一、问题的提出

2021年，环境法典的编纂工作正式从单纯的学术命题上升至国家的立法任务。围绕环境法典编纂的学术研究在既有的学术积累之上迅速聚焦，形成了一系列有益的探索。宏观层面主要围绕环境法典编纂的条件以及模式展开，形成了编纂条件成熟与适度法典化的基本共识。1中观层面集中构想环境法典的各编构成，总则、污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展以及法律责任等各编框架初显。其中，绿色低碳发展编作为气候变化、碳达峰碳中和目标、能源开发利用等新问题、新概念和新领域的环境法典回应，具有重大的创新意义与中国特色。但薄弱的立法基础和无可参酌的比较法经验，决定了其创设的高难度以及继续深入研究的紧迫。

本文从环境法典研究的宏观、中观视角进一步下探至微观层面，讨论循环利用机制“入典”的体系理念与规范构成。2其一，方法论层面，吸取环境法典研究依赖直观经验判断，缺乏系统分析框架以及与现行法实施情况结合不足的教训，充分挖掘相关法律实施以来的法治资源，吸收新近立法、修法的研究成果，以整体观的方法论体系观察循环利用的环境法典定位；其二，研究意义层面，选取循环利用这一具体的法律机制尝试具体制度群落“入典”的证成方案，从微观层面检视或者验证环境法典的体系效应。此外，本文讨论的主题虽是环境法典的循环利用机制，但其研究价值将外溢至环境法典编纂的必要性以及可行性，只是这种效益通过循环利用这一具体场域展开。

二、环境法典循环利用机制的体系理念

（一）循环利用机制“入典”的体系效益

体系效益是法典化的孜孜追求，那么什么是环境法典的体系效益，又该如何审视循环利用机制“入典”的体系效益。

第一，法典化体系效益的理论主要源自民法学研究，并在我国民法典编纂的实践中得到诸多的呈现。依照苏永钦教授的观点，法典化的体系效益主要包括“储法、找法、用法、立法以及法学教育”。尽管对于民法典而言，其传统的法典效益因社会环境的时过境迁和科技的日新月异而有减损，但新的民法典不断的颁布实施见证着法典体系化的愈见强韧。3法典学视野下的体系效益追求，同样受到了环境法学者的关切，并认为环境法典的体系效益是“通过对法典的范围划界、内在体例与外部衔接的探讨，来实现确定性、稳定性与开放性三个维度上的适度法典化”4加以实现。

第二，民法典体系效益的思考为环境法典的编纂提供了参考性的方向。鉴于已有环境法学者从环境法典体系效益的视角进行了探索，本文不再赘述，而是选取重归民法典体系效益的构成框架，审视循环利用机制“入典”的体系效益。

首先，储法、找法以及用法。长久以来我国的环境立法承载着环境问题法律回应的使命担当，依对策法学的研究范式形成了立法分立的基本格局。随着立法数量的积累，我国环境立法体系化不足的弊端日益放大，“复杂化”“碎片化”等特征逐渐凸显，规范的重复、交叉甚至矛盾极大地影响了环境法律体系的实施效果。各国环境法法典化的经验证明，体系的科学化是法典编纂的灵魂，无论环境法的法典化完成与否，科学的环境法典编纂对改善环境法体系中固有矛盾冲突都具有积极作用。就循环利用机制“入典”而言，法典化的体系效益无疑将使得其“储法、找法以及用法”获益。尽管互联网时代法典的“储法”“找法”的功能日益削减，但对于循环利用机制而言有其特殊的价值。“储法”和“找法”层面，循环利用机制增加了环境法典这一法源，环境法典的基本理念以及各编，尤其是总则编，绿色低碳发展编将不仅发挥规范存储的功能，更将从法律解释方面提供“用法”的指引。

其次，立法。当前环境法典编纂纳入立法机关日程并迅速形成研究热潮。《循环经济促进法》的再修订推进到部门的征求意见阶段，而具有关联性的“资源综合利用法”也纳入到立法机关的视野。因此，环境法典编纂与循环利用单行法的修订以及制定的互动沟通不容忽视。环境法典的立法目的、基本原则、核心制度等体系效益将辐射到循环利用机制，并进一步穿透至相关环境单行法的修订以及起草。循环利用机制的“入典”将为《循环经济促进法》的“再生”提供时代助力，进而促动循环利用相关立法的进一步完善。与之对应，《循环经济促进法》的修订以及“资源综合利用法”的研究也将反向作用于环境法典的编纂工作，为环境法典尤其是绿色低碳发展编的内容构成注入更多的立法资源。

再次，法学教育。环境法典编纂将体系思维深入地引入环境资源法学的教育当中，这当属于法典编纂对于法学教育的固有功能。“一部好的法典，就是最好的教科书。”5循环利用机制的“入典”将顺利地搭乘环境法典的“便车”，纳入环境资源法学的教学研究，从学科建设和法学教育的层面获得重要性“升级”。此外，环境法典编纂成功将引发的整个社会的学习热忱以及教育意义可从民法典的编纂效果窥得一二。这点也正是环境法典编纂对于法学教育的放大效益。

（二）循环利用机制“入典”的基本设想

1. 循环利用机制“入典”的条件基础

第一，循环利用机制与环境法典的理念契合。编纂环境法典是新时代加强生态文明建设的迫切要求，是“提档升级”生态文明立法体系的关键行动。6可持续发展作为破解当前全球性问题的“金钥匙”7，是中国环境法典编纂的基础概念和逻辑主线，更是中国生态文明建设的内在需求和必然结果，可以为环境法典编纂提供统一的、根本的精神指引和原则性规范。可持续发展作为循环经济发展的目标，早在2008年颁布的《循环经济促进法》第1条即予立法确认。以“减量化、再利用、资源化”为基本内涵的循环利用机制是推动生态文明建设，促进可持续发展的重要战略选择之一。换言之，对于建设“美丽中国”国家目标以及可持续发展等宏大目标的实现，循环利用机制是重要的制度抓手。

第二，循环利用机制纳入环境法典的实证法基础。我国循环经济的持续推进以及2008年制定的《循环经济促进法》的经年实施，构筑了循环利用机制纳入环境法典的牢固基础。不论是其中的经验，抑或教训均将为环境法典绿色低碳发展编内容的充实提供急需的实证法养分。循环利用机制的“入典”，不仅可以得到《循环经济促进法》实施过程中成熟制度的支持，同时也将获得该法再修订以及相关理论研究成果的支撑《循环经济促进法》围绕机构改革的最新成果进行修正，对该法所涉国家机关具体表述加以统一，但并未从制度架构、法律责任等层面进行实质性的修正。2021年9月国家发改委就《循环经济促进法》修订公开征集意见，其中“征求意见提纲”列举了法律名称、框架结构、立法目的、循环经济定义、基本管理制度等重点难点问题。循环利用机制的“入典”与《循环经济促进法》的修订形成双向互动，共同促进我国绿色低碳法治的发展。

2. 循环利用机制的“入典”标准及形式

接着循环利用机制纳入环境法典的条件基础，此处则进一步聚焦至“入典”在操作性层面的处理，一是从排除标准的角度考虑循环利用机制不宜纳入环境法典的标准，二是正向考虑宜纳入的制度群落和以何种方式置于环境法典之中。

日本学者穗积陈重在其《法典论》中阐释了法典化的四项标准：排除需要屡屡变更的法律；排除具有实施期限的法律；排除需要特别细密规定的法律；排除在一个地方只对一个民族实施的特别法。82018年全国人大常委会明确说明“还处于发展变化中、经验还不成熟、拿不准的内容”9暂不纳入民法典各分编。该经验对于环境法典的编纂依然适用。有学者对此问题进行了有益的探索，提出了：存在较大争议的法律制度、正在试点改革的法律制度以及牵涉多个部门法内容的法律制度不宜纳入环境法典。10不论如何理解和把握环境法典内容构成的排除标准，不确定性是重要的影响因子。

不确定性与环境法典编纂追求的稳定性不兼容，直接影响环境法典调整范围的确定以及体例结构的稳定。具体到循环利用机制以何种方式“入典”，则面临循环利用实践不断发展与《循环经济促进法》修订在即的双重冲击。以循环利用为重要内容的绿色低碳发展实践迅速崛起，人类新的资源利用模式仍然处于不断探索之中，要求制度体系保持对未来新问题的应对。因此，环境法典对此不宜过分精细地规定，避免超前立法对循环利用实践的不当限制，抑或立法迟滞引发的制度过时。循环利用机制“入典”应考虑以稳为主。尽管面对实践发展与立法修订两个重要变量，但循环利用应立足新时代，将立法实践、司法实务以及学术研究形成的立法理念、调整工具以及制度搭建等方面的共识纳入环境法典。但入典之路并非简单地将循环利用机制的成熟制度群落“打包”置于其中。如此处理更多的是“编”的体现。法典编纂的体系性要求循环利用机制制度群落依据统一的编纂逻辑分置于环境法典的各处，并从编、章、节等层面加以体现。

3.“循环利用”的名称选取及其理由

第一，为什么选取“循环利用”的表述。《循环经济促进法》的制定，明确地表述出通过国家立法促动循环经济在我国生根发芽并推动其迅速发展的立法初衷。“自《循环经济促进法》实施以来，各地区各领域广泛凝聚共识，循环经济理念深入人心。”11该法自颁布实施以来成效显著，从法律的层面积极推动了我国循环经济的发展，促使经济发展领域节约资源、保护环境的可持续发展理念深入践行，更是为循环经济打好了“绿色低碳发展”的底色。122016年8月22日，习近平总书记到青海考察时指出：“循环利用是转变经济发展模式的要求，全国都应该走这样的路。”2017年党的十九大报告提出：“推动资源全面节约和循环利用。”不论是加快生态文明体制改革，建设美丽中国，还是推进绿色发展，“循环利用”是党和国家重视的制度抓手。可见，“循环利用”契合环境法典编纂的目的价值与逻辑主线，有利于汲取《循环经济促进法》奠定的理念基础以及广泛影响。需要说明的是，“循环利用”的表述意将调整范围明确为物质资源循环利用的范畴，蕴含通过“减量化、再利用、资源化”等方式“提高资源利用效率”的内容。

第二，为什么没有采用“循环经济”的表述。“循环经济”与“循环利用”不可相互代替。“循环利用”是刻意为之的区别表述。现行《循环经济促进法》存在明显的文不对题的困境。正是因为对二者关系的错误认识导致《循环经济促进法》把循环经济促进与资源循环利用的内容置于一体。“循环经济的概念定义不清，很难构筑符合法律特征的行为体系，导致《循环经济促进法》在立法理论上存在缺陷与不足。”13“循环利用”的表述不仅仅是文题一致的考虑，更是试图通过法律关系的视角规范市场主体的权利、义务以及监管主体的权力、责任。因此“循环利用”试从调整范围进行明确和限缩，排除循环经济的内容，克服《循环经济促进法》在法理证成上的自洽不能与立法技术上的规范不能。

第三，为什么没有采用“综合利用”的表述。“综合利用”的表述设计具有其合理性。有《环境法典专家意见稿》注意并使用了综合利用的表述，设计有“能源节约和资源综合利用编”“循环经济与废弃物综合利用编”14。从篇章结构观察，区分了资源与废弃物的综合利用。资源综合利用的相关立法以及研究工作处于论证阶段。“综合利用”的表述暂时缺乏“循环利用”的影响力的优势以及实证法基础。此外，采用“循环利用”并不妨碍环境法典对于将来“资源综合利用法”的导入，可以通过衔接条款或者扩张解释为“资源综合利用法”或者新创设的资源综合利用制度预设互动的空间。

（三）循环利用机制“入典”的体系构成

循环利用机制“入典”的位置安排存在“一纵一横”两条观察的轴线。所谓“纵轴”，涵盖环境法典、绿色低碳发展编、绿色物流、再到循环利用等，直接表现为“典”“编”“章”再到“节”四级层次编排。“纵轴”在形式意义上主要呈现出从宏观到微观，从法典到具体机制的观察视角。实质意义之上则内涵了循环利用机制置于环境法典绿色低碳发展编绿色物流章的体系考量。

所谓“横轴”，是从“循环利用”的视角观察其与总则、污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展以及法律责任各编之间互动关系。循环利用机制的“入典”为其打通了获益于环境法典体系效应的通道。这种体系效益具体表现为循环利用机制在“典内”的“上下左右”关系以及基于此种关系的通达而形成的循环利用机制的立法理念更新与规则扩容。

1. 循环利用机制的绿色低碳发展编定位

第一，循环利用机制为什么置于“绿色低碳发展编”。绿色低碳发展编的逻辑性与实践性，要求循环利用机制的实质性纳入。其一，绿色低碳发展编在环境法典可持续发展的逻辑框架下，集中关注经济的可持续。而《循环经济促进法》的立法目标正是可持续发展。二者目标指向的一致性，决定了循环利用机制的环境法典位置。“循环利用”对于经济可持续的逻辑契合性显然优于污染控制编的社会可持续和自然生态保护编的生态可持续。其二，长期以来的循环经济发展实践，使得循环利用机制的纳入能够显著地增加绿色低碳发展编的实践性。缺乏循环利用机制的绿色低碳发展编，无法支撑起“绿色流通”一章的内容构成，无法联动清洁生产与绿色消费，无法回答十多年来循环利用实践的缺席，更难以实现绿色低碳发展的立法目的以及价值追求。

第二，循环利用机制为什么置于“绿色流通”一章。当解决了循环利用机制纳入“绿色低碳发展编”之后，紧接着需要面对置于该编何处的问题。能源及其开发利用的生产、流通、消费等环节是绿色低碳发展编布局的关键线索，并据此构建了“清洁生产”“绿色流通”“绿色消费”等不同的“章”。循环利用则属于“绿色流通”章的重要一节，是该部分的重要制度构成。需要说明的是，依据《循环经济促进法》第1条，“循环经济是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。”可以说循环利用从适用的范围上覆盖了生产、流通以及消费全过程。尽管如此，“减量化、再利用、资源化”的循环利用重点突出其动态的利用过程。就功能意义而言，循环利用具有上承清洁生产，下启绿色消费的蕴意。此外，对于清洁生产的内容构成，显然从《清洁生产法》的名称选取上也可以发现端倪。因此，循环利用机制归位于“绿色流通”环节既符合生产、流通以及消费的划分思路，又兼顾了当前实证法的规则属性。

2. 循环利用机制与其他各编的关系诠释

循环利用机制纳入环境法典绿色低碳发展编，将受惠于法典化的体系效益，并与各编发生理念价值、规则适用等方面的反应。

第一，循环利用机制与总则编。环境法典编纂“总分”结构的框架内，作为“公因式”的环境法典总则，通过基本原则与一般性规定指导环境法典各分编的创设。一方面，绿色低碳发展编循环利用机制的设计理念以及制度构成要遵从总则编阐释的环境法典的精神内核与基本理念，将充分彰显循环利用机制“入典”的体系效益，更为循环利用机制的内外构成以及体系完善提供全面的支持。总则编对于环境法典各分编的体系强制效力，要求循环利用机制的制度群落以及规则设置不得随意偏离总则编确立的一般性规范。另一方面，环境法典总则编的体系效力将外溢至循环利用单行法的完善。例如，《循环经济促进法》的修订需要认真地审视环境法典编纂这一重大立法趋势，预先考虑二者的互动以及联结。

第二，循环利用机制与污染控制编、自然生态保护编。绿色低碳发展编与污染控制编、自然生态保护编的关系适用于从循环利用的视角观察其与这两编的关系诠释，此处聚焦于循环利用机制略作说明。循环利用的本质特征决定了其与污染控制编、自然生态保护编的关系互动。循环利用“减量化、再利用和资源化”的本质特征充分地体现了可持续发展理念之下资源利用与环境保护之间的关系。人类的生存发展离不开资源的利用，资源利用往往带来污染控制与自然生态保护的问题。循环利用“减污增益”的功能发挥正是对二者之间紧张关系的缓和。循环利用提升资源利用效率，减少资源投入以及污染物排放，缓减污染控制的压力，而污染控制的效果会传导至自然生态保护。循环利用对于污染控制以及自然生态保护的积极促动，正是环境法典追求的社会、经济、生态可持续的重要例证。

第三，循环利用机制与法律责任编。环境法律责任的复合性以及多法源性决定了环境法典法律责任编的架构思路。法律责任编的创设并没有将传统法上的三大责任全盘纳入的企图，而是具有明确的针对性和补充性，具体框架安排主要包括：总则编共通性行政法律制度的法律后果，生态环境损害民事责任追究的实体性补充规定以及生态环境损害责任的程序性和衔接性规定。绿色低碳发展编法律责任设计奉行“柔性为主、刚性为辅”的基本原则，最典型的体现是倡导性的、鼓励性的条款，往往缺乏直接针对性的明确的法律负面评价等责任条款。如此，循环利用的法律责任没有在环境法典法律责任编集中设置，少有的法律责任规定与制度构成一并置于具体的章节。因此，法律责任编的架构思路碰到绿色低碳发展编法律责任的柔性为主，并无碰撞出的火花。

三、环境法典循环利用机制的典内制度构成

（一）理念重置：生态文明与可持续发展的融合

尽管我国的循环利用经过长时间的实践，但总体效果不够明显，资源循环利用仍处于不成熟阶段，甚至低水平的资源循环利用成为生态文明建设的较大牵制，15这从侧面折射出《循环经济促进法》的实施窘境。2014年《环境保护法》将生态文明写入立法目的当中，《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等环境单行法的制定与修改陆续完成了生态文明建设纳入立法目的的动作。可惜的是，“生态文明建设”尚未纳入《循环经济促进法》的立法目的条款。但不论该法的修订如何回应，环境法典的编纂均将完成循环利用相关立法的理念重置，以生态文明为治理工具，可持续发展为价值目标。环境法典立法目的条款应明确宣示生态文明的立法价值，确认社会、经济、生态环境“三位一体”的可持续发展为最终目的的生态环境法律秩序。16如此，环境法典立法目的的体系效应将统摄全部循环利用法律制度，而非简单地限定于《循环经济促进法》。“入典”的“循环利用”不再单纯地以“循环经济”的逻辑考虑制度安排，而是以资源高效利用为出发点，通过绿色低碳发展的视角重新审视、布置循环利用的制度群落。

（二）规则重组：基于“绿色低碳发展编”一般规定的观察

当前绿色低碳发展法治保有一定数量的单行法，但距离高质量的立法以及实施尚有很大的空间。立法“碎片化”引发的规则重复、功能冲突、衔接不足等症状进一步引发相关法律适用困难，整体效力削弱以及法律实施效果减损。环境法典的编纂无疑是对此种症状的重要解决方案，从立法以及学术研究方面促动绿色低碳发展法治建设迈入新时代。

第一，什么是绿色低碳发展编的“一般规定”，为什么要从这个角度观察循环利用机制的制度群落。环境法典的体系结构中，总则编作为“公因式”承载着统领各分编的功能。各分编的设计布局也遵从此理，将难以融入环境法典总则，但又对某一编具有一般指导意义的内容进行适度抽象，形成该编的“一般规定”。因此，在环境法典“总则”之外的具体分编，也存在该编的“总则”，即一般规定。

绿色低碳发展编是对当前相关环境单行法的系统性整合，涉及到循环利用机制的《循环经济促进法》《清洁生产促进法》《节约能源法》等也在其中。就内容的构成而言，“一般规定”是对绿色低碳发展编内容的抽象以及提取，覆盖并应用至“清洁生产、绿色流通、绿色消费”等各章，目的在于消除或者缓减立法重复、冲突以及功能减损等分立单行法的固有弊端。从绿色低碳发展编“一般规定”的视角考察循环利用机制的“入典”是体系化的要求。因此，循环利用的战略方针、发展规划、管理体制、义务设置、评价指标体系、考核机制以及产品认证目录等具有“公因式”属性的规范，宜以绿色低碳发展的高度纳入“一般规定”。如此意义之上，绿色低碳发展是循环利用的上位概念，其界定以及识别直接关系到循环利用机制在环境法典内的制度构成。

第二，什么是绿色低碳发展，如何认定绿色低碳发展。绿色低碳发展的界定以及识别决定了其制度体系的实践性程度，决定了生产、流通以及消费各阶段践行绿色低碳发展的深度。“一般规定”应围绕不同的目标预设和承载功能从宏观、中观以及微观三个维度对绿色低碳发展进行界定和识别。

首先，宏观层面，明确绿色低碳发展的定义。尽管从立法层面界定绿色低碳发展并非易事，但其重大的立法价值以及突出的方法论意义提出了概念界定的需求。抛开具体的表述不论，绿色低碳发展概念的核心内涵指向了资源利用效率的提升；其次，中观层面，架构绿色低碳发展的标准体系。如果说概念的界定更多的是指导意义之上，那么标准体系的构建则追求实践性和可操作性。“一般规定”至少应考虑规定绿色低碳发展标准体系和评价指标体系。但具体条文设计方面，集中明确各个标准体系建设的主体，细致性的体系建设内容以及规范并非环境法典的任务；再次，微观层面，规定绿色低碳发展的产品认证目录以及技术推广目录。目录管理是绿色低碳发展获取税收、财政以及金融等支持措施的制度基础。例如，《清洁生产促进法》的内容缺乏清洁生产的技术与工艺标准，是其难以有效推行的重要原因。17因此，“一般规定”应考虑规定产品认证以及技术推广两个目录，统合清洁生产、绿色流通以及绿色消费等众多单行法中的目录管理尝试，消除重复规定的弊端。但具体的条文设计方面，主要明确目录管理的制定主体，详细的规范交由单行法以及配套规定完成。

第三，绿色低碳发展的义务主体以及责任承担。“利权责”的合理配置是绿色低碳发展编由“虚”入“实”的关键之路。广义而言，绿色低碳发展是社会全体的义务。具体到立法层面，政府与企业是绿色低碳发展最为重要的义务主体，应考虑从宏观层面明确二者具有绿色低碳发展的义务。具体的权利义务配置则可考虑：其一，对于政府而言，首先应从管理体制的层面规定发展改革部门是绿色低碳发展的监督主体，生态环境部门等有关主管部门按照各自职责开展监督管理工作。其次，从考核机制层面规定上级人民政府对下级人民政府实施绿色低碳发展目标完成情况进行考核，考核结果作为地方政府及其负责人综合考核评价的重要内容；其二，对于企业而言，总体上突出规定国家对于企业从事绿色低碳发展的激励机制，但具体的内容构成可采用授权立法的方式交由国务院或者相关部门完成。

（三）制度升级：固定与拓展

环境法律文本兼具矛盾性、繁复性与动荡性的复杂化特征18，在循环利用法律制度中反应剧烈。《循环经济促进法》的再修与“资源综合利用法”的研究等多重因素的共振意味着循环利用法律制度的完善正处于变革期。循环利用依照资源类别分别规制的立法趋势逐渐形成，废弃物的不同属性以及差异处理方式对于循环利用相关立法提出了定制化的需求。例如，废弃电器电子产品、再生资源、垃圾等循环利用均制定有专门规范。再如，废弃电子信息产品、动力电池、风机叶片、光伏组件、汽车及零部件、废塑料、废旧纺织品等回收体系建设也得到了修法的重视。因此，对正在征求意见、试点探索以及政策实验的制度仍需保持耐心暂时观望，采取成熟一个纳入一个的策略。一方面，环境法典在颁行之前仍然保持制度植入的开放性。另一方面，衔接条款的合理设置并不妨碍颁行之后的环境法典与环境单行法的沟通。功能意义上，追求稳定性的环境法典与具备灵活性的环境单行法体系共同完成对新老循环利用问题的法律应对。

我国循环利用相关立法正处于“深水区”以及迅速发展的循环利用实践，使得现阶段环境法典对于循环利用机制系统整合的空间受限，仅在固定与拓展两个方面能够有所作为。

其一，总体而言，环境法典不同的编、章已经就具备稳定性的循环利用制度群落给出体系性的位置安排。例如，涉及循环利用的发展规划、管理体制、标准体系、产品认证目录以及技术推广目录等内容在绿色低碳发展编的框架体系内得到固定。对《循环经济促进法》实施以来逐渐形成共识的生产者责任延伸制度、强制回收制度以及信息化管理等具体板块，因属于无法纳入“一般规定”的特殊制度，可考虑将其规定至“循环利用”这一节；其二，拓展循环利用的标准之治。我国通过标准治理经济社会实践的起步较早。1988年就制定了《标准化法》（2017年修订）。循环利用的标准治理得到了应有的重视，国家陆续制定数量可观的涉及循环经济行业、产品以及产业园区的标准。但实施过程中，“由于缺少科学的废弃物循环利用标准，一些所谓的废弃物循环利用行为导致了巨大的资源和能源浪费，所产生的负面影响往往大于正面效应。”19《循环经济促进法》以近乎“点名”的方式规定了工业废物、工业废水、余热余压、建筑废物、生活垃圾、废电器电子产品、废塑料制品、农业领域、林草领域等方面的循环利用，但因缺乏制度抓手以及法律责任而效果不佳。

《标准化法》“维护生态环境安全”的立法目的为循环利用标准之治的升级奠定了法律基础。环境法典应明确规定制定循环利用国家标准的义务，从而搭建循环利用治理能力和治理体系现代化的“基础设施”，进而通过合理配置强制性标准与推荐性标准，形成“软硬兼施”的约束体系。一方面，明确规定违反强制性国家标准的法律责任。民事责任部分在《标准化法》的基础之上，考虑增设公益诉讼制度。行政责任与刑事责任则引致到其他法律法规。另一方面，以立法的方式明确生产、销售、进口产品或者提供服务符合推荐性标准的，应优先获得税收减免、财政、金融等制度激励。

（四）法律责任：“虚”与“实”之间的徘徊

法律责任的合理设置是其实施的重要保障，是将法律文本转变为治理效能的关键因素。法律责任不合理导致的立法教训在国内外环境立法中均有呈现。《循环经济促进法》从制定到2018年修订，至今并未充分发挥裁判依据的功能，其“促进法”的立法定位，“倡导性”规范的特质以及法律责任强制力的缺失共同引发了其实施的低效。尽管增强法律责任重要性的共识无需赘言，但环境法典对于循环利用的法律责任如何规定，规定到什么程度有待进一步研究。

第一，规定循环利用的义务主体以及责任承担。《循环经济促进法》实施过程中制度措施缺乏法律责任支撑，“促进”的实际效果进入瓶颈期。循环利用机制“入典”需正视这一教训，增设相关制度之“实”，促动制度规范从政策属性向法律属性的转变。其一，在绿色低碳发展编“一般规定”原则上明确政府以及相关主管部门对于绿色低碳发展的义务以及责任，尤其是规划编制、指标体系、考核机制等方面；其二，在“循环利用”部分固定企业的生产者责任延伸以及强制回收等成型的制度责任，区分强制性标准与推荐性标准，设置不同的法律责任。相较于政府的责任设置而言，当前环境法典对于企业循环利用的责任规定可能不够“解渴”。诚然，法律责任是循环利用“脱虚入实”的关键，但其完善无法通过环境法典的编纂一揽子解决。细分领域循环利用的法律效果增强，依然需要通过条例和规章具体落实，从而形成纵向分层、横向协同的制度体系。20

第二，激励措施的误区澄清以及配套制度跟进。我国陆续制定的《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等七部“促进法”普遍存在规范性弱的特点，除了《民办教育促进法》之外的其他六部法律都可以废止，改为通过纳入国民经济和社会发展规划这种方式来促进其发展。21政策属性强，法律属性弱的“促进法”模式，因倡导性规范的立法技术以及应用被视为强制力缺乏和法律实施效果欠佳的重要原因。不容忽视的是，“促进法”激励措施的虚化以及无法落地是不可回避的原因。不论何种立法模式，激励措施对于绿色低碳发展的促动均是考虑的重点。因此，法律责任应作广义理解，不仅仅包括传统意义之上的民事、行政以及刑事责任，还应包括无法获得制度激励而导致的“不利益”。如预算投入、税费减免、金融支持、补贴奖励、基金扶持以及优先采购等等。22此类激励措施的实施更多地依赖政策驱动，限于立法权限以及规则稳定等原因，法律层面通常仅作原则性规定，无法就激励措施进行精细化、精确化的规定。配套制度的跟进不足会导致激励措施无法实质性地发挥作用。环境法典抑或环境单行法仅从宏观上规定激励措施并未不当，配套制度的完善才是努力的重点。

四、环境法典循环利用机制的典外构成及衔接

（一）循环利用机制典外构成的体系思考

就发生学而言，我国环境法治的兴起是针对环境问题日益严重的积极回应，问题导向及其应对的立法策略，使得环境立法呈现出“碎片化”的体系不足缺憾。对此，环境法典编纂可谓是对症的“药方”。但并不意味着，环境法典编纂就能包治百病，从而封闭了其他法律渊源。法典的诞生并不意味着体系化的终结，反而要求法典保持一定的开放性。“中国民法典应该是个开放型的民法典”23就是重要的例证。不论何种环境法典的编纂方式，均无法实现制度规范的“一劳永逸”。一个规范自足的封闭体系，不是环境法典编纂的体系效益追求，也不是立法能力与立法技术的能达范围。生态文明建设正在进行，绿色低碳发展方兴未艾，碳达峰碳中和目标刚刚确立等因素决定了循环利用立法的进程中将不断涌现出新的问题和新的挑战。这些“新”的要求需要法律具备应对未来新型环境问题的能力。但限于法律的稳定性特征，应对的任务更多地依赖于政策驱动式“立法”的支持。政策的实施、试点经验的积累、反馈以及调试等使得循环利用制度群落具有很强的变动性。

“适度法典化”是循环利用机制“入典”的总体性要求。“适度”的理解以及把握直接决定着循环利用机制“入典”的边界划定以及其在环境法典的最终呈现。“适度法典化”可理解为制度体系建构逻辑中的“适度”体系化与“适度”开放性，并以此为原则指导制度体系在静态铺设与动态运转中的具体设计。24就体系化与开放性的关系而言，适度法典化“通过放弃绝对的严密性与确定性，实现了相对的开放性和可操作性”25。如此，“适度”与“新变”影响因子的双重叠加决定了循环利用机制典外制度的更多存在，“适度法典化是一种渐进式的环境法典编纂方案”26。环境单行法依然承载重要的制度供给功能。

（二）循环利用机制衔接条款的特殊考虑

环境法典与典外体系的沟通往往需要衔接条款的立法技术支撑。适度开放性的要求反映到环境法典集中地表现为转介条款、引致条款等衔接条款的设计及安排。既要考虑衔接条款管道作用如何发挥，又要考虑以何种形式设计衔接条款。循环利用机制衔接条款的特殊设置以及理由是本部分的重点。

1. 不宜设置“循环利用”的定义条款

诚如前文所述，环境法典无疑需要就“绿色低碳发展”的概念界定进行立法回应，这也是绿色低碳发展编立法理念以及制度铺设的内在要求。绿色低碳发展关于资源高效利用的内核应属其概念界定的重要方面。对于“循环利用”节而言，不宜再就其概念进行提取和规定。绿色低碳发展作为上位概念，其核心构成包含了循环利用的蕴意。再单独通过立法界定循环利用的概念，一是必要性不足，二是立法难度过大。此外，关乎循环利用、综合利用的立法以及修法工作也使得其处于待定阶段，缺乏法典化稳定性的要求。当前《循环经济促进法》的实质性修订已经启动。专门的资源综合利用立法研究论证已纳入十三届全国人大常委会的立法规划。2021年国家发展改革委环资司先后召开资源综合利用立法工作会议与资源综合利用法草案（建议稿）起草工作研讨会。“两法”的立法以及研究工作无法回避《循环经济促进法》与“资源综合利用法”关系之辩。有观点认为，《循环经济促进法》应先改名“资源综合利用法”，从而更准确地反映当前《循环经济促进法》的核心功能，更好地体现立法原则和指导思想。27全国人大的立法规划以及主管机关的后续跟进显然是在《循环经济促进法》之外“另起炉灶”。如上关系的理清在“两法”修订以及制定中相互交错。但不论是《循环经济促进法》还是“资源综合利用法”均指向“高效利用资源”的共同追求。因此，环境法典对此不宜设置定义条款，但方法论意义之上不妨碍从绿色低碳发展以及高效利用资源的角度进行法律的解释论作业。

2. 循环利用衔接条款的特殊性

环境法典外部的衔接主要包括法典与环境单行法的关系、法典与其他部门法的关系。28循环利用机制的衔接条款是通盘考虑法典整体衔接的基础之上的特殊处理。其一，解释论作业层面的衔接条款。如何发挥衔接条款的管道作用，沟通既有的以及将来的循环利用规范体系，是循环利用机制典外制度构成以及衔接的重点。仅从《循环经济促进法》的立法文本观察，其衔接条款属于常规操作。值得注意的是，该法专门规定了工业废物、工业废水、余热余压、建筑废物、生活垃圾、废电器电子产品、废塑料制品、农业领域、林草领域等方面的循环利用。仅从条文设计结构而言其并非转介、引致等衔接条款，条文的风格偏向以倡导为主，法律责任跟进缺失或者实施效果不足。但从解释论层面理解，这些条款联通了对应法律体系与《循环经济促进法》之间的关系。对于环境法典而言，此类条款直接或者修订后纳入也均具有链接的通道作用；其二，标准法律体系的特定衔接。循环利用的标准之治强化了其与《标准化法》《标准化实施条例》等法律法规的联动。更深层次的是，这种联动效应进一步扩展至具体的循环利用标准。违反循环利用的强制性标准的法律责任以及完成循环利用推荐性标准的激励措施是特定衔接的考虑重点。循环利用的实践发展决定了相关制度创新的巨大空间。环境法典通过衔接条款的设置或者解释，可以扩大循环利用机制的典外制度构成。从着眼未来发展的视角，循环利用制度群落的完善更加依赖以单行法为框架的外部法源体系的持续供给，从而形成环境法典循环利用机制的自动更新。

结语

从循环利用机制“入典”这一切口可以窥见，环境法典编纂是一项繁复浩大的工程。本文选取循环利用这一具体的法律机制为样本，尝试特定领域制度群落“入典”的证成方案，从微观层面检视或者验证环境法典的体系效应。“大陆法学的真正创新在于体系容量的扩大与法学方法的创新。”29这也正是环境法典编纂的学术追求与努力方向。

来源：政法论坛. 2022,40(02)