自2004年浙江省金华市率先创设裁量基准制度以来，相关实践不断得到党中央、国务院政策文件的确认与推广。2014年党的十八届四中全会首次从国家战略层面提出“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”。2021年，裁量基准被正式写入行政处罚法，成为我国裁量基准法治化进程中的标志性立法事件。2022年《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号，下称“国办裁量基准意见”），第一次“从国家层面对建立健全行政裁量基准制度作出全面、系统的规定，为行政裁量基准的制定提供了统一性的指引”。同年，党的二十大报告强调要“完善行政执法程序，健全行政裁量基准”。

2024年，党的二十届三中全会决定提出，“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接”，既重申了完善裁量基准制度的重要意义，也清晰指明了其未来发展方向。2025年，党的二十届四中全会再次强调：“要增强区域发展协调性，促进区域联动发展。”该目标被同时列入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》之中。这一系列政策导向表明，“跨区域衔接”已成为裁量基准制度未来发展创新的重要增长点。传统行政法学始终将一国行政视为有机整体，以法律适用为核心关切，重点聚焦行政行为的合法律性问题。对于我国行政体系内部裁量基准的跨区域衔接问题，理论界虽已给予一定关注，实务领域也积累了内容丰富、形式多样的制度实践，但相关研究总体较为零散，尚未形成系统性的理论共识。党的二十届三中全会决定所提出的“跨区域衔接”，已不局限于裁量基准，而是进一步拓展至行政执法标准，这无疑意味着需要增设更多相关制度要素予以支撑。更关键的是，无论裁量基准还是行政执法标准，均需在一定程度上兼顾地方特色，以实现法律拘束框架下的个案正义。在维护法制统一性、打破区域壁垒的政策目标导向下，如何实现制度统一性与多样性、中央统筹与地方活力之间的动态平衡，已然构成相关制度推进的前提条件。据此，有必要结合党的二十届三中全会、四中全会精神，结合我国行政执法的相关理论与实践，厘清何为“行政执法标准”，如何理解“跨区域”的内涵与外延，“跨区域衔接”的具体方式有哪些，以及“衔接”的边界应如何确定。

党的二十届三中全会决定中的相关表述明确区分了“行政裁量权基准”与“行政执法标准”，并将完善行政裁量权基准制度作为推动行政执法标准跨区域衔接的手段。但是，学界尚未对行政执法标准的内涵与外延作出充分阐释，其究竟属于合法性层面的执法依据、合规性层面的执法指南还是科学性层面的技术标准，目前尚无定论。从一般意义上讲，“标准”即“衡量事物的准则”，行政执法标准便是用以衡量行政执法活动的准则，其至少应当具备以下核心特征：第一，反复适用性。标准需能在同类执法事项中被持续、反复援用，而非适用于临时性、个别化事项。第二，事实约束性。标准的核心功能在于评价与规范，因此，行政执法标准应对行政机关及其工作人员的执法活动具有明确的事实拘束力。第三，执法场域性。与一般标准不同，行政执法标准的适用场景严格限定于行政执法活动，是行政机关履行行政执法职能过程中适用的具体化、可操作的执行尺度。基于上述核心特征，结合行政执法的实践运行逻辑，行政活动全过程中的行政执法标准主要包括四类。

（一）法律依据

行政活动的开展往往以法律授权为前提。法律依据是行政机关在执法过程中据以遵循的合法性准则，具体体现为法律、行政法规、地方性法规及规章等各类法律规范，其核心功能在于为行政机关恪守职权法定原则提供合法性支撑。理论上讲，行政执法法律依据的形成要遵循法秩序统一性原理，似乎不会产生区域差异或发生区域冲突，但从实践来看，仍有必要讨论其跨区域衔接的问题。

我国的立法权限配置具有一定开放性，这种开放性首先体现为对行政立法权的认可。根据我国宪法与立法法，行政机关有权通过制定行政法规、部门规章、地方政府规章等，为行政执法提供法律依据。这一特征在行政处罚领域尤为突出，即便是部门规章，也可在法定权限范围内对应受行政处罚行为的构成要件作出规定。由此，能够为执法活动提供法律依据的权力主体呈现多元化特征，立法机关与行政机关均在其列，而二者因权力属性存在差异，对执法法律依据的理解难免存在分歧。立法权限配置的开放性还体现在地方立法权的扩容上。2015年修改立法法后，地方立法权的行使主体扩大至设区的市，设区的市人大及其政府均有权为行政执法行为设定依据。由此来看，无论横向层面不同类型立法权的分配，还是纵向层面不同级别立法权的配置，均呈现多元化特征。这种具有开放性的立法权限配置模式，虽能适应风险社会中多元化的国家治理需求，但也必然导致区域间的执法依据存在差异。

即便剥离了地方立法的影响，仅就适用于全国范围的法律、行政法规、部门规章而言，要实现法秩序的统一，亦存在现实难度。法律依据以法律条文作为载体，而法律条文是立法者基于自身意志、愿望及对客观事物的认知所形成的表达，天然具有主观性。正因如此，“法（它的形式）在不同时期、不同国家和不同立法者与执法者那里才呈现出千差万别的面貌；其作用有时大、有时小；有时好，有时坏”。近年来，不同的行政机关或司法机关对同一法律条文的理解时有分歧，这在立法高速发展的当下尤为明显。例如，针对城乡规划法第64条，各地在未取得规划许可证的建设工程是否一概认定为违法建设这一问题上，就存在较大争议。在有的案件中，法院支持执法机关将未取得规划许可的建筑认定为违法建设；但在另一起案件中，法院认为，未取得合法建设手续与产权证书的建筑，并非均属于违法建设。

（二）技术标准

在已有法律依据授权的基础上，技术标准是行政机关为具体实施行政行为预先设定的行为准则，行政机关在开展具体行政活动时需受其约束。技术标准在内容上兼具技术性与规范性，其“是对某些重要‘事态’（行为或状态）进行合理定型的技术规范”，是“经济活动和社会发展的技术支撑”。在外在表征上，技术标准多以客观数值、技术步骤等形式呈现，具有可量化、可验证等特征，“它们的形成、产生和普遍认可都来源于事物内部质的规定性，都是客观的东西，都是由客观规律决定的”。在功能上，技术标准“具有将法律规范予以解释并加以具体化的功能，可以成为行政机关判断事实认定构成要件的基准”，这一点已经得到立法确认。

理论上通常认为，基于科学研究形成的技术标准往往具有唯一性，由此，似乎不应存在技术标准的区域冲突问题。但是，根据标准化法第2条第2款，“标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准”，技术标准存在国家标准和地方标准之分。在执法实践中，地方标准的适用较为普遍。有的行政机关在执法文书中直接援引地方标准作为事实判断依据。例如，上海市奉贤区市场监管局便援引了上海市食品安全地方标准《即食食品现制现售卫生规范》（DB 31/2027-2014）第9.6.2条的规定，对某水果店进行了行政处罚。有的地方立法直接将地方标准纳入立法文本。例如，2023年《咸宁市海绵城市建设管理暂行办法》（咸宁市人民政府令〔2023〕第44号）第13条第2款规定：“建设项目可行性研究报告、初步设计应当明确海绵城市建设要求。建设项目规划设计方案、施工图设计文件应当符合《湖北省海绵城市规划设计规程》（DB 42/T1714-2021）、《海绵城市建设技术规程》（DB 42/T1887-2022）和《海绵城市设计文件编制深度》（DB 42/T1888-2022）等海绵城市建设相关技术规范。”可见，地方标准已实际成为行政执法的重要准则，甚至构成认定违法事实的关键依据。

地方标准无法统一且无统一的必要。标准化法第13条第1款明确规定：“为满足地方自然条件、风俗习惯等特殊技术要求，可以制定地方标准。”食品安全法第29条亦规定，“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准”。地方标准的核心要义在于体现地方性，而这必然引发标准的多元化。不同地方标准的背后往往蕴含着各异的价值取向，行政执法标准的区域差异在所难免。无论行政处罚、行政强制等侵益性行政行为，还是行政许可、行政奖励等授益性行政行为，均可能因地方标准存在差异而产生不同的法律效果。此种差异既可能引发关于“同案不同处理”的社会争议，也可能间接导致“加重企业合规成本、阻碍市场要素流通”的负面后果。因此，将技术标准纳入行政执法标准跨区域衔接的范畴予以统筹，具有现实必要性。

（三）工作规范

在行政自治范畴内，行政机关对于行政活动的过程性控制具有关键意义。工作规范作为调控行政活动过程的基础性准则，是为行政执法各具体环节设定的流程化、标准化行为规则。此类规范大多不具备直接法律效力，亦非对法律实体规定的细化，其核心指向在于对行政执法活动进行程序规制。在地方行政执法实践中，行政机关常将工作规范直接冠以“行政执法标准”之名。从内容上看，工作规范主要从两方面为行政执法提供行为准则：其一，行政执法程序的流程化，即通过流程图形式呈现行政许可、行政处罚、行政强制等典型行政行为的具体步骤，推动实现行政执法程序的规范化、标准化与统一化；其二，行政执法文书的标准化，即为常见行政执法文书设定统一的制作标准。此种标准通常包括正文与附录两部分：正文就执法文本的制作、使用、管理等提出基本要求，附录则直接提供常见执法文书范本以供参照适用。

工作规范看似不会减损行政相对人权益或为其增设义务，但事实上，无论行政执法程序的流程化设计，还是行政执法文书的标准化要求，最终都会对行政相对人产生影响。在行政相对人的认知中，行政机关执法负有恪守工作规范的义务。司法实践中，因行政执法文书内容引发的争议不在少数。例如，在范某某与某市公安局案中，原告主张执法文书违反《党政机关公文处理工作条例》《党政机关公文格式》《公安行政法律文书式样》对公文格式字体的明确要求，“拘留决定和强戒决定法律文书严重不规范，重要事实认定部分字体缩小模糊不清”。在李某某与某海警局工作站行政裁定案中，原告提出《海上海事行政处罚规定（2019修正）》第64条、第65条对行政处罚的文本有明确要求，“应当使用交通运输部制订的统一格式的海事行政处罚文书，且有范本。本案行政处罚决定书格式不正确；不应该使用行政处罚告知书，应为违法行为通知书”。在某市某某大队与叶某某非诉行政行为申请执行审查案中，原告认为某市某某大队的行政行为“存在着算错时间，创造新法律名词，见证人不捺印等多种错误，法律文书具有严格的标准化格式，它体现了法律的神圣，在文书上出现了这么多不该出现的错误，在程序上是严重违法行为”。可见，即便不具备法律效力，工作规范仍可能成为行政争议的焦点，有必要将其视为实质意义上的执法标准。

工作规范的区域差异同样显著。例如，在救济途径告知方面，有些地区的执法文书会详细列明救济途径的相关具体信息，包括复议机关地址、法院管辖范围、法定期限等；而有些地区的执法文书可能仅标注“如不服本决定，可依法申请行政复议或提起行政诉讼”等概括性提醒。再如，在执法文书的信息化应用上，有的地区要求采用电子执法文书，通过政务APP实现文书送达并以电子签收的方式签收，且需在文书末尾提示“可通过‘一网通办’平台在线申请行政复议”，但也有不少地区仍以纸质文书加盖公章作为执法文书的生效要件。正因如此，国务院曾明确要求：“司法部负责制定统一的行政执法文书基本格式标准，国务院有关部门可以参照该标准，结合本部门执法实际，制定本部门、本系统统一适用的行政执法文书格式文本。”

（四）裁量基准

在行政执法活动的末端环节，行政机关需对执法的法律效果进行裁量。裁量基准是行政机关内部制定的行政裁量行为准则。尽管“裁量基准的概念核心是‘规则’，而不是‘标准’”，但裁量基准天然具有“标准”的外在形态。从实践来看，几乎所有裁量基准的制定均遵循“情节细化”与“效果格化”的技术逻辑展开，呈现典型的“一个萝卜一个坑”的规范结构。行政机关制定的基准文本多以表格或清单形式呈现，与“标准”的外在形态高度契合。正因如此，学者在解释何为裁量基准时，也常借助“标准”这一概念。例如，周佑勇认为，裁量基准是指“行政机关根据授权法的旨意，对法定授权范围内的裁量权予以情节的细化和效果的格化而事先以规则的形式设定的一种具体化的判断选择标准，其目的在于对裁量权的正当行使形成一种法定的自我约束”。王天华认为，裁量基准是指“行政执法者在行政法律规范没有提供要件—效果规定，或者虽然提供了要件—效果规定但据此不足以获得处理具体行政案件所需之完整的判断标准时，按照立法者意图、在行政法律规范所预定的范围内、以要件—效果规定的形式设定的判断标准”。

在行政执法标准跨区域衔接的实践中，最为成熟的制度实践正是裁量基准的跨区域衔接。裁量基准的跨区域衔接工作早在2011年便已启动，2020年之后，相关实践呈现显著增长趋势。据不完全统计，截至2025年2月，全国范围内共有12部跨区域裁量基准。从区域分布来看，此类基准集中存在于经济联系紧密、一体化程度高的区域（长三角地区和川渝地区各有3部）；从领域分布来看，主要覆盖中央垂管领域（税务领域7部）与区域协作需求较高的领域（交通运输领域2部、生态环境领域2部、电信网络诈骗治理领域1部）。其中，税务领域的跨区域衔接进展最为显著，随着《华东区域税务行政处罚裁量基准》于2025年1月1日正式施行，我国华北、东北、华东、中南、西南、西北六大区域税务行政处罚裁量基准全部落地，在众多行政执法领域中率先完成了裁量基准跨区域衔接的制度建构。当前裁量基准跨区域衔接实践集中发生于行政处罚领域，但这并不意味着跨区域衔接仅能针对行政处罚类裁量基准。实践中，全国各地的非处罚类裁量基准日趋增多，且已覆盖了行政许可、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查等领域。非处罚类裁量基准同样由各地单独制定，故区域间差异客观存在，如何通过制度设计实现非处罚类裁量基准的必要统一，自然也属于裁量基准跨区域衔接的重要议题。

通常认为，“区域”是以土地为界划分的地理空间，但结合党的二十届三中全会、四中全会精神来看，跨区域衔接的本质功能在于“打破壁垒”、破解碎片化治理困境、增强区域发展协调性，“跨区域衔接”不应局限于地域层面的衔接。基于部门行政法与行为行政法之差异形成的领域冲突，也是治理碎片化的重要表现。在此意义上，应对“区域”进行类推解释，使其容纳基于行业或职能形成的“治理区域”。相应地，跨区域衔接也应具有“跨地区衔接”与“跨领域衔接”的双重内涵。

（一）行政执法标准的跨地区衔接

“地区”是关联政治、经济与社会维度的地理概念，行政执法标准跨地区衔接的核心目标在于打破不同地区间的地理界限与制度差异，实现行政执法标准的统一与融合。从行政区划来看，最小单位的跨地区衔接似乎应为县（区）级层面的衔接。例如，丽水市景宁县与青田县联合发布《“青田·景宁”跨区域一体化协同执法统一监管标准实施办法（试行）》，推动形成“统一标准、信息共享、协同作战”的跨区域执法新常态。实际上，县（区）以下的乡镇、街道之间亦存在执法标准衔接的现实需要。行政执法标准涵盖法律依据、技术标准、工作规范、裁量基准等多种形态，其中的部分标准需乡镇、街道严格照章执行，部分标准（尤以工作规范、裁量基准为典型）则赋予乡镇、街道一定的裁量空间，可由其结合自身执法需求细化设定。由此，不同乡镇、街道间的执法标准差异客观存在，具备“跨街道衔接”“跨乡镇衔接”的现实必要性。

范围较大的跨地区衔接形态为跨市域衔接与跨省域衔接。在跨市域衔接中，“同省不同市”的衔接形态相对简单，典型如“宁镇扬一体化”中的南京市、镇江市、扬州市三市协同；相对复杂的是“跨省不同市”的衔接，例如，“南京都市圈”涵盖了南京市、镇江市、扬州市、淮安市、滁州市、芜湖市、马鞍山市、宣城市、常州市。跨省域衔接多发生于相邻省域，部分依托成熟的区域一体化组织推进。例如，在京津冀一体化进程中，北京市税务局、天津市税务局、河北省税务局于2021年9月联合发布《京津冀税务行政处罚裁量基准》（国家税务总局北京市税务局公告2021年第2号，已失效）。当前，依托区域一体化组织推进跨地区衔接的实践较为多见，但亦存在无区域一体化组织支撑的协同模式。

地域范围最广的跨地区衔接形态是行政执法标准的全国统一，其中最具代表性的是裁量基准的“部委化”趋势，即国务院有关部门从国家层面制定适用于全国的主管领域行政处罚裁量基准。裁量基准的“部委化”实现了执法标准的全国统一，可视为跨地区衔接的“最优形态”。此类实践可追溯至2019年，如住房和城乡建设部于2019年9月23日发布了《住房和城乡建设部工程建设行政处罚裁量基准》（建法规〔2019〕7号）。2022年8月17日国务院办公厅发布的“国办裁量基准意见”明确规定：“国务院有关部门可以依照法律、行政法规等制定本部门本系统的行政裁量权基准。”该规定促使专业性较强的国务院部门密集制定“全国一张表”式的裁量基准。据统计，截至2025年2月，国务院有关部门制定的裁量基准（含裁量基准总则）共计41部，其中3部为部门规章，38部为部门规范性文件，数量已相当庞大。

当然，过度追求行政执法标准的全国统一，并不契合地方行政执法的差异化与多元化需求，而应将其限定于全国普遍存在相似执法条件与相同执法事项的范畴。行政执法标准的“地区差异”既客观存在，亦在一定程度上为制度所允许。首先，尽管我国是中央集权的单一制国家，但“我国央地关系的发展，在某种程度上已经超出传统‘单一集权’模式的内涵与规定性”。从中国式现代化建设和市场经济发展的需求来看，“要逐步消解地方秩序，法律必须统一，具有普适性。但是，要回应具体社会中纷繁复杂的生活问题，法律秩序和规则又势必是具体的，因此必须具有地方性”。正因如此，我国宪法、立法法不仅赋予省、自治区、直辖市以地方立法权，亦赋予设区的市在特定事项范围内以地方立法权。其次，“我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的”，不同地区的政治、经济、文化发展水平存在显著差异。法律规则作为现实社会的反映，需尊重区域差异的客观性与现实性。这一点在作为执法标准的“法律依据”中可能有所折衷（需兼顾法的平等性与地方性），但在技术标准、工作规范、裁量基准等其他执法标准形态中，则会有充分体现，因为这些标准不具有强制性，且承载着立法赋予地方的裁量空间。

（二）行政执法标准的跨领域衔接

“我们要在这样一个大国全面建设现代化国家，要保证国家统一、法治统一、政令统一、市场统一。”与民法、刑法等部门法不同，行政法的规范体系具有分散性特征，行政法治建设主要按行政行为类型化的思路推进，且部门行政法色彩浓厚。因此，在行政执法标准跨地区衔接外，跨领域衔接亦是难以回避的实践方向。从行政法治的内在逻辑看，行政执法的领域冲突主要由两方面原因造成。

第一，基于不同管理领域所形成的部门行政法之间可能存在冲突。所谓部门行政法，即存在于各具体行政部门领域的行政法秩序，主要表现为“适用于特定行政部门管理的行政法规范”，如公安行政法、民政行政法、税务行政法等。与立法权、司法权的高度集中统一不同，各国行政权通常按照不同管理领域分散配置，并由相应行政主管部门分别行使。例如，生态环境主管部门行使生态环境保护领域的行政职权，卫生健康主管部门行使医疗卫生管理领域的行政职权。各行政主管部门的执法人员，普遍具备与本部门职能相匹配的专业知识，并遵循精英主义治理理念，由此形成的管理规则具有鲜明的领域专属性，排他性与封闭性特征较为突出。不同管理领域的执法规则之间存在明显隔阂，行政执法标准同样存在此类差异，且这一领域分野并非仅凭主观意志即可消除。以社会分工为基础形成的行政管理秩序，离不开专业知识的支撑，部门差异既具有必然性，也契合现实治理需要。因此，无论在理论层面还是实践层面，行政法均未回避这一问题，而是以此为基础，着力构建部门行政法规范体系。

理想状态下，部门行政法能够实现各司其职、各安其位，且基于专业分工所确立的执法标准，亦应代表所属领域的最高水平，并拥有获得其他部门认可的权威性。然而，现实社会的复杂性远非理论构想所能涵盖，“那种认为法律是或者可以在很大程度上被制定成稳定的、确定的看法是不理性的，应归结为一种幻觉或神话”。尽管行政领域的分工总体科学，却并非尽善尽美、完全契合现实需要；客观事务亦不会严格依照专业分工精准归类，并按照部门行政法预设的路径发展。领域之间的跨界关联广泛存在，各级行政机关普遍存在不同程度的职能交叉。部门行政法的交叉融合本应以规则与标准共享为前提，而实践中，由部门分工所形成的执法标准差异却普遍存在。例如，关于企业“违规排放”的认定标准，税务部门认为污染物排放未达标即构成“违规排放”，而生态环境部门则认为，若污染物排放未达标非因相对人过错所致，不应认定为“违规排放”；对于环境监测频次，生态环境部门的要求通常为半年或一年一次，税务部门却规定，监测数据不得跨季度沿用；在违法建筑的认定与处置程序上，城管部门主张须先由规划部门作出违建认定后方可实施拆除，规划部门则认为，对未取得规划许可的违法建筑，无需事先认定，城管部门可直接处置；针对企业内部污水处理设施，生态环境部门要求予以封闭，以防有害气体逸散影响空气质量，应急管理部门则要求强化通风，避免有限空间内气体淤积、浓度超标危及人身安全；对于喷漆罐储存要求，安全生产监督管理部门要求对使用过的喷漆罐开孔，确保罐内外压力平衡以避免爆炸，生态环境部门则认为开孔会导致剩余喷漆挥发造成环境污染，要求保持罐体“密闭”等。

跨领域衔接的第一层含义，在于打破部门行政法的桎梏与藩篱，实现不同管理领域行政主管部门之间行政执法标准的统一与融合。与跨地区衔接相类似，跨领域衔接所指向的“不同管理领域行政主管部门”，既包括同一地区的不同主管部门，也包括不同地区的不同主管部门。就此而言，理想状态下，跨领域衔接的范畴可以涵盖跨地区衔接。

第二，基于行政行为类型差异所形成的行为行政法可能发生冲突。从社会分工视角来看，我国行政法治体系呈现部门行政法的特征；但若从法律行为视角观察，我国行政法治体系又会呈现行为行政法的面貌。行为行政法的理论范式可追溯至德国法。在德国公法史上，奥托·迈耶等学者“效仿民法概念法学方法，并参考和援用民法上的概念术语，从纷繁复杂的行政现象中归纳出了行政法的一般原理、原则和概念群，并且根据抽象程度不同，以一定的层次组合成了一个上下贯通、逻辑一致的行政法总论体系”。在该体系中，行政行为居于核心地位，堪称德国行政法体系的“阿基米德支点”。德国行政法的发展基本围绕行政行为理论展开，并构建了行政行为形式理论的方法论。该方法论主张，行政法应通过行为方式的固定化、制度化、类型化，实现对公民权利的法律保障，即通过观察不同行政活动的内在差异，“逐步地将所有行政活动可能的态样，以不同的行为形式的分析予以概念化、类型化，并提出法的要求与赋予具体的法律效果”。

以大陆法系为形式范本的我国行政法沿袭了上述立场，行政许可法、行政处罚法、行政强制法等围绕类型化行政行为制定的总则性规范，便是行政行为形式理论的典型实践。我国现有行政立法及未来立法规划，几乎均按照行政行为分类逐项推进。在以行政行为为中心的行为行政法体系下，行政机关的活动须依照预设的行政行为类型有序展开。这一构造在自由法治国阶段尚能基本维系，但进入社会法治国阶段后则日渐难以为继。以行政行为为中心的模式仅截取法律关系的单一截面，暗含结果导向的片面性。而现实中的行政活动并非孤立、结果性的行政行为，行政机关通常需要采取复杂多元的行为组合。以行政行为为中心的研究与制度设计，“不可避免地带有局部化、片断化、静态化的偏狭，无法关照到现代行政的动态性和程序性”。与此同时，以行政行为为中心的行政法治体系，制度重心偏向行政机关而非行政相对人，而行政相对人作为行政法律关系的核心主体之一，并不会依照类型化行政行为的既定次序与行政机关展开互动，反而可能同时与行政机关形成多重行政行为关联。

以行政行为为中心的行为行政法，存在强行割裂法律关系的弊端，容易引发认知偏差，并导致不同行政行为在处理同一事项时，执法标准出现明显差异。此类情形在实践中屡见不鲜。例如，在“加处罚款”的定性与适用方面，行政处罚法规定的罚款属于行政制裁行为，其核心目的是惩戒；而行政强制法中的“加处罚款”属于执行罚，以相对人不履行义务为适用前提，其核心目的是督促义务履行而非惩戒。在“罚款”的定性上，水法第70条规定：“拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期缴纳；逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金，并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。”该条款位于法律责任章节，罚款看似属于行政处罚，但因其以“不履行缴费义务”为前提，且系滞纳金的补充手段，故兼具行政强制执行的属性。在“行政执法证明标准”上，即便不同行政行为均系针对违法情形作出且具有制裁性，行政机关仍会采用差异化标准。在司法实践中，不少生效裁判都认可“行政强制措施的证明标准不同于行政处罚决定的证明标准”。在紧急状态认定层面，行政处罚领域以权利保障与程序正义为重心，严格恪守法定原则，对紧急状态的认定标准较为严苛；行政强制领域则以危害现实紧迫性为核心判断依据，无须先行完成完整的行政程序，更侧重效率与秩序恢复，程序设置相对简化，司法审查标准亦更为宽松。

因此，跨领域衔接还包含第二层含义，即实现不同行政行为之间执法标准的统一与融合。这一统一的现实需求植根于行政法治的内在逻辑体系，更准确地说，是对传统行政法治体系方法论的局部调适，旨在破解行政行为形式理论强行割裂法律关系所带来的碎片化与主观化困境。当然，在行政行为形式理论实现整体性转型之前，这类衔接仍只能是局部性、阶段性的。究其原因，现行行政法治体系对不同行政行为的目标与功能定位存在客观差异，故在凝聚共识的同时亦应尊重差异，既要最大限度减少不必要的标准冲突，也需尊重合理差异的存在。

“衔接”的核心要义在于“相互连接”，而这种连接具有多元形态，并非指向单一标准文本下“一刀切”式的“完全统一”。同时，跨区域衔接并非适用于所有执法标准，尊重地方差异、充分释放地方治理活力，同样是国家治理的重要目标。因此，对“如何衔接”这一核心命题，需从两个维度展开探讨：一是跨区域衔接的实施路径包含哪些具体类型；二是如何划定跨区域衔接的制度边界、框定衔接的最大尺度。

（一）跨区域衔接的多元化路径

行政执法标准区域差异的成因具有复合性，既源于部门行政法形成的分工壁垒，亦可归因于立法权的分散配置，以及行政行为形式理论存在的方法论局限。鉴于此，跨区域衔接的实现路径不应单一化，而应构建一个涵盖理念引导、机制保障、规范支撑、技术赋能等多维度的多元路径体系。

1.组织层面的跨区域衔接

跨区域衔接的推进需要投入高额成本，从组织法层面设立合作组织作为常设机关，是对这一成本的认可与接纳。同时，合作组织还具有隐性功能，能够从物理空间与治理实践两个层面，消解不同区域之间的地理隔阂与协作壁垒。从实践样态来看，合作组织可分为跨地区与跨领域两大类别，这两类组织在当前的行政执法实践中，均已出现相关探索与尝试，为跨区域衔接提供了可参考的实践样本。

第一，跨地区合作组织。跨地区合作组织是当前跨区域衔接最为常见的实践形态。无论跨省域的粤港澳合作促进会（社会团体）、京津冀协同发展联合工作办公室，还是跨市域的四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室、湖南省长株潭一体化发展领导小组办公室，均属跨地区合作组织的典型代表。此类组织虽名称各异，但性质具有同质性，多为议事协调机构，且以虚体化为主要特征，实体化尤其是法人化的组织较为少见。这一现象在一定程度上表明，我国行政执法标准的跨区域衔接仍处于初级发展阶段。

在域外一些国家或地区，跨地区合作组织呈现“虚实并存”的格局，实体化、法人化的合作组织不仅获得政治层面的认可，更在组织法上拥有清晰的法律地位。例如，日本地方自治法历经1974年、1994年、2014年、2016年多次修订，将跨地区合作组织“以设立法人为要件分为部分事务组合（含复合型部分事务组合）、广域联合、全部事务组合、役场事务组合和地方开发事业团”，并在立法文本中直接界定其法律地位。美国各州通过专门立法推进地区合作，制定了加利福尼亚州联合行使权力法、犹他州地方合作法、佛罗里达州地方合作法、得克萨斯州地方间合作法、弗吉尼亚州区域合作法、华盛顿州地方间合作法等多部规范，其中不乏认可跨地区合作组织法律地位的条款。例如，弗吉尼亚州区域合作法就明确赋予合作组织“起诉与应诉”“订立合同或协议”等法定权限。

在我国实践中，为破解跨地区合作组织的虚化困境，部分地方开展了实体化改革探索。例如，2019年上海市青浦区依据其党政机构改革方案，正式设立上海市青浦区区域发展办公室。该办公室为法定行政机构，配备正式行政编制工作人员，核心职能聚焦于协调长三角生态绿色一体化发展示范区（涵盖青浦区、吴江区、嘉善县三区县）的各项发展事务，推进三地工作联动与合作。这一组织形态具备明确的实体地位。此类制度探索为跨地区合作组织的实体化发展提供了实践范本，值得持续关注与深入研究。

第二，跨领域合作组织。鉴于跨领域衔接需分别回应行为行政法与部门行政法两大维度的差异，对跨领域合作组织的探讨亦应区分两类场景展开。

其一，行为行政法引发的执法标准差异，根源在于理念与方法论的分歧，故无需从组织法层面直接回应，而应依托方法论变革破解。具体而言，需实现从行政行为理论向法律关系理论的转型。这一转型偏向理论层面的检讨与重构，侧重通过理念更新、逻辑完善破解标准冲突。截至目前，实践中几乎未出现专门针对化解行为行政法差异而设立的合作组织。

其二，针对部门行政法导致的执法标准差异，实践中有多种应对路径。当前，跨领域合作组织较为活跃，以领导小组、议事协调机构、委员会、办公室等为名的综合协调机构大量存在。但是，与跨地区合作组织类似，此类综合协调机构多为虚体设置，在组织法上没有明确的法律地位，故化解执法标准差异的实际效果有限，权威性与有效性严重不足。为从根本上破解这一困境，跨领域衔接催生了实体化改革方向——综合执法改革。与单纯设立协调型机构不同，综合执法改革的核心是从组织法层面将不同行政部门的执法职能强制整合，设立具备统一执法权的综合执法部门。这一变革在组织法层面构成质变，“不再是局部化、单方面的改革，而是在结构、信息、社会等多个维度上顺应整体性治理的内在要求”。新设立的综合执法部门具有独立法人资格，通常享有我国行政法特有的“相对集中行政处罚权”这一公权力。实践中，各地广泛设立的综合执法局便是这一改革的典型产物，部分地区甚至实现了区（县）级“一支队伍管执法”的改革目标，从根本上消解了部门行政法带来的执法标准差异。显然，综合执法改革是实现行政执法标准跨领域衔接最为彻底的路径，亦是未来的核心发展方向。

2.立法层面的跨区域衔接

除组织法层面的改革路径外，制度文本层面的协同构建同样不可或缺。由于绝大多数区域差异均可追溯至制度文本层面，从源头上构建行政执法标准跨区域协同制定机制，不失为一劳永逸的解决方案。具体而言，可由不同地区或不同领域的行政执法标准制定主体，秉持平等协商、权责对等的原则，共同制定内容基本一致、适配多方需求的行政执法标准，从根源上减少标准冲突。

行政执法标准跨区域协同制定的权力空间呈现差序格局，不同类型的执法标准拥有范围各异的协商余地。因此，权力空间和协商余地较大的执法标准往往成为跨区域协同的核心场域，制度创新实践亦更为活跃，裁量基准便是典型例证。裁量基准大多是对已有授权规范的具体化阐释，属于“规则之后的规则”，其以增强执法操作性为核心目标，既未为公民增设或减损权利义务，也不具备类似行政立法的法律效力，仅系对行政机关合法享有的行政裁量权的规则化表达。如何制定裁量基准本身即属行政机关的裁量范畴，行政机关既可自主制定，亦可联合其他行政机关共同制定，两种方式均处于行政机关的法定裁量空间之内。基于此，裁量基准的跨区域衔接实践已在全国范围内广泛开展，呈现形式多元、类型多样的特征。

行政执法标准跨区域协同制定并非适用于所有层级的立法规范，法律、行政法规及部门规章的适用不存在区域差异，跨区域协同制定的适用范围仅限于地方性法规与地方政府规章。我国实行单一制国家结构形式，依据宪法与立法法规定，地方立法权被严格限定于特定行政区域之内，不得突破行政区划边界。因此，严格意义上并不存在可直接实现跨区域衔接的跨区域立法权。从实践观察来看，解决权限问题的权宜之计，是由不同行政区域的立法主体通过事前协议约定，在各自立法权限范围内分别立法，但同步制定精神内核基本一致、核心内容基本相同的立法文本，进而间接实现行政执法标准的跨区域衔接。

上述分别立法模式虽表面上规避了立法权限的刚性约束，但仍存在诸多固有缺陷：其一，尽管各地立法文本内容可达成一致，但形式上仍依托各自独立的立法权，立法程序未发生根本性变革，并非真正意义上的跨区域协同立法；其二，各地独立完成内容相同的立法程序，需保持步调协同与反复磋商，且审议、公布等大量程序存在重复，既造成立法资源的严重浪费，也导致立法成本大幅攀升；其三，从规范内容来看，分别立法模式形成的文本仍不可避免地存在不确定法律概念，而在后续法律实施过程中，各地能否实现法律解释的同频共振，目前缺乏有效保障；其四，依据宪法规定，地方立法主体的议决事项主要集中于单一行政区域的“地方事务”，据此，各主体是否有权达成具有跨区域属性的协同协议尚存争议，此类协议实质上已超出“地方事务”范畴，与宪法规定存在冲突；其五，通过协议约定而非民主立法程序赋予权力，会直接削弱立法文本的法律效力，使其丧失明确的法律强制力，“这种协同有没有法律效果以及有什么样的法律效果，实际上也具有很大的不确定性”；其六，地方之间的相互尊重、让步与妥协难以避免，但往往仅能在争议较小的事项上达成共识，一旦触及争议较大的疑难问题，极易陷入各自为政的困境。质言之，缺乏强制力保障的分别立法模式，无法从根本上化解执法冲突。

2023年修改后的立法法第83条规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”这一新增条款确立的区域协同立法制度，被认为是破解跨区域立法难题的重要路径。不过，在当前实践中，尚无地方立法机关突破行政区划限制，制定可跨区域适用的地方性法规，全国人大在此问题上的态度亦未明确。但是，无论如何，该条款为行政执法标准的跨区域协同制定提供了正当性基础，其中“有关区域”的立法表述，更为未来地方立法机关打破分别立法模式、构建真正意义上的跨区域协同立法模式提供了直接依据。

3.行为层面的跨区域衔接

行为层面的跨区域衔接形式较为灵活，多以行政行为作为载体，从当前实践来看，多见于典型行政行为领域，体现为行政许可、行政处罚、行政征收等行政行为标准的融合与统一。其中，行政处罚的跨区域衔接最为活跃，行政规划与行政指导的跨区域衔接亦受到学界高度关注。这些领域之所以成为跨区域衔接的典型场域，既与执法标准冲突的客观存在直接相关，也源于执法标准宏观、抽象、柔性的法律效力属性。前者决定了跨区域衔接的“必要”，后者决定了跨区域衔接的“可行”。

在综合性的观察视角下，可以发现更为直观的行为衔接形态，即“联合执法”。所谓联合执法，是指两个或两个以上行政执法机关，依据联合执法事项目录共同开展行政执法，并根据法定职责分别作出行政处理决定的行政执法方式。联合执法看似能够产生组织法上的法律效果，旨在通过“联合”实现组织形式层面的衔接，应归入“综合执法”范畴一并探讨，但实际情况并非如此。与综合执法不同，联合执法不涉及执法权的转移，各行政机关仍依据自身法定职责开展执法活动，组织形式较为松散。联合执法并非行政主体组织形态的变更，而是行政执法行为的协同联动。这一属性在各地相关法规规范中均有明确界定。例如，《南京市联合执法工作规则》第2条规定：“联合执法是指两个或两个以上行政执法机关，依据联合执法事项目录，共同开展行政执法，并依据法定职责，分别作出行政处理决定（包括行政处罚、强制等）的行政执法方式。”在具体协同形式上，联合执法包括但不限于召开联席会议、组建跨区域执法队伍等。这些形式均围绕具体行政执法活动构建，能够有效适配部门执法差异、地区执法差异带来的衔接需求。

（二）跨区域衔接的制度边界

“地区间有合作，也有竞争，一体化不是消灭竞争，而是为竞争创造相对公平的环境。”行政执法标准跨区域衔接的制度目标并非消除区域竞争，而是对其进行合理的控制与规范。因此，在推进行政执法标准跨区域衔接的过程中，需合理确定跨区域衔接的制度边界，将衔接的深度与广度控制在适当范围内。

在当前区域法治、行政一体化等整体政府理念日益兴盛的背景下，界定跨区域衔接制度容量与边界的必要性，根植于行政分权的基本逻辑。不同地区与领域之间的分工协作，本质上是行政分权的产物，而行政分权是维持行政治理分散性、去中心化与扁平化的逻辑基础。在复杂多变的现代风险社会中，行政一体化可能陷入尾大不掉的困境，无法有效应对“不明的和无法预料的后果”，也容易被监管对象俘获；行政多样性虽能适应灵活多变的行政任务，满足不同地区、不同领域的治理需求，却也可能引发同案不同罚的区域差异与执法冲突。因此，界定跨区域衔接的制度边界，其理想路径并非非此即彼的选择，而是取二者之长。如果将行政一体化的要求推向极致，过于强调各类组织之间的联结，就“有可能完全架空行政分权的根基，剥夺各类新型公共组织自主的空间，阻碍多元行政任务的完成”。“跨部门协同应适度。当协同从工具变为目的，从手段变为负担，就可能使‘弱势’部门丧失独立性，在不恰当的协同中迷失方向。”

在遵循行政分权、央地关系等基本逻辑的基础上，可参照“行政自治”的空间划定跨区域衔接的制度边界。行政自治指行政机关对于特定事项与领域享有不受非法干预的自我判断权。在跨区域衔接语境下，行政自治可分为部门专业自治与地方行政自治两个维度：前者基于专业分工产生，系行政职能部门在其专业领域内享有专业判断权，这类似于事务管辖；后者基于科层制与地域分工产生，系各级各地行政机关在相应地域范围内享有专业判断权，这类似于级别管辖与地域管辖。跨区域衔接旨在改变上述事务管辖与地域管辖，打破二者的权力藩篱，以单一地区或部门的标准统摄全域。显然，在未获行政处罚法等现行法律认可的前提下，这种针对制定法的突破仅能在小范围内实现。

具体而言，旨在打破地域管辖的跨区域衔接，应限定在“相近地域”或立法法规定的“有关区域”内。2023年修正的立法法第83条规定了“有关区域”的协同立法权。有学者认为，该条中的“有关区域”，指的是地理位置相近或相关联的区域，如“省市接壤交界处、毗邻区，或是跨省市河流流域、湖泊沿岸”。旨在打破事务管辖的跨领域衔接，应限定于“交叉事务”领域。不同行政部门管辖的公共事务可能具有相似性与交叉性，这有时源于对模糊授权条款的多元解释，有时是由管理对象自身特质所决定。交叉事务的存在是跨领域衔接的逻辑前提，不存在交叉事务也便没有跨领域衔接的必要。同时，跨领域衔接必须尊重管辖权交叉的合法性与合理性。若管辖权交叉源于明确的法律授权，则表明立法者认可并信任相关职能部门独有的专业知识。这种专业知识不仅包括可书面化的标准化知识，更涵盖嵌入经验、技能与直觉中的隐性知识。此类隐性知识难以转化为书面内容供其他部门传播复制，需通过长期经验主义的试错逐步积累。专业知识是各职能部门的核心标识与“看家本领”，是其履行法定职责、保障执法质量的基础，在执法标准跨领域衔接中必须得到维护和坚守。因此，基于专业分工形成的权力交叉在现行制度框架下具有正当性，其构成了“协同的界限”，也为执法标准的跨领域衔接设定了边界。