由此形成的“检察引导侦查”模式既突破了传统“事后监督”的局限，又避免了大陆法系“检警一体化”可能导致的角色混同。李奋飞指出，当前司法改革确立检察权司法属性的深层逻辑在于构建“以司法权制约侦查权”的制衡机制。检察机关通过后置性司法审查实现对侦查行为的程序规制，此种“微型司法”形态既通过终结诉讼程序直接制约侦查权扩张，亦借助“起诉质量反向传导”机制倒逼侦查规范化。
2.起诉裁量阶段的复合司法属性
起诉裁量阶段全面彰显了公诉权的独立性、中立性与终局性特征。正如《元照英美法词典》对“裁量”（discretion）的定义——“公务人员根据授权法的规定，......不受他人干涉或控制的权力或权利”，公诉裁量权的行使也必须以符合法律规定为前提。具言之，检察机关只能对“涉嫌轻微犯罪”的犯罪嫌疑人适用裁量不起诉制度。这既是对公诉裁量权的必要约束，更是确保检察机关独立行使该项权力、免受外部干预的法制保障。除了规范框架的限制，检察官在起诉裁量阶段还需综合考量公共利益、犯罪情节、犯罪嫌疑人认罪态度等多元变量，并基于刑事政策与司法伦理对案件进行价值权衡。对轻微犯罪作出裁量不起诉决定时，既要评估社会修复可能性，也要判断刑事追诉的必要性。在这一裁量过程中，犯罪嫌疑人身份、舆论导向等“案外因素”俱不在检察官考量与说理范围之内，这种兼具规范性与裁量性的决策模式无疑彰显了公诉权的中立审查内核。
相较于独立性与中立性，公诉权在起诉裁量阶段的核心特质，更体现在其终局性。2023年，全国检察机关对49.8万情节轻微的犯罪嫌疑人作出酌定不起诉决定，占年度审结犯罪嫌疑人人数的22.0%。显然，裁量不起诉制度已在实践中发挥着广泛的终局性程序分流功能。与美、法等国由预审法官对部分案件的公诉决定进行审查的制度相比，我国采“检察垄断公诉权”模式，检察官的不起诉决定在没有被害人提起“公诉转自诉”的情况下，具有终局效力，其法律效果与法院的无罪判决无异。更具突破性的是，在认罪认罚从宽制度框架下，检察机关的量刑建议权已突破传统求刑权边界。《刑事诉讼法》第201条规定，对于认罪认罚案件，法院“一般应当采纳”检察院提出的量刑建议。这一规定尽管不断受到理论界的质疑，但量刑建议权在认罪认罚案件中已形成对审判权的有限代位确是司法实践的真实写照。此外，检察机关主导的刑事和解程序、附条件不起诉考察期满后的终局处理，乃至近年来学界与检察机关内部开始探讨的“检察罚”制度，均在实质上构成对案件实体结果的终局性司法确认。概言之，检察机关通过起诉裁量权的行使，已然扮演着“裁判入口把关者”的角色。
3.犯罪指控阶段的“弱司法性”样态
从权力运行的本质来看，提起公诉行为本身具有司法处分属性，是检察机关基于司法审查作出的程序性决定。及至提起公诉后，案件进入审判阶段，诉讼系属关系由检察机关转向法院，公诉职能重心也由中立审查转向犯罪指控，其司法属性随之弱化，呈现出一种有限度的司法特质。在此阶段，检察官应扮演“理性控方”角色，保持基本的司法克制，恪守客观公正的底线义务。一方面，检察官需要通过履行证据开示、保障辩方权利等诉讼关照义务，以维护控辩结构的平衡；另一方面，当出现新证据或发现被告人不构成犯罪时，检察官应当撤回起诉或建议法院判决宣告被告人无罪，不得为追求定罪而罔顾事实。受德沃金（Ronald Dworkin）“强裁量权”与“弱裁量权”理论分析框架启发，笔者认为，在提起公诉前的案件审查与起诉裁量阶段，公诉权呈现出“强司法性”；而在提起公诉后的犯罪指控阶段，追诉能动性与司法克制性并存，这一职能样态正是公诉权在犯罪指控阶段呈现“弱司法性”的集中体现。
犯罪指控阶段公诉权的“弱司法性”使得此阶段检察官职能履行与其角色定位之间呈现出持续张力：一方面，检察官作为控方，天然具有追求定罪的目标导向；另一方面，基于客观义务，检察官又负有全面审查证据、保障程序公正、维护法律统一实施的职责。为调和此种张力，制度层面通过一系列行为准则与程序约束对公诉权行使予以系统规制：在行为准则上，检察官虽积极指控犯罪，但不得以牺牲客观性为代价。其不仅应提交被告人有罪、罪重的证据，也须提交无罪、罪轻的证据；不仅应追求定罪结果，更应确保定罪过程的公正性与合法性；在程序机制上，法庭调查与控辩质证构成对控诉主张的实质检验，促使检察官在行使指控职能时保持审慎。检察官虽可依法提出量刑建议，但最终裁量权属于法院，这从权力结构上有效制约了公诉权的单向行使；在监督路径上，检察机关内部对不起诉、撤回起诉案件的审核机制，以及上下级检察机关之间的监督关系，亦在制度层面形成对公诉权滥用的常态化规制。
作为定罪与量刑的请求权，犯罪指控阶段的公诉权表现出一定的主动性，这似乎与传统观念中司法权的被动性特征不符。本文需对此作出澄清：犯罪指控阶段公诉权行使的主动性并未从根本上脱离司法权的内核。一方面，如上文所述，即使是在提起公诉后，检察机关仍被要求提交可以证明被告人无罪或罪轻的证据，这就将指控犯罪的公诉人与民事诉讼的原告区分开来。可见，理论与立法仍然要求检察官在犯罪指控过程中恪守客观义务；另一方面，传统理论中关于司法权被动性的特征描述，植根于对审判权的观察，被动性并非公诉权的固有特征。追根溯源，司法权的被动性特征系托克维尔（A. Tocqueville）在《论美国的民主》中提出：“只有在有人起诉的时候，美国的法官才能审理案件。”在该语境下，“司法”（jurisdiction）显然与“审判”同义。而在我国国家权力结构中，检察权与审判权同属司法权，这与西方“三权分立”模式迥异。进一步观察，我国法院普遍享有调查取证权，这亦可视为查明真相的一种“主动司法”。同时，我国历史上倡导的“能动司法”“马锡五审判方式”以及对“枫桥经验”的推崇，均表明被动性或许也并非当代中国审判权的必然特征。鉴于公诉权系国家通过积极履职以维护社会秩序的一项权力，主动性既是其内在特质，也是功能实现的前提。因此，对此特质的过度强调既无必要，亦欠妥当。
（一）公诉权独立性的制度回应
检察制度自诞生至今，制度构建者的一切努力无不在追求检察官职务活动的独立性，远可追溯至法德为避免行政干预而采行的“起诉法定主义”，近有我国检察机关推行的“主诉检察官”制度等为例证。在对检察官独立办案的追求上，我国与域外殊途同归。实际上，大陆法系对检察权性质与检察官定位进行讨论的基本出发点，也正是为了解决检察官的独立性问题。在保障检察官审查起诉活动独立性的逻辑起点下，公诉权的司法属性不言自明——如果公诉权不具有司法属性，权力行使的独立性自然难以得到保障。以规范层面视之，我国检察机关相比域外诸国更具独立性。宪法规定了我国的检察机关“依照法律规定独立行使检察权”“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，《人民检察院组织法》进一步明确了检察院的独立性。相比之下，域外多数国家并不会在宪法中对检察院的独立性予以明确，充其量只是在《法官法》中“顺带”规定检察官在资格与任免等方面参照法官有关规定。相比域外，我国实际上构建了检察独立的宪法与组织法之双重规范保障。
论及公诉权行使独立性问题，其与检察一体原则的关系问题不容回避。检察一体原则指，上级检察机关对下级检察机关的履职行为可以进行一般或个别的指示。该原则强调上下级检察机关之间宏观上的领导关系，其目的在于保障法制的统一性，而非要令上级检察机关干预下级检察机关办案。熊秋红指出：“检察一体关涉检察体制，而检察独立则关涉检察权运行机制。”鉴于检察一体是对检察体制的总体指导原则，在检察机关不同权能行使过程中，检察一体原则的作用程度与方式也应适时调整。比如，检察机关的侦查职能在性质上具备行政权属，因而在侦查职能的行使上，更强调“上命下从”。而公诉职能具备高度司法属性，故在公诉权的行使过程中，应更强调承办检察官个人的独立性。根据德国学界的评说，检察一体原则的主要目标在于促成一家检察机关内部或一个辖区内的法律实践相对统一。这种标准化指引本质上属于司法裁量基准的体系化建构。譬如，上级检察机关规定在该行政区域内对盗窃犯罪适用相对不起诉的犯罪数额标准，这并不会对检察官的审查起诉造成主观干预，反倒有助于检察官因地制宜地运用起诉裁量权，对司法的外在公正，即确保“相似案件受到相似的处理”亦有裨益。
欲在现行体制下调和检察一体与公诉独立之间的张力，有必要通过具体的程序机制对上级指令权进行规范与制约。首先，推动“指令书面化”。上级检察机关就个案作出的指令，特别是涉及不起诉、变更起诉或撤回起诉等重大事项的指令，必须以书面形式作出，并载明理由。该书面指令应归入案卷，供后续程序审阅。此举不仅可促使上级审慎行使指令权，更能使指令内容成为程序内可被审查的对象，从而防止非正式、口头化的干预，为检察官独立判断保留基本空间；其次，构建制度化的检察官异议权。当承办检察官认为上级指令缺乏事实或法律依据，或可能损害司法公正时，应有权提出书面异议。异议提出后，可设定如下程序：一是“层级报告”机制，即由上级检察机关的业务决策机构（如检察委员会）对异议进行复核并作出最终决定；二是“意见附卷”机制，若最终决定仍与承办检察官意见相左，其有权要求将个人法律意见书面附卷，以备责任甄别与事后检验。这既维护了检察指挥体系的效率，也赋予检察官在专业判断层面表达并留存不同意见的程序通道，是对其独立性的实质尊重。
（二）公诉权中立性的司法面向
我国公检法三机关“分工负责、互相配合”的关系形成三机关“各管一段”的纵向诉讼构造，这使得审查起诉程序必须兼具制衡侦查与过滤审判的双重功能，由此形成双重司法权运行逻辑：检察机关对侦查活动的中立审查构成一种“程序性裁判”，起诉权行使以前置审查结果为基础。同时，现行刑诉法构建的审查程序已具备诉讼形态，检察机关通过阅卷、讯问、听取多方意见等程序机制，在“控（侦查机关）、辩（犯罪嫌疑人）、裁（检察官）”三方结构中作出司法裁判，进而决定是否提起公诉。此种制度设计将检察官塑造为“审前裁判官”，要求其恪守中立地位。这与域外将审查起诉视为侦查延续的实践模式，形成了本质上的鲜明对比。
我国刑事庭审实践中，案卷笔录的中心主义与证人出庭作证的普遍缺失，共同导致了庭审对抗性的弱化。同时，检察机关兼具法律监督职能的特殊地位，更在体制层面强化了审判机关推翻指控时所面临的结构性张力。在此背景下，审查起诉阶段检察机关的中立定位不仅关乎审前程序的结构平衡，也对审判阶段的实体公正产生辐射效应。公诉权内在的司法属性要求检察机关必须抑制控诉偏向，全面收集并移送有罪与无罪证据。诚如顾永忠所言：“在很大程度上，审查起诉制度本身就是为检察机关履行客观义务而设立的。”此种制度设计，既揭示了公诉权的中立本质，亦可视为对职权主义诉讼构造的一种程序性修正。
在侦查终结移送审查起诉之后，对于诉讼能否继续进行，检察机关享有独立的程序决定权。通过对实体与程序性事项的审查，检察官不仅要对侦查行为的合法性作出评判，还需基于实体与程序的双重标准，独立作出是否提起公诉的决定。这一程序设计正契合了刑事诉讼“程序分流”的理念。这种将程序审查与案件筛选相结合的机制设计，充分体现了现代刑事诉讼程序分流的价值追求。从这个层面上看，我国审查起诉制度赋予检察官的权能显然具有鲜明的司法属性。通过行使包括不起诉决定权在内的程序处分权，检察官实质上发挥着类似于大陆法系预审法官的过滤功能。这种制度安排不仅确保了审前程序的诉讼化构造，更从权力配置上确立了检察官的中立裁判者地位。
为了维持审查起诉程序中公诉权行使的中立性，提升辩方力量，强化对辩护权的实质性保障，使其得以与控方实现平等对抗，应成为审查起诉实践与改革的基本方向。辩护权的有效行使是制衡控方权力、避免控方偏见、督促检察官履行中立义务的关键。检察机关必须确保辩护人在侦查、审查起诉阶段充分、无障碍的会见权、阅卷权、调查取证权，以便辩护人能够提出全面的、有针对性的辩护意见，倒逼检察官对侦查成果进行全面的中立审查。特别是在认罪认罚案件中，检察机关更应强化辩护人的有效参与，将辩护人与犯罪嫌疑人一并作为量刑协商的主体，积极促成认罪认罚案件中的控辩关系从形式上的“听取意见”转向实质上的“控辩协商”。
除了维持控辩平等的程序构造，公诉权行使的中立性还有赖检察机关为辩方提供一定的诉讼关照。侦查程序的职权主义构造深刻影响着公诉权运行模式。在缺乏司法审查的侦查程序中，犯罪嫌疑人的诉讼主体地位难获保障，羁押措施普遍适用，辩护权严重受限。尽管2012年《刑事诉讼法》已明确赋予律师在侦查阶段的辩护人地位，但囿于司法保障的缺失与侦查程序的固有封闭性，控辩平等的诉讼格局尚难以真正确立。陈瑞华指出，与我国的刑事审判程序相比，我国的侦查程序是在一种“超职权主义”的构造下运行的。这种审前控辩失衡状态要求检察官在审查起诉阶段以中立立场制约控方力量，通过告知诉讼信息、提供程序便利等方式实现对辩方的诉讼关照。特别是对犯罪嫌疑人在侦查阶段作出认罪答辩的案件，检察官仍应审查犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性与明智性，防止认罪协商异化为单方压制。
（三）公诉权终局性的程序依托
公诉权行使的终局性特征深植于我国刑事司法的制度基因。如上所述，我国公检法三机关之间“分工负责”的关系定位使得检察机关通过不起诉决定实质终结诉讼程序的行为具备正当性。作为审前司法机关，检察机关在我国刑事诉讼“侦查取证→检察审查→审判确认”的三阶递进结构中居于枢纽位置。尽管无权作出“有罪型司法认定”，但检察机关可通过作出不起诉决定发挥其“消极程序终结”功能。同时，由于我国刑事审判程序尚未完全实现“庭审实质化”，审查起诉阶段的司法化审查实质上承担着“二次预审”功能：检察官通过亲历性复核讯问、排除非法证据、听取辩护意见等机制，在审前阶段完成对指控体系的实质审查。
基于审前出罪功能视角，检察官需从两个维度对案件进行审查判断：首先是对“起诉合法性”的审查判断，即根据刑法规定的犯罪构成要件与提起公诉的证明标准，评估案件是否具备起诉的合法性基础；其次是对“起诉必要性”即追诉价值的综合考量，即从犯罪预防与刑事政策等角度，权衡对犯罪嫌疑人提起公诉的必要性与合理性。在“起诉合法性”的审查过程中，检察官需从实体层面检验案件事实与证据是否达到起诉证明标准。对于不符合法定起诉条件的犯罪嫌疑人，检察机关将适用法定不起诉或证据不足不起诉制度实现程序性出罪。在“起诉必要性”的审查过程中，检察官运用起诉裁量权将不具有起诉必要或起诉必要性较低的犯罪嫌疑人排除于诉讼程序之外。这种梯度化出罪机制既坚守了罪刑法定底线，又彰显了司法理性的温度。相较于西方预审法官仅负责程序审查的职能，我国检察官通过“实体审查+个案裁量”的复合决策机制，在审前程序中同时扮演着“事实裁判者”与“程序终结者”的双重司法角色。
公诉权这种终局性权力运行需要严密的制度约束，以保障终局性处分的可接受性与权威性。在当前制度框架下，检察机关主要通过四重机制构建对公诉裁量权行使的制衡与规制：其一，保障控辩双方的程序参与权。通过听证程序的实质化改造，拟作不起诉处理的案件必须经过“侦查机关、被害人陈述→犯罪嫌疑人、辩护人辩护→听证员评议”的对抗式审查，充分保障犯罪嫌疑人、被害人对案件办理进程的知情权、陈述权、发表意见权。其二，完善不起诉决策机制以实现分权制衡。通过优化“承办检察官审查→部门负责人复核→检察长决定”的三级审批机制，构建一种多方参与的内控程序。其三，推动人民监督员制度发挥外部制约实效。完善人民监督员的选任、履职保障与意见效力机制，使其得以有效介入对检察官办案活动（特别是不起诉等终局性处理决定）的监督，从大众视角审视公诉权行使的公正性，促成公诉决定契合公共利益与社会公众的利益诉求。其四，强化不起诉决定书说理。相比作为一种纯粹程序性处分的起诉决定，不起诉决定将产生令犯罪嫌疑人出罪的实体法律效果，因而不起诉决定书应作出比起诉书更为充分的说理。其本质在于，起诉书只产生开启审判的程序性效果，对被告人定罪量刑等实体性问题的处置，将由法院通过判决书作出详尽说理。因此，检察院在不起诉决定书中详细说明事实、证据及法律依据，并回应辩护方意见，其实质是作为司法机关对案件的实体问题作出终局性裁定的应有之义。
如果这种分段考察的研究进路仍难以完全揭示公诉权的权力性质，我们或许应当考虑将公诉权视为一种具有独立品格的权力类型，或者将其纳入更具包容性的“检察权”概念体系，在此基础上分析其司法属性。这种认识路径既符合权力运行的基本规律，也与我国司法改革的实践方向高度契合。更进一步说，将公诉权作为独立权力类型或置于“检察权”体系中进行理解，对构建中国自主的检察学知识体系亦具有重要理论意义。它有助于打破传统权力框架下对检察权属性的长期争论，推动形成真正立足于中国司法实践的理论话语体系；也有利于在比较法视野中确立中国检察制度的独特逻辑，增强理论对实践的解释力与引导力，从而为中国特色社会主义法治体系的完善提供坚实的学理支撑。
