《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）延续了《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）的规定，构建了由营利法人、非营利法人和特别法人构成的法人分类体系。从《民法总则》颁布时起，这一体系在理论基础、分类逻辑、实践意义等方面即存在不少争议并延续至今。尤其是其与法人登记制度相捆绑，造成了营利法人在从事具有公益属性的经营行为时存在诸多掣肘、个人和组织从事公益行为往往只能登记为非营利法人的局面。近年来，一些学者对于非营利法人从事商事行为涉及的法律问题进行了研究，但是对于硬币的另一面——营利法人从事具有公益属性的经营行为，尚缺乏全面、深入的讨论。实践中，营利法人在教育等诸多公益领域开展的经营行为，积极意义与负外部性并存，亟须有针对性的理论辨析和制度构建。本文针对营利法人在公益领域的经营行为提出“公益性营利法人”概念，阐述其理论基础和实践形态，并就其法律调整提出对策建议，以解决我国《民法典》法人分类争议，修复营利与公益问题在理论、规范和实践间的割裂，改善我国公益事业发展的效率和质量。

　　（一）营利与公益的理论辨析

　　《民法典》以营利法人和非营利法人作为基本的法人分类有合理之处，但这一分类在实践中异化为营利法人不得从事经营性的公益行为、凡从事公益行为必须以登记为非营利法人为前提，反映出其在理论基础上的不足。

　　营利与公益并非同一层次的概念。首先，营利与非营利相对。一般认为，二者的区分标准在于是否以营利为目的，以及是否向出资人分配利润，即“目的+分配标准”。我国《民法典》也采用了这一界定方法，第76条规定，以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人；第87条规定，为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。但是否以营利为主观目的难以通过客观事实予以证明，往往只能以是否分配作为客观标准，所以“目的+分配标准”的区分标准实际上是以分配标准为区分标准。

　　其次，公益与私益相对。认定营利与非营利的标准为是否向出资人分配利润，与法人从事公益还是私益行为并无必然关系。换言之，即使以营利法人与非营利法人作为法人类型化的第一层次标准（目的/分配标准），以法人从事的行为作为法人类型化的第二层次标准，也可以分为公益性营利法人（如政策性金融企业）与私益性营利法人、公益性非营利法人与私益性非营利法人（又称“互益性非营利法人”，如行业协会、体育俱乐部等）。就文义解释而言，《民法典》对营利法人的界定仅仅采取了“目的+分配”标准，并未限定法人从事的行为领域，实际上也就没有排斥营利性法人从事经营性的公益行为。《民法典》对于非营利法人的界定，在形式上采取了“目的（公益目的或者其他非营利目的）+（不）分配”的双重标准，这与对营利法人的界定方法存在差异。但“公益目的或者其他非营利目的”也并非只能解释为非营利法人只能从事公益行为，也可以解释为即使从事私益行为也不能分配，从而为非营利法人从事相关的生产经营活动留下空间。

　　问题是如何理解公益？营利法人从事生产经营活动并且向出资人分配利润，是否一概不属于公益？法律、行政法规等界定的特定公益行为，营利法人是否就一概不得涉及？基于非营利法人的语境，对公益的理解往往要诉诸与慈善相关的法律规范。例如，《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益事业捐赠法》）第3条规定的“公益事业”包括救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；教育、科学、文化、卫生、体育事业；环境保护、社会公共设施建设；促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）第3条列举的“公益活动”包括扶贫、济困；扶老、救孤、恤病、助残、优抚；救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；符合该法规定的其他公益活动。

　　如果不局限于上述语境和法律规范，我国相关法律和政策对公益的界定实际上很宽泛。例如，财政部、国家发改委、中国人民银行、原银监会2010年颁布的《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》规定，“公益性项目”是指“为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目”。中共中央、国务院2015年颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业分为“商业类”和“公益类”，后者“以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标”。可见，公益的范围非常广泛，并不限于与慈善相关。国有企业作为营利法人从事公益领域的生产经营活动并向出资人分配利润，并不影响公益活动的性质。即使在与慈善相关的特定公益活动中，如教育、医疗、养老等领域，营利法人以生产经营的方式从事这些活动在理论上并无抵牾，在法律规范及公共政策上也有相应依据。综上，在法人登记制度中将法人类型与权利能力严格捆绑的做法并无理论和法律依据，其主要是相关部门从严管控公益事业准入的体现。

　　（二）公益性营利法人的界定

　　基于对营利和公益的理论辨析，可以证成公益性营利法人的概念在理论上是可行的。具体界定而言，公益性营利法人是以特定的公益事业为经营范围、可以向出资人分配利润的一种特殊的营利法人。首先，公益性营利法人是营利法人项下一种独立的法人类型。以《民法典》确定的法人分类体系为基础，能够避免新的理论争议。在坚持营利法人与非营利法人这一初级分类的基础上，通过创设公益性营利法人这样一种二级概念和二级法人主体类型，有助于解决法人初级分类中存在的问题。其次，公益性营业法人以特定的公益事业为经营范围。一方面，公益性营利法人不等于营利法人履行社会责任或者随机从事公益活动，如向非营利法人捐款、资助弱势群体上学或就医等，而是在特定的公益事业领域开展日常的生产经营活动，提供产品或服务并获得收益；另一方面，并不是所有的公益事业均适合作为公益性营利法人的经营范围，在法律规范不作禁止的情况下，可以由公益性营利法人在章程中自行规定，从而既可以通过法律规范设置负面清单以实施准入管理，也可以对特定的公益事业领域实施优惠以形成定向激励。最后，公益性营利法人可以向出资人分配利润。但一方面，可以分配并不意味着强制分配。根据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）的规定，是否分配利润由章程或股东会决定，相关争议可适用《公司法》上的异议股东股权回购、股东利润分配请求之诉等制度予以解决；另一方面，可以分配也不意味着任意分配、完全排斥规制。公益性营利法人除应受《公司法》对于利润分配的一般性限制外，基于其从事公益性经营活动、可享受税费优惠等原因，还应受到特殊限制。这些限制可通过制定公益性营利法人的特别法予以体现。

　　将公益性营利法人与其他特殊的法人类型进行辨析，有助于进一步厘清其概念和特征。首先，公益性营利法人不同于民办非企业单位或社会服务机构。民办非企业单位是社会服务机构的前身。国务院1998年颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办非企业单位是“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。《慈善法》2016年颁布时规定“慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式”，在法律上正式用社会服务机构取代民办非企业单位。2018年，民政部颁布《关于进一步加强和改进社会服务机构登记管理工作的实施意见》，要求明确社会服务机构登记审查重点，各级民政部门要依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》健全登记工作程序，完善登记审查标准。2018年公布的《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》规定，“社会服务机构，是指自然人、法人或者其他组织为了公益目的，利用非国有资产捐助举办，按照其章程提供社会服务的非营利法人”。足见二者实为同义。公益性营利法人与社会团体、基金会的差别显而易见，但是与民办非企业单位或社会服务机构则有许多关联。在法律性质上，前者属于营利法人，后者属于非营利法人，二者在是否可以分配上存在根本差别；受法律规范和公共政策的限制，后者包括的领域一般要广于前者；当然，后者的相关法律规范和公共政策对前者的法律调整具有借鉴意义。

　　其次，公益性营利法人不同于社会企业。社会企业是一个产生于西方社会的概念，核心特征是企业从事公益事业的生产经营，但并不要求必须具备法人资格，可以是非营利法人，若为营利法人则在利润分配上受到限制。社会企业的业务范围与公益性营利法人比较接近，作为营利法人的社会企业在经营管理、利润分配等方面受到的限制，对后者的法律调整也有借鉴意义。但公益性营利法人的本质是营利法人，这一点与社会企业存在不同。从域外经验来看，社会企业并非一个严格的法律概念，而主要是对实践形态的理论抽象。尽管我国允许获得合理回报的民办学校、民办医院具有社会企业的特征，但若以社会企业作为明确的法律概念和法人主体类型予以统称，则与已有的法人分类体系并不相容。在立法希望通过颁布《社会组织登记管理条例》，以“社会组织”统称社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的情况下，也不宜再将社会企业作为独立的概念和法律主体。相比之下，公益性营利法人则可以避免上述问题。民办非企业单位或社会服务机构是从非营利法人的一端出发，因从事生产经营活动而与公益性营利性法人产生联系；社会企业则是从营利法人的一端出发，因从事公益活动而与公益性营利法人产生交集。综上，在《民法典》已经对非营利法人作出二级分类（事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等）的情况下，在营利法人项下设置一般性营利法人和公益性营利法人，是更符合实践需要的理论创新，也是能够更好解决《民法典》法人分类体系现有争议的制度完善。

　　若将公益的范围扩大到公益性项目和公益类国有企业，未免失于宽泛。本部分拟按照《慈善法》等法律规范对于公益的一般性界定，聚焦教育、医疗和养老这三类传统的公益领域，对公益性营利法人的法律依据及实践形态予以论述。

　　（一）营利性民办学校

　　民办教育领域是公益性营利法人比较成熟的实践形态，也具有比较体系化的法律和政策基础。2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）规定，民办教育机构是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构；在设立上由教育行政部门（学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育）或人力资源和社会保障部门（职业资格培训、职业技能培训）审批；民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。《中华人民共和国教育法》2015年修订时将原来的“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。”《民办教育促进法》在2016年修订时规定：民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校（但不得设立实施义务教育的营利性民办学校）；非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。有学者统计，截至2022年底，全国共有超过1.4万所民办幼儿园、781所民办普通高中、70多所民办中等职业学校和17所民办高校，已经转设或新设为营利性民办学校。如果加上难以准确统计的校外培训机构，实际数字会更大。

　　（二）营利性医疗机构

　　在民办医疗领域，国务院办公厅2010年转发国家发改委、原卫生部、财政部、商务部、人保部颁布的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》规定，社会资本可按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构；营利性医疗机构所得收益可用于投资者经济回报。国家发改委、国家卫健委、市场监管总局、国家中医药局等9部委2018年颁布的《关于优化社会办医疗机构跨部门审批工作的通知》规定，营利性医疗机构的准入审批，由市场监管部门进行工商登记，卫生健康、中医药主管部门根据行业准入管理相关规定进行设置审批（备案管理）和执业登记。国家卫健委、国家发改委、人保部、市场监管总局等10部委2019年颁布的《关于促进社会办医持续健康规范发展的意见》规定：营利性社会办医，包括诊所等小型医疗机构，可按规定享受小微企业税收优惠政策；社会办医可按规定申请认定高新技术企业，享受相应税收优惠。根据国家卫健委《2022年我国卫生健康事业发展统计公报》的数据，截至2022年底，我国共有公立医院11746个、民营医院25230个。其统计的民营医院指“公立医院以外的其他医院，包括联营、股份合作、私营、台港澳投资和外国投资等医院”，营利性民营医院应占据了大多数。

　　（三）营利性养老机构

　　国务院2013年颁布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》规定，对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障供应。对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费，制定和完善支持民间资本投资养老服务业的税收优惠政策。民政部、国家发改委、人保部等10部委2015年颁布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》规定，符合民办非企业单位登记条件的居家和社区养老服务机构，可以依法登记为民办非企业单位，其他机构依法登记为企业。支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民间资本合作）等模式建设或发展养老机构。对营利性养老机构建设减半征收有关行政事业性收费。民政部2020年修订的《养老机构管理办法》规定，养老机构包括营利性养老机构和非营利性养老机构；设立营利性养老机构，应当在市场监督管理部门办理登记。根据《2023年中国民政统计年鉴》的数据，截至2022年底，我国共有养老机构40587家，其中在市场监管部门登记的营利性养老机构为6975家，事业单位性质的养老机构15459家，民政部门登记的非营利性养老机构17817家，营利性养老机构占比约17%。

　　（一）公益性营利法人的服务定价及其法律调整存在的问题

　　在上述三类典型的公益性营利法人形态中，均涉及向服务需求方收费的问题。目前相关法律规范和公共政策对于上述公益性服务的定价均实行市场调节，仅要求营利法人在程序上予以公开，这导致了定价普遍偏高，有违服务的公益属性，引发社会不满。《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）第3条规定：“大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。”第19条规定：“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。”对照中央和地方的定价目录可以发现，对于非营利法人的教育机构、医疗机构或养老机构，均实行或在部分环节实行政府指导价、政府定价，但对于民办类的学校、医疗机构和养老机构，在定价目录上均未予以涵盖。例如，《民办教育促进法》（2016年修订）第38条规定：“营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定。”2016年颁布的《营利性民办学校监督管理实施细则》第28条规定：“营利性民办学校按学期或者学年收费，收费项目及标准应当向社会公示30天后执行。不得在公示的项目和标准外收取其他费用。”《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》规定，营利性医疗机构按国家规定缴纳企业所得税，提供的医疗服务实行自主定价，免征营业税。营利性养老机构的前述两项公共政策未涉及定价问题，但整体上体现出明显的市场化取向。例如，《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，培育养老产业集群，鼓励发展养老服务中小企业；健全市场规范和行业标准，确保养老服务和产品质量，营造安全、便利、诚信的消费环境。

　　公益性营利法人的服务定价完全由市场调节并不合理。教育、医疗、养老均具有公益属性，具有公共产品或准公共产品的特点。对于提供上述服务的非营利法人，均实行政府定价或政府指导价，不能因为供给主体发生变化，就改变上述服务的属性和特点。水、电、气等公用事业企业也实行市场化经营，但在定价上并不完全实行市场调节，同样是因为公用事业的公益属性。立法和政策对营利法人从事上述公益服务的定价不予干预、实行市场调节，原因可能在于，一是为了吸引民间资本进入、减轻国家财政的负担。其本质是希望以营利法人的商业属性补贴公益属性，但是在不干预营利法人分配的情况下，完全市场化定价会激励营利法人以高定价实现自身利益最大化，从而损害公益属性。二是考虑到不同群体对教育、医疗、养老等服务的需求差异较大，差异化定价有助于满足结构化需求。但公众对教育、医疗、养老等公益服务的基本需求具有与公用事业相似的刚需性，提高定价并不会抑制需求，反而会增加成本。提高公益事业的效率和质量、满足个性化需求及高端需求固然是公益性营利法人的价值所在，但并非其全部职能和首要职能，也不能成为完全市场化定价的理由。三是认为公益性营利法人是公益事业发展中的例外和少数，在定价上实行市场调节的负面影响有限，允许高定价也有利于提高服务质量。尽管不同领域情况不同，但一概认为公益性营利法人是例外和少数与实践不符，从长远看尤其如此。即使是例外和少数，高定价对于改善服务质量诚然具有积极作用，但只能满足少部分群体的需求；承担多数群体公益服务需求的非营利法人受制于不能市场化定价，服务质量难以得到改善。在公益事业发展体制改革的大背景下，公益性营利法人的高定价会冲击非营利法人的定价机制并形成传导效应，在整体质量未发生明显改善的情况下显著提高公益服务的价格水平，增加社会成本并引发社会争议。

　　（二）公益性营利法人的分配及其法律调整存在的问题

　　相比定价而言，法律规范和公共政策对是否允许公益性营利法人分配的问题，整体上采取了从模糊到明确的立场。毕竟，禁止分配是曾经垄断性从事公益活动的非营利法人的基本准则。这一点的典型体现是营利性民办学校的分配。《民办教育促进法》2002年颁布时规定，民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报，具体办法由国务院规定。2004年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民办教育促进法实施条例》）规定的“具体办法”包括：（1）办学结余是指民办学校扣除办学成本等形成的年度净收益，扣除社会捐助、国家资助的资产，在预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后的余额；（2）与同级同类其他民办学校相比较，收取费用高、用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例低，并且办学水平和教育质量低的民办学校，出资人从办学结余中取得回报的比例不得高于同级同类其他民办学校；（3）在确定出资人取得回报比例前，向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况。但2016年《民办教育促进法》修订时将出资人可以取得“合理回报”改为：营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。2021年修订的《民办教育促进法实施条例》也删除了2004年关于取得合理回报的具体内容，改为：营利性民办学校应当从经审计的年度净收益中，按不低于10%的比例提取发展基金，用于学校的发展。

　　对营利性医疗机构和养老机构的分配，既有立法和政策尚无明确规定。《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》确立了营利性医疗机构所得收益可用于投资者经济回报的基本原则。《关于加快发展养老服务业的若干意见》和《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》确立了营利性养老机构的营利法人属性及按照公司法分配的基本立场。

　　分配是营利法人的根本特征。目前相关法律规范和公共政策均明确或默示公益性营利法人的出资人有分配利润、获取回报的权利，但对公益性营利法人分配的特殊性并未予以重视。实践中，公益性营利法人大多基于商业属性自主分配，导致对公益属性的背离。

　　（三）公益性营利法人的公司治理及其法律调整存在的问题

　　公益性营利法人的公司治理可以适用《公司法》的相关规定，前述法律规范和公共政策对此也很少涉及。但是如此就产生两类问题：一是《公司法》中一般性的公司治理规则存在的问题在公益性营利法人上得以延续；二是公益性营利法人在公司治理上的特殊性，在《公司法》层面缺乏针对性的回应。如高定价问题在不实行政府定价和政府指导价的情况下，回归公益服务的合理价格只能依赖董事会在平衡公益属性与商业属性的基础上作出决议，但是这与公益性营利法人的分配目的会产生冲突。根据《公司法》，如果有董事对高定价提出异议，倘若全体董事过半数同意，就难以推翻董事会决议。如果有股东提出异议，可以申请确认董事会决议的无效、不成立或撤销。但是，在法律、行政法规对定价未作规定，章程授权董事会负责法人经营管理、董事会的召集和表决程序亦合法的情况下，这一机制对于抑制公益性营利法人的高定价效果甚微。再如分配问题，根据《公司法》，分配由董事会制定方案、股东会批准。无论是董事还是股东，如果因公益性营利法人的高定价—高分配机制损害公益性而提出异议，可诉诸的《公司法》规则及其困境与定价问题一致。与分配相关的还包括薪酬制度、解散时的剩余财产处置制度，也均应当基于法人的公益属性而作出特别规定，不宜直接适用《公司法》。

　　参考非营利法人的内部治理制度是另一个思路。《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》对于社会团体和民办非企业单位的内部治理少有涉及，《基金会管理条例》《民办教育促进法》则有比较详细的组织机构和行为规则设计。《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》旨在统一规定社会团体、基金会、社会服务机构（民办非企业单位）的登记管理，同时也对这三大非营利法人的内部治理作出了基本规定。对于社会团体，会员大会或者会员代表大会作为权力机构，理事会为执行机构，根据需要设立常务理事会、监事或者监事会；基金会、社会服务机构设立理事会作为决策机构，设立监事会或监事作为监督机构，并就各类机构的职权、会议制度等作出了具体规定。从形式和内容来看，目前非营利法人的内部治理规则主要是对《公司法》上一般性公司治理规则的引用和嫁接。实践中，其对解决非营利法人存在的公益性弱化问题（如高定价、通过高额支出变相分配、信息披露不充分等）存在及时性不够、约束力不足等弊端。综上，虽然公益性营利法人在业务范围上比较接近于社会服务机构，但在治理规则的构建上不宜依赖《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》的制度设计。

　　（一）公益性营利法人的立法模式

　　将公益性营利法人独立化，通过专门立法予以识别、规范和激励，有助于解决我国《民法典》中法人分类体系存在的争议，并修复营利与公益问题在理论、规范和实践之间的断裂。就必要性而言，要解决营利性民办学校、医疗机构、养老机构存在的问题，需要针对性的专门立法。就可行性而言，《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》的立法模式具有借鉴意义。在事业单位之外，将《民法典》规定的非营利法人包含的社会团体、基金会、社会服务机构统一为“社会组织”，就其登记和管理中的核心问题进行专门立法，为公益性营利法人的立法模式提供了参照和示例。

　　公益性营利法人的专门立法，在立法模式上应构建一般法与特别法组成的规范体系。首先，一般法需构建公益性营利法人的界定、类型、登记、组织机构、活动准则等实体性规则，尤其是在定价、分配、公司治理等核心问题上引入《民法典》《公司法》等私法规范和管制、标准化、补贴、税费优惠、融资支持等公法调整工具，涉及与其他法律部门的协调，由全国人大常委会制定“公益性营利法人法”（与未来可能制定的“社会组织法”并列）无疑是最佳方案；或者参照以往《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》，以及当下《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》的立法例，由国务院制定“公益性营利法人管理条例”也是一种可行的方案。如果制定法律或行政法规的条件尚不成熟，也可以根据前述立法思路，先由市场监管总局、民政部等部门联合颁布部门规章，为后续制定高位阶法律规范积累经验。其次，在特别法层面，各类公益性营利法人之间存在差异，精准化的法律调整应留给特别法完成。目前，营利性民办学校的法律调整体系最为齐备，可为其他领域公益性营利法人的特别立法提供参考。

　　公益性营利法人的专门立法适用于在公益领域从事生产经营活动的营利法人。换言之，营利法人从事公益领域的生产经营活动，均应依法登记为公益性营利法人。公司登记管理部门应单独设置公益性营利法人的登记类别。一般法规定适用于所有领域公益性营利法人的基本原则（如对定价、分配的限制）和通用规则（登记条件与程序、组织机构设置、信息披露、补贴与税收优惠等），特别法适用于具体领域的公益性营利法人。在一般法中，应对公益领域的识别采取开放的态度，尚没有特别法作为依据的营利法人，欲在新的公益领域申请设立登记为公益性营利法人的，登记管理机关在判断其申请的领域符合公益性的基本原则后，应同意其设立申请，以此形成“宽进严管”的基本策略。凡登记为公益性营利法人的公司，在定价、分配、公司治理等方面需遵守一般法及特别法的限制，同时可享受补贴、税费、融资等方面的利益。为了防止不登记为公益性营利法人、但在公益领域从事生产经营的营利法人形成不正当竞争，应在一般法中规定，未登记为公益性营利法人的公司从事公益性业务的，不得享有上述利益，但应遵守上述限制，以此形成对营利法人从事公益领域业务并主动申请设立为公益性营利法人的激励。

　　（二）公益性营利法人的登记管理

　　营利法人的登记管理一般实行准则主义，除法律和行政法规另有规定外，在设立环节不设置行政许可。非营利法人则相反，一般需要先获得业务主管部门的同意才可以在民政部门登记。从营利法人的属性来说，对公益性营利法人的登记管理不应设置行政许可，但完全不作准入管理亦有不妥。公益性营利法人由市场监管部门负责登记并实施一般性市场监管，其基于公益性生产经营而产生的特殊性，如在定价和分配领域的限制，涉及对法人实体权利与义务的安排，非市场监管部门所能胜任，而需特定的业务主管部门组织、协调和实施。从现有的法律规范来看，《民办教育促进法》规定设立营利性民办学校需向教育行政机关申请办学许可证，《医疗机构管理条例》规定设立营利性医疗机构需向卫生行政部门申请设置医疗机构批准书和医疗机构执业许可证。考虑到教育机构和医疗机构的特殊性，对公益性营利法人的登记管理完全取消行政许可不具备可操作性。可见，对公益性营利法人而言，确有设置业务主管部门的必要。

　　当然，也不能直接套用非营利法人的“业务主管部门+民政部门”的登记管理模式。首先，并不是所有的公益性营利法人均需要业务主管部门的行政许可，除非有法律、行政法规的明确规定，否则市场监管部门不得以业务主管部门的行政许可作为登记受理的前置条件。目前，营利性养老机构不以业务主管部门的行政许可作为登记条件，但这并不妨碍民政部门作为其业务主管部门。其次，即使是非营利法人，弱化业务主管部门的行政许可也是改革方向。民政部2013年颁布了《养老机构设立许可办法》，要求养老机构向民政部门申请养老机构设立许可证，该办法已于2019年被废止。根据民政部2020年修订的《养老机构管理办法》，即使是设立非营利性养老机构，也不再实行行政许可，向民政部门备案登记即可。中共中央办公厅、国务院办公厅2016年颁布的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》规定，行业协会商会类、科技类、公益慈善类（提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务）、城乡社区服务类（满足城乡社区居民生活需求，在社区内活动）四类社会组织，直接向民政部门办理登记，不再需要取得业务主管部门的行政许可。民政部2018年颁布的《关于进一步加强和改进社会服务机构登记管理工作的实施意见》对此作了重申。《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》则将其转化为明确规定。由此类推，符合这四类情况的营利性民办学校和医疗机构，未来也可以不再实行业务主管部门许可，而直接向市场监管部门办理登记即可。最后，要调整业务主管部门的职能，应发挥其行业发展和监管的职能，与价格行政主管部门、市场监管部门、税务部门、金融监管部门协作，科学设置具体领域公益性营利法人的权利义务，并负责日常监管和紧急问题处置等工作。

　　还有两个重要问题是设立注册资本要求和法人终止的登记管理。首先，关于注册资本要求，按照《公司法》的规定，除非法律和行政法规有特别规定，有限责任公司和股份有限公司的注册资本已经没有法定最低限额的要求。作为参照，从现行法律规范对非营利法人的要求来看，《基金会管理条例》考虑到基金会有募捐资格的特殊性而设置了较高的法定最低注册资金要求，社会团体的法定最低注册资金要求较低，与公益性营利法人从事领域最为接近的社会服务机构，一般均授权由地方根据实际情况制定。综上，公益性营利法人没有募捐资格、也不具有金融企业的属性，从便利其从事公益性生产经营活动、促进公益事业领域的竞争来说，在一般法中可援引《公司法》对于公司注册资本的要求；如果基于对营利法人稳定、持续等考虑而欲在特定公益事业领域对注册资本有所要求，可在特别法中予以规定，或授权地方因地制宜。其次，关于法人终止的登记管理，因为公益性营利法人的服务涉及公益性，往往是特定社会群体的刚需。如果允许其任意终止，将导致公益服务无法持续而损害特定社会群体在教育、医疗、养老等领域的基本权利。目前，《民办教育促进法》关于民办学校（包括非营利性民办学校和营利性民办学校）终止的规定，要求民办学校只能因以下情形而终止：根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准；被吊销办学许可证；因资不抵债无法继续办学。同时，民办学校终止时应当妥善安置在校学生。但对于公益性营利法人而言，不经过行政许可则不允许其依据章程终止过于严格，应将管理重点调整为要求其妥善处理尚未完成的公益性服务，如转由其他同类公益性营利法人负责并承担相应的费用。在公益性营利法人的一般法中应确立上述原则。

　　（三）公益性营利法人服务定价的法律调整

　　公益性营利法人的服务定价不能完全由市场调节，而应引入合理的价格管制措施。一方面，营利法人的属性并不意味着其定价完全排斥干预，服务的公益属性是价格管制的正当性基础，这与公用事业价格管制的原理相似。相比不能分配且实行政府定价、政府指导价的非营利法人，公益性营利法人可以分配收益，在定价上更有干预的必要，尤其应打破自主分配与高定价之间的关联。另一方面，允许营利法人经营部分公益事业，有满足少数群体个性化公益服务需求的考量，这与对高定价的合理管制并不矛盾。公益服务在质量和效率上的差异不能直接从属于价格，也不应允许公益性营利法人采取这样的定价策略。在基本公共服务层面，价格必须体现服务的公益性和均等性。公益性营利法人的定价应受到合理限制，在此基础上方可获得补贴、税费优惠、融资支持等利益。

　　营利性民办学校、医疗机构、养老机构定价管制的特殊性在于，一方面，其提供的服务具有显著的公益属性。教育、医疗、养老在服务功能和需求刚性上与公用事业高度接近，对其定价予以合理干预具有正当性。另一方面，这些服务客观上又存在个性化需求，差异化定价不宜也难以一概禁止。对此可以先确定一般性公益服务的公允价格，作为登记为公益性营利法人的定价基准，并结合业务领域、地域等实际情况确定一定的上浮区间。不遵守上述定价原则的，不得登记为公益性营利法人，不享有补贴、税费、融资等方面的利益，但在定价和分配上仍应受到限制，在服务内容上也应符合相应标准、受到相应监管。除本文讨论的三类领域，其他符合公益性营利法人识别原则的公司，在定价问题上也应遵循前述标准。

　　具体操作而言，首先，对公益性营利法人的定价应实行政府指导价制度，纳入政府定价目录。按照《价格法》第18条和第19条的规定，重要的公益性服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价；政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。可见，对公益性服务的定价予以干预具备明确的法律依据。实践中，教育、医疗、养老服务的价格均已经纳入中央和地方的政府定价目录，只不过针对的主体是公办机构（事业单位）和民办非营利法人。无论由哪一类性质的法人提供，服务的公益属性并没有变化，应当将公益性营利法人提供的公益服务也纳入政府定价目录。当然，不同的公益服务在价格形成机制上特点不一、公益性程度不同，可以通过对公益性服务定价目录的调整予以体现。

　　其次，由地方价格主管部门确定基准价格及上浮区间。公益性服务的成本受地方经济、社会发展情况的影响较大，确定政府指导价应因地制宜。按照《价格法》规定的程序，中央定价目录应将公益性服务纳入定价目录，并由省级人民政府的价格主管部门依据中央定价目录制定地方定价目录。省级人民政府的价格主管部门有权制定本省的公益性服务基准价格及上浮区间，如有必要也可以授权市、县人民政府依据地方定价目录制定在本地区执行的基准价格及上浮区间。依据《价格法》《政府制定价格行为规则》的规定，政府定价应依据有关商品和服务的社会平均成本、市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力；商品和服务价格与国际市场价格、替代商品和服务价格联系紧密的，可以参考相关价格。循此思路，具体公益服务的基准价格可以在综合考量上述因素后确定，也可以参考相同领域的公益性非营利法人的政府指导价，在其基础上适当上浮。在程序上，应按照《政府制定价格行为规则》的规定，履行价格调查、成本监审或者成本调查、听取社会意见、合法性审查、集体审议等程序性要求。

　　（四）公益性营利法人分配的法律调整

　　首先，与定价管制的法理一致，应基于公益属性对公益性营利法人的分配行为作出合理限制。现有法律规范也体现出这一原则，如《民办教育促进法实施条例》2004年颁布时规定，在每个会计年度结束时，出资人要求取得合理回报的民办学校，应当从年度净收益中按不低于净收益的25%的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。2021年修订后的《民办教育促进法实施条例》将提取比例改为不低于净收益的10%。营利法人本身应根据《公司法》的规定提取法定公积金、根据股东会的决议提取任意公积金，因此《民办教育促进法实施条例》的规定应属于在法定公积金和任意公积金之外，对营利性民办学校利润分配的额外限制。以上原则也应适用于其他领域的公益性营利法人。

　　其次，2004年颁布的《民办教育促进法实施条例》对分配还有两个重要限制。一是规定了分配比例的确定依据。民办学校的理事会、董事会或者其他形式的决策机构应根据收取费用的项目和标准、用于教育教学活动和改善办学条件的支出占收取费用的比例、办学水平和教育质量等因素确定出资人取得回报的比例，并向审批机关备案。二是设置了不得分配的情形，如民办学校擅自增加收取费用的项目、提高收取费用的标准且情节严重；教育教学质量低下，产生恶劣社会影响等。以上关于分配依据和禁止分配的规定与公益性营利法人的公益属性联系密切，且属于对其行为效果的实质性判断，理应成为与量化管制并重的法律调整方法。但《民办教育促进法实施条例》2021年修订时不仅降低了发展基金的提取比例，也删除了对分配依据的要求和禁止分配的情形，虽有鼓励营利性民办学校发展的考量，也体现出对公益性的重视不够，应予以矫正。即使保留10%的发展基金提取比例，也应在公益性营利法人的一般法中明确分配比例的考量依据和禁止分配的情形，不同公益领域的特殊性可在相应的特别法中体现。

　　最后，营利性医疗机构的收入具有事后性，病患在接受医疗服务后再支付费用，一般不存在提前付费或持续接受服务的情形。但营利性民办学校和养老机构则有不同，学生和老人往往采取预付费的方式付款，并在付费后持续接受服务，服务提供的稳定性十分重要。一旦发生“暴雷”“跑路”等预付费商业模式中的异常现象，会出现规模化的解除合同和退费诉求，甚至引发涉众型的违法犯罪案件。有鉴于此，应要求采取预付费模式的公益性营利法人在年度净收益中再提取一定比例（比如10%）的资金组成风险基金，专门用于紧急状态下向消费者的退款。

　　与分配密切相关的是成本及费用支出，核心是要避免公益性营利法人在分配受到限制的情况下，通过增加成本及费用支出实现变相分配。从实践来看，可能引发变相分配的情形包括：向担任董事、监事、管理人员的股东支付高额薪酬；向从事具体业务的股东支付高额费用，以及向与股东存在关联关系的第三方高价采购服务或支付高额咨询费、服务费等。从非营利法人制度的相关规定来看，应对方法主要包括：一是禁止对特定人员支付报酬，如《基金会管理条例》规定监事和未在基金会担任专职工作的理事不得从基金会获取报酬。二是实行总额控制，《基金会管理条例》规定基金会工作人员的工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%；但是《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》删除了这一规定，仅要求“社会组织专职工作人员的工资福利开支应当控制在规定的比例内，不得变相分配该组织的财产”。三是对关联交易作出特别规定，《民办教育促进法实施条例》规定，民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益，并履行信息披露义务；教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门按年度对非营利性民办学校的关联交易进行审查。《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》规定，基金会、社会服务机构的理事、负责人不得参与个人利益有关联的事项表决，监事及其近亲属不得与其所在的社会组织有任何交易行为。

　　参考前述法律规范的规定，结合公益性营利法人的实际情况，法律调整的相关建议如下：首先，向监事支付报酬符合《公司法》的规定，不宜禁止，但应当予以合理限制。其次，对于营利法人而言，在不发生关联交易的情况下，对公司正常生产经营中发生的费用予以管制缺乏正当性也难以操作，但对担任董事、监事、管理人员的股东实行薪酬支出的总额控制是必要且可行的方法。至于占总支出的具体比例，《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》考虑到各类社会组织的特殊性，取消了一刀切的规定，但倘若完全授权各类公益性营利法人自主决定，可能会出现投机、寻租、混乱等弊端。相比之下，在各类公益性营利法人的特别法中规定，或者由相应的业务主管机关在规范性文件中规定，应是更好的办法。最后，股东参与公益性营利法人的具体经营（如担任教师、医生等）获取报酬，以及与股东存在利害关系的第三人与公益性营利法人之间发生交易，均是正常现象。除了加强信息披露、便于通过股东代表诉讼等制度予以程序性监督外，在交易价格等实体性内容上也应作合理干预。非营利法人在类似业务上支付的报酬和费用应作为重要参考，可在此基础上作合理上浮；没有类似业务可以参考的，业务主管部门可制定或者授权行业协会制定相应的指导性价格，对显著高于指导性价格的法人采取约谈、警示等措施。

　　（五）公益性营利法人公司治理的法律调整

　　首先，应确保《公司法》已有的规则能够在公益性营利法人的公司治理中得以适用，促进公益目标的实现，保障法律规范对于定价和分配的管制得以落实。公益性营利法人的章程中应明确法人的生产经营应当符合公益性要求，定价和分配应符合公益性营利法人一般法和特别法的规定，或经其授权而制定的规定。股东对于公司股东会或董事会在定价和分配上作出的与公益性要求不符的决议，可依据《公司法》的规定，以决议内容违反法律、行政法规而请求法院确认决议无效，或者违反章程而请求法院予以撤销。对于违反法律、行政法规或者章程规定领取高额薪酬的董事、监事和管理人员，以及在关联交易中获得不公平收益的股东及与股东存在利害关系的第三人，其他股东可依据《公司法》提起股东代表诉讼，要求侵犯公司利益的个人或组织向公司赔偿。如果在特定的公益事业领域，法律、行政法规以及公司章程对于定价、分配等问题未作规定或规定不明确的，司法机关应基于公益性原则对相关决议或行为的合法性作出判断，通过个案判决引领公益性营利法人及社会的预期。

　　其次，对《公司法》相关规则予以拓展和创新。公益性营利法人基于公益属性而在定价和分配等诸多领域的管制，依赖董事会以及股东会的自我合规，保证其决议符合公益性原则，这就要求对董事会和股东会实行有效的监督。2023年修订后的《公司法》允许公司可以不设立监事会或监事，而在董事会下设立审计委员会行使监事会职权。尽管是授权性规定，但在实践中吸引许多公司响应，势必会对公益性营利法人的组织结构产生重要影响。一方面，对于设立审计委员会的公益性营利法人，应以《公司法》为基础，在公益性营利法人的立法中明确审计委员会的构成、会议制度以及在定价和分配等核心业务规则上的监督权限，强化审计委员会对公益属性的保障功能。另一方面，组织的“异质性”对于促进股东会和董事会在公益属性上的自我合规具有重要作用。在不设监事会、改设由董事组成审计委员会的情况下，这一点尤其关键。《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》规定，基金会、社会服务机构相互间有近亲属关系的理事，总数不得超过理事总人数的1/3；在基金会领取报酬的理事不得超过理事总人数的1/5。这一思路对于强化公益性营利法人股东会和董事会的异质性具有借鉴意义。职工董事在这一问题上与董事会的异质性并不明显，可诉诸设置独立董事的方式予以解决。建议在公益性营利法人的立法中明确要求，董事会成员应包括同领域非营利法人的理事会成员，且数量不得少于1/3，独立董事不得担任除了独立董事以外的其他职务。为了在公益性营利法人的股东会中也塑造异质性，可通过政策性激励，促进非营利法人担任公益性营利法人的发起人，这也符合相关法律规范对非营利法人资产使用的目标导向。以上进路未破坏《公司法》中公司治理的一般性规则，同时有助于在组织和行为层面实质性地促进公益性营利法人的自我合规，再辅之以法律规范对于定价、分配等问题的明确规定，当能对公益性营利法人的公司治理起到显著的改善效果。

　　（六）公益性营利法人激励机制的完善

　　补贴和税费优惠在非营利法人领域的应用比较广泛，相关法律规范和公共政策都有明确规定。但对于从事相同公益事业的营利法人，除了行政事业性收费等少数项目外，并无税费优惠的明确规定。非营利法人的服务定价普遍实行政府指导价且禁止分配，所以补贴和税费优惠不会干扰市场竞争，也具有激励非营利法人遵守公益目的的作用。对于公益性营利法人来说，只有在其严格遵守定价和分配限制的情况下，补贴和税费优惠才具有正当性。在相同领域，对公益性营利法人定价和分配的管制要弱于非营利法人，因此其补贴和税费优惠也应少于非营利法人。就补贴而言，不同地方、不同领域的公益性营利法人经营情况不一，补贴受制于各地政府的财力状况，只能授权各地政府按照《中华人民共和国预算法》等规定自行决定和实施。就税费优惠而言，税收和费用的种类繁多、不同领域公益事业的优惠标准不一，目前对非营利法人的税费优惠，也散见于中央和地方各级各类法律规范和公共政策，不利于公益事业的举办组织和个人查询，亟须财政部、民政部和国家税务总局等部门予以整合。公益性营利法人的税费优惠总体上可以参照非营利法人，但对前者的定价管制比后者宽松且允许前者进行一定程度的分配，所以在最为重要的企业所得税和增值税上，不宜免征，可以减征。补贴和税费优惠涉及公共资源的非竞争性分配，申请补贴和税费优惠的公益性营利法人应在财务会计制度和信息披露义务上遵守与非营利法人同样的标准。

　　公益性营利法人一般情况下缺乏捐赠财产，注册资本和运营资金主要依靠股东投入和法人自身经营，也面临着融资压力。为了促使其主动、高标准地遵守定价、分配和公司治理领域的各项管制，对其予以必要的融资支持是应有之义，这一点也为众多法律规范和公共政策所明确。《民办教育促进法实施条例》规定，金融机构可以在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品；民办学校可以以未来经营收入、知识产权等进行融资。《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》规定的融资支持措施包括：加大对养老服务业发展的财政资金投入，探索采取建立产业基金、PPP等模式，带动社会资本加大投入；通过财政贴息、补助投资、风险补偿等方式，支持金融机构加快金融产品和服务方式创新；研究以养老服务产业为基础资产的证券化产品，稳步推进金融机构直接或间接投资养老服务业；拓宽信贷抵押担保物范围，允许民办养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产办理抵押贷款。公益性营利法人可依据《公司法》《证券法》等规定，通过发行股票和债券融资，这是投资者的自主选择，政府无从也不宜干预。从政府激励的角度来看，以上法律规范和公共政策中可以转化的主要有两点：一是设立政府投资基金入股公益性营利法人，在支持公益性营利法人融资的同时，作为股东会和董事会构成中的公益性代表。政府投资基金可以不参与分配、法人存续期间不转让股权、定期增资等条件，换取在定价、分配等事项上更多的表决权。二是对向公益性营利法人提供融资的金融机构实施定向监管宽松。通过财政贴息、补助投资、风险补偿等方式激励金融机构向公益性营利法人放贷，是对公益性营利法人的变相补贴，这会受到政府财力的影响。金融机构不愿意向公益性营利法人放贷，很重要的原因是担心借款人的营利能力不足、信用水平不够而出现不良资产，且难以得到政府补贴的充分补偿。对此可参考国家为鼓励金融机构增加“三农”企业信贷、进出口企业信贷而采取的定向监管宽松的方法，即对于这部分特定投向的贷款，设置相对较低的风险控制和金融监管指标，并根据实际情况灵活调整。这种方法相比补贴而言成本较低，对金融机构信贷自主的影响也更小。

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。”我国经济与社会的发展深受人口因素的影响，庞大的人口基数加上老龄化社会的压力，要求政府在教育、医疗、养老等具有刚需属性的公益事业领域承担应有的责任，处理好政府与市场的关系，尤其是在法律层面通过制度创新回应经济与社会的现实需求，通过提高政府治理的合理性创造更多的社会福利。允许营利法人经营公益事业以及非营利法人从事商事行为，两个方向相辅相成，辅之以全面、合理、精准的法律调整，当能有效提高我国公益事业发展的水平，为保障和促进社会公平正义、解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾作出重要贡献。