农民专业合作社是实现小农户与现代农业有机衔接的典型组织载体，加快培育以农民专业合作社为代表的新型农业经营主体，是推进农业现代化的基本方向和必由之路。不过，在高质量发展已经成为我国经济社会发展主题的今天，培育农民专业合作社既要追求一定的数量，更要讲求质量。从数量来看，当前我国农民专业合作社已经称得上“遍地开花”。截至2024年10月底，全国依法登记的农民专业合作社已达214万家，农民专业合作社联合社达1.5万家。但从质量来看，我国农民专业合作社一直存在普遍弱小的问题。大量实证研究表明，我国农民专业合作社的发展普遍表现出“小、散、乱、弱”的特征。一般认为，农民专业合作社的弱小归根结底源于农民专业合作社效率低下。效率反映了企业使用稀缺资源获取经济收益的情况和能力。效率越高，企业越强大，反之，企业越弱小。

从理论角度看，任何企业都有提升效率的内驱力，并可以通过效率提升来改变自身的弱小状况。在我们周围的投资者所有制企业中，总有企业通过效率提升这一关键路径，成功达成“做大做强”的发展目标。这确实与农民专业合作社的普遍效率低下和普遍弱小形成了强烈对比。当然，农民专业合作社不属于投资者所有制企业，而是惠顾者所有制企业。那么，为什么作为惠顾者所有制企业的农民专业合作社不能如投资者所有制企业那样提升效率呢？同时，作为惠顾者所有制企业的农民专业合作社有没有可能如投资者所有制企业那样提升效率呢？基于此，本文拟从合作社本质性规定的视角（内生性视角）对掣肘农民专业合作社效率提升的根本原因进行分析，并从法律赋能的视角探讨农民专业合作社效率提升的途径。

本文中述及的“合作制”，是指反映合作社本质特征，有关合作社在企业目的、价值、原则和规则等方面标准和要求的统称。与合作制相符的企业组织形式及其运行模式就是合作社模式。在西方国家，合作制源于罗虚代尔公平先锋社1844年给自己规定并付诸实践的规则，其在多年的合作社实践中历经不断发展演变之后，最终形成了当前国际公认的标准和要求，包括合作社以满足社员的经济、社会与文化需求为目的（互助目的），体现自助、自担责任、民主、平等、公平、团结的基本价值，信奉诚信、开放、社会责任与关怀他人的伦理价值，坚持“自愿与开放的社员资格”“社员民主控制”“社员经济参与”“自治与独立”“教育培训与告知”“合作社之间的合作”“关心社区”七项基本原则，遵循“社员出资”“按成本经营”“资本报酬有限”等一般原则，以及在表决上的“一人一票制”和在分配上的“按惠顾比例返还盈余”等规则。对于上述国际公认的有关合作社在企业目的、价值、原则和规则等方面的标准和要求（合作制），《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》）加以借鉴并作出了相应规定。因此，我国农民专业合作社是一种既具有鲜明中国特色，又与国际接轨的合作社企业形态。

二、合作制对合作社交易与融资的限制构成合作社效率提升掣肘

从内生性视角看，我国农民专业合作社效率低下作为一种普遍现象主要源于合作制的掣肘。众所周知，交易自由与融资自由对于任何企业的效率提升都至关重要。若交易不自由，企业配置资源的范围受到限制，企业效率就难以提升；若融资不自由，企业提升效率的措施（技术升级、流程优化、人才引进等）缺乏资金保障，则企业效率同样难以提升。然而，合作社的交易与融资活动恰恰要受到合作制的限制，即这种限制掣肘了合作社效率提升。

（一）合作制对合作社交易的限制

企业交易越自由，包括选择业务种类、交易对象与交易方式越自由，就越容易提升效率。投资者所有制企业的交易一般很少受到限制，但是，合作社的交易活动要受到合作制标准和要求的限制，尤其是其中的“互助目的”。合作社是社员互助的组织形式，其目的是同社员开展特定活动并最终满足社员需求。所谓特定活动，是指合作社同社员从事特定交易，如住房合作社向社员提供住房服务、养老合作社为社员提供照护服务、工人合作社雇用社员、农民合作社收购社员提供的农产品、消费者合作社向社员出售商品和服务、信用合作社向社员提供信贷服务、保险合作社向社员提供保险服务等。通过该特定活动，社员的需求（如住房、养老、就业、营销、消费、融资、保险需求）得以满足。合作社的这种目的在理论上被称为“互助目的”，“互助目的”包括两个要素：使社员受益的最终目的和为实现这一目的而采取的特定行动。由此可见，“互助目的”既不同于营利目的，也不同于非营利目的。相应地，尽管有学者主张合作社为营利法人，但合作社既不是营利法人，也不是非营利法人。“互助目的”对合作社交易的限制主要体现在业务种类限制和交易对象限制两个方面。

1.“互助目的”限制合作社经营非互助业务

合作社业务有互助业务与非互助业务之分。互助业务是指合作社为满足社员需求而必须经营的业务，既包括直接与社员开展的业务（上文所述“特定活动”），如农民合作社收购社员提供的农产品、消费者合作社向社员出售商品、工人合作社雇用社员提供劳动；也包括相关的必需业务，如农民合作社将从社员处收购的农产品对外销售、消费者合作社为向社员出售商品而从批发商处购入商品、工人合作社将工人社员生产的商品与服务对外出售。除互助业务以外的业务（如有），则为非互助业务。

总体上看，所有市场交易都存在一定程度的投机，且有投机就有价差或利润。当合作社经营互助业务时，合作社亦会进行投机并形成价差，不过，合作社经营互助业务的独特之处在于合作社最终会将该价差向它的交易对象（社员）返还。这种做法在合作社理论中被称为“按成本经营”（原则）。按成本经营的具体操作方式为：合作社在经营互助业务时，对社员“低价买高价卖”“多收或者少付”以形成合作社提留收入，即从社员那里“赚取”价差，但“赚取”价差只是为了分摊合作社在年终结算前无法准确计算与分摊的运营费用（如水电、运费、杂费等），当年终结算从提留收入扣除各项费用后尚有盈余时，合作社会再将该盈余按各社员的交易量（贡献）比例返还给社员（专业术语称“按惠顾比例返还盈余”）。由此可见，合作社最终实际上并没有给自己留下任何价差或利润。

但是，当合作社经营非互助业务时，包括买卖商品、出租设备和房产、投资证券等，由于此种情况下合作社不会（也不可能）像经营互助业务时那样向它的交易对象“按惠顾比例返还盈余”，合作社就会拥有该价差或利润。此时，如果合作社将该价差或利润分配给其社员（社员也是合作社的所有者和投资者），则合作社就与投资者所有制企业（如公司）没有本质区别，因为投资者所有制企业的目的正是赚取利润并分配给它的投资者。换言之，合作社经营非互助业务可能导致合作社的互助目的发生改变（变为营利目的）。基于此，“互助目的”必然排斥合作社经营非互助业务及投机营利，合作社投机与合作社“在同投机者和投机商进行斗争过程中形成的合作社文化格格不入”。

2.“互助目的”限制合作社同非社员交易

由于合作社的互助目的是同社员开展特定活动并最终满足社员的经济、社会与文化需求，那么，合作社同非社员开展特定活动（交易）就偏离了合作社的互助目的，即从服务于社员变为服务于非社员。同时，合作社在同非社员交易的情况下亦有可能将其赚取的价差或利润向其社员分配，从而导致合作社的互助目的变成营利目的。基于此，“互助目的”必然排斥合作社同非社员交易。“原则上，这种与非社员进行的合作社活动（或非社员合作社交易）与合作社的本质相矛盾，违背了合作社的性质和目的，并与合作社作为用户所有而非投资者所有的组织形象相冲突。”消费合作社理论的先驱之一查尔斯·吉德也曾指出：“毫无疑问，向公众销售不在合作的范围内。人们甚至可以说，这超出了合作社的定义，因为当一个合作社向公众销售时，它不能再说其目标是‘满足社员的需求’。”

值得注意的是，上文所述“互助目的”限制合作社同非社员交易，仅仅是指限制合作社向非社员提供服务，如消费者合作社不得向非社员提供商品和服务、农民合作社不得收购非社员交付的农产品、工人合作社不得雇用非社员提供劳动等，而不是说合作社的所有交易对象都必须是社员，因为作为市场主体的合作社在外部本来就可以（也需要）同非社员进行交易。例如，一个消费者合作社需要从批发商处采购商品，一个（农民）蔬菜种植合作社需要将蔬菜卖给超市，一个工人合作社既需要从外部采购原材料，又需要向市场出售工人社员生产的商品等。因此，当说到“合作社是否可以与非社员进行交易，以提供与向社员提供的商品、服务或工作相同的商品、劳务或工作的问题”时，实际上要弄清的是“消费者合作社是否可以向非社员出售商品或服务（与向社员提供的商品或服务种类相同），生产者合作社是否可以从非社员那里购买商品和服务（与社员所提供的商品和服务种类相同的商品和服务），或者工人合作社是否可以雇用非社员”。

（二）合作制对合作社融资的限制

企业融资越自由、融资能力越强，则越容易提升效率，因为融资可以为企业提供提升效率（技术升级、流程优化、人才引进等）所需的资金。投资者所有制企业的融资活动一般很少受到限制，但是，合作社融资要受到合作制标准和要求中的“社员出资”“资本报酬有限”“社员民主控制”“自治与独立”等原则的限制。

其一，“社员出资”原则阻碍合作社从外部融资。传统合作社的资本主要来自社员，此即“社员出资”，其为合作社的一项基本经营原则。同时，“社员出资”也是合作社“自助价值”的必然要求，“确实，合作社作为一个由其社员联合控制的实体，拥有自己的资本，就无需求助于外部的融资渠道并避免依赖他人”。显然，由于“社员出资”原则要求合作社的资本来自社员而不应当从外部融入（包括发行投资股和债券等），因而“社员出资”原则并不利于合作社融资。

其二，“资本报酬有限”原则限制合作社向资本支付有吸引力的报酬。合作社资本报酬是合作社向其权益投资者支付的经济回报。根据“社员经济参与”基本原则，社员对作为取得社员资格的条件而应募的资本，如果有报酬，通常只获得有限的报酬，即“资本报酬有限”原则。合作制限制资本报酬的原因在于，企业剩余归属于企业的所有者，而合作社的投资者并非合作社的所有者（只有合作社的惠顾者才是合作社的所有者）。因此，合作社即使有“企业剩余”，如年度利润和剩余资产，合作社投资者也不得如投资者所有制企业的投资者那样获得全部“企业剩余”，而仅能以资本报酬的形式取得其中有限的一部分，剩下的全部归属于合作社的所有者，即惠顾合作社的社员。相反，如果合作社的全部“企业剩余”归属于合作社的投资者，合作社同投资者所有制企业就没有本质区别，合作社也很可能成为一个营利性组织。总之，限制合作社向社员支付资本报酬是合作社追求互助目的，以及不像公司那样追逐利润的自然结果。显然，“资本报酬有限”原则并不利于合作社融资。正如国际合作社联盟在《合作社十年蓝图》中指出的那样，“较之于公司的股权资本，合作社资本并不向投资者提供类似的经济利益。因此，合作社资本不具有经济吸引力，也引不起投资者的兴趣”。

其三，“社员民主控制”与“自治与独立”两项基本原则不允许资本控制合作社。根据合作社“社员民主控制”基本原则，合作社的基本表决方式是一人一票，完全排除资本控制。同时，根据“自治与独立”基本原则，如果合作社要从外部来源筹资，必须以确保其社员的民主控制和坚持合作社自治为条件，即同样排除资本控制。显然，由于追求企业控制权是投资资本的天性，合作制对资本控制的排除同样不利于合作社融资。正如国际合作社联盟2017年发布的《合作社资本难题》一文所述：“较之于其他形式的企业而言,合作社缺乏所谓的经济吸引力。同商业性公司比较，合作社并不按照股东的出资比例来最大化股东的价值或回报，而是将利益按照社员同合作社交易的比例分配给社员……再多的钱也买不到更多的控制，因为合作社由社员民主控制。”

三、合作制对合作社交易与融资的限制一般同时被转化为法律限制

作为一种在合作社实践中形成的标准和要求，合作制本身对于合作社并无强制约束力。合作制在实践中对合作社交易与融资形成限制，是因为合作制的标准和要求同时被转化成了法律标准和要求，即合作制对合作社的限制同时体现为强制性的法律限制。当然，这也意味着，我们可以通过调整合作社的立法理念和立法内容，从法律层面放松合作制标准和要求对合作社的限制，最终释放合作社提升效率的能力。简言之，我们可以通过放松法律限制来赋能合作社效率提升，即合作社效率提升的法律赋能。

（一）合作制对合作社交易与融资的限制依赖法律强制

为了保障前文所述合作制对合作社交易与融资的限制有效，当前，凡是有合作社的国家和地区，几乎均将合作制的标准和要求融入了法律，合作制对合作社交易与融资的限制同时体现为强制性的法律限制。

其一，法律限制合作社经营非互助业务。合作社立法一般通过明确合作社的互助目的来限制合作社经营非互助业务。当然，也有立法明确禁止合作社经营非互助业务及投机营利。例如，韩国《合作社框架法》第6条规定：“任何合作社、合作社联合社、社会合作社和社会合作社联合社都不得从事任何投机性投资的商业活动，也不得从事任何仅为了部分社员的利益的商业事务或活动。”墨西哥《储蓄与贷款合作社法》第2条规定，储蓄与贷款合作社是“构成经济社会部门一部分的合作社，其目的是与社员一起开展储蓄和信贷业务，而不是投机或获利”。

其二，法律限制合作社同非社员交易。同限制合作社经营非互助业务的方式一样，合作社立法一般也通过明确合作社的互助目的来限制合作社同非社员交易。在国外合作社发展早期，合作社同非社员交易受到严格限制。例如，在20世纪初，当时的德国法律就通过处以严厉的惩罚来禁止消费者合作社同非社员交易。不过，当前的合作社立法已经普遍不再禁止合作社同非社员交易。从理论上讲，完全禁止与非社员开展交易将阻碍合作社业务的扩张，阻碍合作社应对社员突然减少提供或者购买商品、服务或劳动的能力，以及阻碍合作社允许更多人享受其能够产生的利益（不仅是经济利益）的潜在意愿，即阻碍合作社吸引新社员。其实，“即使是罗虚代尔公平先锋社也会向公众出售”。当前，即使有个别立法仍然禁止合作社与非社员交易，但也并非绝对禁止，如《欧盟合作社法》第1条第4款规定，“除章程另有规定外，合作社不得将其活动的利益扩展到非社员或不得允许非社员参与其业务”。该款措辞表明，合作社章程可以改变《欧盟合作社法》默认的禁止性规定，进而允许合作社开展非社员业务。

当然，合作社同非社员交易不被法律禁止并不等于不受法律限制。当前的合作社立法几乎都限制合作社同非社员交易的交易量或比例。例如，《加拿大合作社法》第354条第（c）项规定，住房合作社“每年与社员开展的业务量至少达到其总业务量的50%”。美国的联邦合作社立法则规定，合作社同非社员交易的交易量不得超过同社员交易的交易量，或者要求合作社主要同社员交易，实际上采取的也是50%的比例限制。

其三，法律限制合作社融资。几乎所有合作社立法都会直接或间接规定合作社的“互助目的”“自助价值”“社员经济参与”“社员民主控制”“自治与独立”等基本原则，以及“社员出资”“资本报酬有限”等一般原则，这些规定都对合作社融资构成了限制。在“资本报酬有限”原则的立法方面，主流合作社立法还常为合作社资本报酬设置一个固定的数值上限。例如，在美国，《国内收入法典》（《美国法典》第26编第521节第b款第2项）、《卡普-沃尔斯特德法》（《美国法典》第7编第12章第1节）、《农业营销法》（《美国法典》第12编第7A章第1141j节）均将合作社股本的年股息率限制在8%以下。又如，《加拿大合作社法》第357条第（2）款规定，非营利住房合作社向社员支付股息的年股息率不得超过8%，“社员贷款”的年利息率不得超过10%。再如，《瑞士债法典》第859条第3款规定，向合作社股份持有者分配的纯利润不得超过通常以长期债券形式发放的利息率。上述立法为合作社资本报酬设置固定数值上限，这就限制了合作社视具体情况向投资者支付有吸引力的市场化资本报酬。

（二）合作制限制我国农民专业合作社交易与融资的立法体现

在我国，合作制对农民专业合作社交易与融资的限制亦体现在《农民专业合作社法》中。该法对合作社交易的限制首先体现在关于合作社目的的规定中。该法第2条明确规定农民专业合作社为“互助性经济组织”，第4条规定农民专业合作社应遵循“以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”原则，这两处关于合作社目的（互助目的）的规定自然也就对合作社的业务内容（经营非互助业务）和交易对象（同非社员交易）构成了总体上的限制。在具体限制方面，《农民专业合作社法》对合作社的交易对象没有其他规定，该法第41条要求合作社的非社员交易单独核算，并不属于对交易对象的限制，但该法对合作社的业务内容施加了严格的限制。该法第3条列举了农民专业合作社可以经营的业务，第15条要求合作社在章程中对“业务范围”予以载明，第8条则明确规定农民专业合作社“不得从事与章程规定无关的活动”。由于第3条所列举的业务是法律允许合作社经营的互助业务，第15条和第8条则表明法律禁止合作社经营除此之外的非互助业务，除非法律另有规定。

《农民专业合作社法》对合作社融资的限制，除了体现在合作社互助目的的规定（如上文所述）及合作社“社员经济参与”“社员民主控制”等基本原则的规定中，也体现为具体的限制：（1）限制合作社从外部融资。同其他企业一样，合作社的大规模资金需求必须依靠外部融资，包括债务融资与权益融资，尤其是发行债券和投资股份（如优先股）。然而，现行法律在合作社外部融资方面仅规定了政府帮扶，并未允许合作社发行债券和投资股份。（2）限制合作社向资本支付有吸引力的报酬。《农民专业合作社法》规定的资本报酬方式为可分配盈余（利润）分享，并规定资本可以分享的上限比例（数值上限）为40%。这种单一的数值上限立法模式，阻止了合作社根据实际情况向投资者支付有吸引力的报酬。（3）排除资本控制合作社。《农民专业合作社法》第22条规定，社员大会选举和表决实行一人一票制，不允许资本行使选举权与表决权。同时，该法也不允许投资者进入管理层，以避免合作社管理层被资本控制。

上文已述及，将合作制标准和要求融入法律体系，使我们通过放松法律限制以赋能合作社效率提升（合作社效率提升的法律赋能）具有了可能性。不过，放松法律限制意味着合作制标准和要求对合作社不再具有强制约束力，从而意味着合作制标准和要求在实践中有可能出现偏离。那么，放松法律限制以赋能合作社效率提升的正当性何在？放松法律限制有无限度？

（一）放松法律限制以赋能合作社效率提升的正当性

合作社必须生存，生存是其首要任务。合作社要生存就必须提升效率，因为只有效率提升才能给合作社带来其生存所需的“利润”和物质基础。同时，合作社必须持续发展，合作社不发展最终也会被市场淘汰。合作社的发展包括规范化（合作社遵守合作制标准和要求）与效率提升两个方面。一方面，当一个合作社的规范程度和效率水平或其中之一往好的方面变化时，包括更规范和（或者）更有效率时，合作社就朝着更良好的状态和更高级的形态发展。但是，规范化与效率提升在合作社持续发展中所起的作用有着根本性区别。一个合作社的规范程度不可能无限地持续“向好”，规范程度一旦达到合作制标准和要求，就没有继续“向好”的空间和必要，相应地，规范化对合作社持续发展的作用就此止步。另一方面，企业对效率的追求没有止境，合作社同样如此，合作社的效率水平可以不断提升，从而推动合作社不断发展。简言之，效率提升对于合作社持续发展的推动作用是根本性的。

既然合作社无论是生存还是发展都必须依赖效率提升，那么，合作制对合作社效率提升的掣肘就会影响合作社的生存与发展。相应地，我们只有从法律层面放松合作制标准和要求对合作社的限制，才可以更好地保障合作社生存并促进合作社发展。这就是放松法律限制以赋能合作社效率提升的正当性所在。

其实，合作制标准和要求也不是一成不变的。从罗虚代尔公平先锋社规则（1844年）到国际合作社联盟大会通过的《关于合作社界定的声明》（1995年），合作制的内涵就发生了很大的变化，因为合作制只有变化（通）才能确保合作社适应不断变化的外部环境而不被淘汰。早期合作社仅通过同社员开展互助业务，以及仅依靠社员出资和合作社自身经营所积累的资本，就可以很好地实现其互助目的。但是，在市场竞争日益激烈的环境下，受限的业务范围和有限的资本来源，必然掣肘合作社效率提升进而影响合作社竞争力提升，甚至影响合作社的生存与发展。

当前，放松法律限制以赋能合作社效率提升的现象在域外已经很普遍。例如，在放松交易限制方面，《加拿大合作社法》取消了对合作社经营非互助业务的限制。该法第26条第（1）款第（a）项规定：“除本法另有规定外，合作社拥有自然人的能力以及权利、权力和特权……”这就是说，除非法律或根本性文件另有限制，联邦合作社可以从事任何业务，其行为与营利性股份公司非常相似。同时，《加拿大合作社法》完全不限制合作社同非社员交易，“从理论上讲，合作社可以与非社员开展大量业务”。又如，在放松融资限制方面，《欧盟合作社法》第4章（优先股的发行）允许合作社发行不享有表决权的优先股从外部融资；第64条规定合作社既可以向社员也可以向非社员发行除资格股份以外的有价证券、债券。《加拿大合作社法》第135条规定合作社可以发行投资股，第137条规定合作社可以发行债券，第267条第（1）款规定债券可以公开发行，第124条第（3）款允许投资股东选举部分董事席位，但该部分席位不得超过董事会人数的20%。此外，《加拿大合作社法》也不设定资本报酬上限，允许合作社自定资本报酬。上述放松立法限制的措施都是为了更好地保障合作社生存、促进合作社发展。

（二）放松法律限制以赋能合作社效率提升的限度

从法律层面放松合作制标准和要求对合作社交易与融资的限制。意味着这些标准和要求在实践中可能不再被合作社遵循，而这又可能进一步导致合作社的性质发生改变。例如，当从法律层面放松对合作社的交易限制，允许合作社同时经营互助业务和非互助业务，同时与社员和非社员开展业务之时，合作社的互助目的就有可能变成营利目的。又如，当在法律层面放松对合作社的融资限制，允许合作社从外部融入资本之时，合作社应当遵循的若干原则与规则可能发生偏离：“社员民主控制”（基本原则）有可能变成由投资者控制、由政府控制、由部分社员控制或者由社员与非社员联合控制；“资本报酬有限”（原则）有可能变成全部“企业剩余”归属于投资者；“按惠顾比例返还盈余”（规则）就有可能变成“按股分配”等。显然，这样的合作社已经与投资者所有制企业无异，法律赋能的根本目的完全落空。

因此，从法律层面放松合作制标准和要求对合作社的限制，不得导致合作社成为非合作社，如成为商业公司，被赋能的合作社仍然应当符合合作制标准和要求，这就是放松法律限制以赋能合作社效率提升的限度。其实，上文述及的《加拿大合作社法》《欧盟合作社法》放松合作社交易限制和融资限制，均以坚持合作社互助目的和合作社社员民主控制基本原则为前提。当然，域外也有立法在放松合作社限制时超出了法律赋能的限度。例如，由美国统一州法全国委员会推荐且已被美国多个州采纳的《统一有限合作社协会法》（属于美国国内地方层面立法）允许合作社有“投资者社员”，并允许合作社赋予投资者社员全过程表决权，即从法律上放松了社员民主控制基本原则对合作社的限制。这一做法引起了广泛争议，很多人担忧统一有限合作社协会“这种结构稀释了核心的合作社原则，因为这种结构允许不惠顾合作社的投资者拥有所有权和控制权，而他们的利益可能与惠顾合作社的社员的利益相冲突”。

如本文第三部分所述，我国现行立法同样体现了合作制对农民专业合作社交易与融资的限制，相应地，放松法律限制以赋能农民专业合作社效率提升，亦应当包括放松交易限制和放松融资限制两个方面。当然，法律赋能不仅体现为放松法律限制，其实施还需要有限度。

（一）放松对农民专业合作社交易的法律限制

由于《农民专业合作社法》对合作社交易的具体限制仅体现为第8条关于禁止合作社经营非互助业务的规定，而对合作社与非社员交易则没有规定任何具体限制。因此，我国放松对农民专业合作社交易的法律限制，实际上仅需从法律层面放松合作制对合作社业务种类的限制，允许合作社经营非互助业务。至于放松限制的方式，就是删除《农民专业合作社法》第8条中规定的“不得从事与章程规定无关的活动”。在《农民专业合作社法》允许合作社经营非互助业务之后，现行法律关于农民专业合作社经营范围的规定，就与我国公司立法关于公司经营范围的规定在核心规则方面保持一致。如此一来，农民专业合作社即使超越章程规定的经营范围开展业务活动，其行为效力也与公司超越经营范围开展活动时的效力保持一致，而不至于直接被认定为无效，也不需要承担其他不利法律后果。总之，在《农民专业合作社法》允许合作社与非社员交易且允许合作社经营非互助业务之后，农民专业合作社在交易方面将取得与商业公司类似的能力，合作社的效率有望得以提升。

不过，放松对农民专业合作社交易的法律限制并非简单“一放了事”，否则，无论是允许合作社经营非互助业务，还是允许合作社同非社员交易，都有可能导致合作社的互助目的发生改变（变为营利目的）。因此，放松法律限制应当附有条件。

其一，法律允许农民专业合作社经营非互助业务的条件。为了防止农民专业合作社的互助目的因合作社经营非互助业务而改变，法律应当限制合作社将经营非互助业务所得向其社员分配。具体方案是要求合作社将所得留作公积金，且该公积金不得向社员分配，在合作社解散之时也不得分配，而仅能用于弥补合作社亏损，以及用于提供合作社教育、支持新合作社发展和关注社区等社会目的。在美国，合作社的非分配权益资本的来源之一就是合作社非互助业务，如合作社资产出租、商标许可形成的非惠顾收益，以及合作社合并、并购或出售资产的收益等。所谓“非分配权益资本”，是由社员共有而不分配到社员个人账户的资本，实际上就是不可分公积金。值得指出的是，法律强制合作社将经营非互助业务所得留存为不可分公积金，有助于合作社效率提升。例如，不可分公积金可以不断积累且不能分割，能产生一系列积极作用：有利于维护合作社内部的代际团结；可以增加合作社资本及用于弥补合作社亏损，有利于提振合作社交易相对人的信心和促进合作社交易；可以用于社会性公益目的，有利于合作社获得社会和政府的外部帮助。上述多方面作用，最终都有利于合作社效率提升。

其二，法律允许合作社同非社员交易的条件。为了防止农民专业合作社的互助目的因合作社与非社员交易而改变，法律应当限制合作社的非社员业务比例。一方面，参考其他国家或地区的立法，非社员业务的上限比例设置为50%较为合适，即农民专业合作社同非社员的交易量不得超过同社员的交易量。另一方面，与上文所述法律应当限制合作社将其经营非互助业务所得向社员分配一样，法律也应当强制合作社将其同非社员交易所得留作不可分公积金。这种做法在其他国家和地区非常普遍，“一些合作社法采取措施以确保合作社社员不会从合作社与非社员的活动中直接受益，而这正是公司股东所做的，或至少是公司股东所追求的。这些措施包括将合作社与非社员交易的利润强制分配至不可分公积金……例如，这在《法国合作社法》中是一项一般规则。相比之下，仅仅授权合作社章程规定合作社与非社员进行活动而不限制这一‘权力’的合作社法，并不能保护合作社身份在这一方面的独特性。”同上文所述法律强制合作社将来源于非互助业务所得留存为不可分公积金一样，法律强制合作社将来源于非社员交易所得留存为不可分公积金，最终也有利于合作社效率提升。

（二）放松对农民专业合作社融资的法律限制

由于《农民专业合作社法》对合作社融资的限制体现在多个方面，因而放松对农民专业合作社融资的法律限制也包括多个方面。通过放松法律限制，农民专业合作社在融资方面有望取得与商业公司接近的融资能力。当然，法律赋能同样须有限度，不得导致合作社的性质发生改变。

1.允许农民专业合作社从外部融资

针对合作社发展面临的资本缺乏这一世界性难题，2013年，国际合作社联盟在其发布的《合作社十年蓝图》中提出，“在坚守社员控制的前提下，对传统社员出资之外的资金渠道开展更广泛的研究”。这实际上就包含了允许合作社从外部融入资本的建议。由于发行债券和投资股份可以有效满足合作社的大规模资金需求，因此，我国《农民专业合作社法》亦有必要借鉴其他国家或地区的合作社立法，就农民专业合作社债券和投资股份的发行作出授权性规定。在此基础上，《中华人民共和国证券法》及其他相关法律再从操作层面对合作社股票和债券发行作出规定。

不过，与发行债券相比，合作社发行投资股份更有可能导致合作社被资本控制。股权投资属于风险投资，出于对投资安全的担忧及最大化回报的追求，投资者都希望能够控制合作社。显然，在资本控制合作社的情况下，合作社必然会改“一人一票制”为“一股一票制”，以及改“按惠顾比例返还盈余”为“按股分红”。如此一来，合作社不再由社员民主控制，合作社的互助目的将变成营利目的。因此，为了确保合作社的性质不发生改变，法律应当将合作社投资股对合作社的影响力控制到最低。从域外实践看，最好的方式是规定合作社仅能发行不享有表决权的优先股或者无表决权普通股。

2.允许农民专业合作社支付市场化资本报酬

鉴于市场化资本报酬有利于合作社吸引投资，我国合作社“资本报酬有限”原则相关立法亦应当改变现行的数值上限模式，允许合作社向其投资者支付市场化资本报酬。其实，合作社支付市场化资本报酬与“资本报酬有限”原则是完全相容的。一方面，如前文第二部分所述，“资本报酬有限”原则的初衷是通过限制投资者从合作社获得全部或无限的企业剩余来防止合作社成为投资者所有制企业。另一方面，当合作社支付市场化资本报酬时，投资者能够获得的资本报酬只是一种按照合作社使用资本这种“生产要素”的市场对价确定的报酬，这本来就是一种有限报酬，因为投资者此时并不获得合作社全部的企业剩余。

不过，允许合作社支付市场化资本报酬与“资本报酬有限”原则相容，并不意味着合作社支付市场化资本报酬不会对合作制产生任何影响。事实上，允许合作社支付市场化资本报酬必须以坚持社员民主控制（基本原则）为前提。如果一个合作社不由社员民主控制，则其支付的市场化资本报酬就不一定是有限报酬，如合作社在被资本控制的情况下所支付的报酬就会是无限报酬。相反，一个合作社只要真正实现“社员民主控制”，则其向投资者支付的资本报酬，就必定是在资本被视为生产要素的情况下，按市场规律确定的公平合理报酬，而不可能是一种超出“生产要素使用对价”的报酬，更不可能是一种无限的、“暴利”式的报酬。

3.允许农民专业合作社投资者选举理事

如上文所述，投资者出于投资安全和回报最大化的考虑希望控制合作社，但合作制不可能允许资本控制合作社。为了吸引投资，我国合作社立法可以允许（但不要求）合作社给予投资者选举一定比例理事的权利，这样就可以在一定程度上满足投资者对合作社的监督、知情和管理诉求。同时，尽管合作社的治理制度不同于股份制企业的治理制度，但是，由合作社的投资者选举理事也有助于改进合作社治理结构。企业治理结构是企业内部“权力”关系的架构，改进企业治理结构可以调动利益相关者的参与积极性，增加企业内部管理的透明度和加强对企业的监督，提高企业的管理水平，最终可以提升企业效率。对于合作社而言，将追求投资回报的投资者引入治理结构，有利于合作社作出更能适应市场竞争的经营决策，有利于在利益多元的主体之间形成更好的监督制约关系，有利于提高合作社的管理水平，最终有利于合作社效率提升。

不过值得注意的是，允许农民专业合作社投资者选举理事必定会冲击“社员民主控制”（基本原则）。即使社员大会能够绝对掌控合作社的最终决定权，且投资者不享有社员大会表决权，但由于合作社的经营与日常管理一般由理事会负责，因而投资者（理事）仍然有可能通过理事会对合作社形成事实上的控制。为了确保合作社的“社员民主控制”（基本原则）不因投资者理事而改变，立法应当控制理事会中投资者理事的比例。例如，可以参照前述《加拿大合作社法》第124条第（4）款，规定由投资者选举的理事不得超过理事会人数的20%。

六、结语

由于交易自由与融资自由对于任何一个企业的效率提升来说都至关重要，合作制对合作社交易与融资的限制构成了对合作社效率提升的重大掣肘。这就从内生性视角解释了为什么我国农民专业合作社普遍效率低下、规模较小，而投资者所有制企业（如商业公司）不存在这种情况。合作制对农民专业合作社交易与融资的限制依赖法律强制，因此，从内生性视角看，提升农民专业合作社效率的根本途径，就是从法律层面放松合作制标准和要求对合作社的限制，释放合作社提升效率的能力，此即合作社效率提升的法律赋能。放松法律限制以赋能农民专业合作社效率提升的正当性在于，合作社的首要任务是生存且必须持续发展，而合作社只有在提升效率的前提下才能生存与持续发展。本文无意照搬域外相关制度，但是，“合作制”的共同特点表明，域外合作社立法改革的动向值得我们关注。在域外，合作经济是市场农业的重要经营形式，很多合作社立法均通过放松合作制对合作社的法律限制来释放合作社提升效率的能力，其目的亦是更好地保障合作社生存与促进合作社发展。正如《西班牙合作社法》在其开篇的“解释性声明”中提到的，“对于合作社来说，在竞争日益激烈、市场规则日益严格的世界里，竞争力已经成为合作社的内在价值，因为如果其缺乏效率、不讲求成本效益，它就无法维持其社会价值”。当然，放松法律限制以赋能合作社效率提升，不得导致合作社的性质发生改变，其仍然应当符合合作制标准和要求。

来源：《现代法学》第5期