一、问题的提出
环境法典编纂的条件已基本成熟。在适度法典化的定位下，环境法典内部的篇章结构安排尤为重要。其中，对于总则、污染防治、生态保护、法律责任等四个分编的争论不大，最多是在具体的名称、内容的侧重和条款间的逻辑关系等方面存在一些分歧，但在设置这几个板块上学界基本达成了共识。但作为一部新时代的、贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想的、以可持续发展为己任的集大成者，环境法典如何回应气候变化、碳达峰碳中和目标、能源开发利用等新问题?是交由未来的能源基本法或者相关单行法律予以规定，还是将其散落地安排在其他分编之中?抑或是专门设置一个分编概括性地予以调整?如何进行规范的安排和制度设计?欲回答这些问题，必须准确地把握可持续发展的精准内涵、认准当前国家发展的目标、厘清环境法的立法现状，在此基础上，探究这部分板块内容以何种形式纳入环境法典，以及如何纳入环境法典。
二、绿色低碳发展编为何纳入环境法典：三大需求层次使然
绿色低碳发展是指以采取清洁生产、循环利用、优化消费等手段，重点对能源开发利用等领域进行减排从而达到促进社会生产可持续发展为目标的一种理念。理论上说，“低碳发展”业已有了一定的绿色成分，是一种以低耗能、低污染、低排放为特征的可持续发展模式。
(一)可持续发展的整体性需求
可持续发展理论自诞生以来，一直都强调整体性的视阈和方法：一是经济、社会与生态的整体性，主要目的是为了人类自身的更好生存和发展，关涉人类赖以生存和发展的诸多要素。因为可持续发展是生态、经济、社会三个系统的综合发展，其中生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的。
(二)国家发展目标的需求
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了2035年国家发展的目标，其中对于生态环保的表述是：广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。概括说来，这一表述包含两个分目标：美丽中国建设和“双碳”目标实现。从环境法的体系构成上来看，以保护人体健康为己任、预防和控制人类不当排放行为的污染防治板块以及以维护生态平衡为己任、促进人与自然和谐的生态保护板块，与美丽中国建设的分目标直接关联、与“双碳”目标实现的分目标间接关涉。
第一，“双碳”目标的实现需要以美丽中国建设为基础。实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，需要把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局。
(三)改进立法现状的需求
早在2010年底，由宪法、法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面已实现有法可依。
三、绿色低碳发展编纳入环境法典的基础：理论与实践双准备
(一)环境法理论的嬗变
1. 环境法作用领域和体系构成的变迁。
环境法的作用领域和体系构成并非一成不变，它一直随着时代变化而不断变迁。环境法内部体系构成从最早的以控制污染法为主，到后来的自然资源法和生态保护法凸显，再到近期的气候变化等国际环境法日益受到重视，环境法的作用领域一直都在拓展。美国环境法的形成与发展也大致如此，经历了从相对局限的控制污染到较为广阔的资源和生态保护；国际和国内新形势的变化，环境法迎来了新的挑战。
2. 环境法价值功能和运作机理的演化。
环境法的价值功能和运作机理一直在精进和演化。环境法价值功能的发挥主要体现在对于可持续发展理念阐释的不断精进，环境法运作机理演化主要体现在从点到面再到体的作用场域的拓展以及由被动抑负到主动增益的逻辑转变之上。法律的使命在于“通过经验来发现并通过理性来发展调整关系和安排行为的各种方式，使其在最小的阻力和浪费的情况下给以整个利益方案以最大的效果”。
(二)环境法实践的发展
1. 污染控制等传统实践范畴日益精深。
我国环境法的实践，在立法、执法和司法上都日益精深，分别向精细化、多元化和专门化发展。(1)以污染控制法为例，环境立法精细化发展主要体现如下：首先，环境要素全覆盖。立法逐渐形成了以要素保护为重心和主线的环境法律规范体系，涵盖了大气、水、土壤、固体废物、环境噪声、放射性污染等内容。其次，污染的类型化和判断标准日益科学。目前污染控制范围不仅包括实质型污染，还包括拟制型污染。
2. 绿色低碳发展等新兴实践方兴未艾
第一，法律规范体系不断发展并基本成形。目前这个体系大致由《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产法》《循环经济促进法》等法律法规组成。第二，相对碎片和单一的零散举措，有赖于通过政策或者法律上升为正式制度。比如制定循环经济技术和产品名录、进行循环经济统计评价、推行再生产产品标识认证等，均可以通过立法上升到制度层面。
四、绿色低碳发展编如何纳入到环境法典：制度构建及其理由
(一)绿色低碳发展编制度构建的整体布局
1. 布局理念上的原则与规律。
所谓绿色低碳发展，是指以使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，在生产、流通和消费等过程中，降低消耗、减少损失、制止浪费，实现减量化、再利用和资源化。由此，也就决定了绿色低碳发展编的四个特征：从作用的客体和对象来看，主要是清洁的能源和部分的资源性原料；从作用的行为和方式上看，主要包括了科学的工艺技术、改善管理和综合利用等措施；从作用的领域和流程上看，涵盖了生产、流通和消费等过程；从作用的目的和效用上看，则是为了降耗、减损、止费，实现减量化、再利用和资源化。从外围视角观察本编，须坚持如下两个原则：其一，尊重和凸显本编特质，保持相对独立性。本编聚焦在能源及其开发利用等行为环节，须囊括绿色低碳产品和绿色低碳技术，从而设置相应的清洁生产、绿色流通和绿色消费等制度体系。这不同于污染控制编的聚焦点在环境及其相关要素的污染防治，并具体针对水污染、海洋污染、大气污染、土壤污染、固体废物污染、环境噪声污染、放射性污染、有毒有害物质污染、光污染等新型污染防治进行的制度安排；也不同于自然生态保护编的聚焦点在自然资源及其依托生态的保护，并具体针对自然生态保护规划、区划、信息，生态要素利用管控与保护改善，生态区域保护，自然保护地，物种与基因多样性保护，自然生态退化的防治与改善，自然生态保护资金与改善等进行的制度设计。其二，强调沟通与协调、保持适度开放性。(1)对于市场主体而言，三个分编有一定的递进关系。某种程度上说，污染防治编、自然生态保护编、绿色低碳发展编分别代表了中国环境法的历史发展脉络，其作用重心从以往的污染控制为主，到当下的强调生态保护，再到未来的重视绿色发展，反映了环境保护逐渐“加码”和“升级”的过程。(2)绿色低碳发展编所涉及的清洁生产、工业农业林业等领域的循环利用、碳排放等制度体系，与污染控制编中的绿色采购和消费制度、环境标准制度以及自然生态保护编中的矿山开发保护、生态补偿、林业碳汇等制度关联较大。(3)三个分编在污染防治规划、自然生态保护规划、绿色低碳发展规划衔接，与环境保护税、生态保护税费、绿色税收、绿色财政和绿色金融等手段的采用也有不少关联性。从内部视角看，本编呈现出如下规律：第一，遵循能源开发利用的相关流程，尽可能囊括其与环境保护相关联的部分。因此，须从战略和规划的制定入手，设定相应的标准体系和评价指标体系，规定相关的权利与义务；具体以清洁生产、绿色物流、循环利用、绿色流通的服务体系、绿色消费等重点环节为抓手，在保障和监管措施上发力，实现国际合作和气候变化的应对。第二，符合原材料减量化、再利用和资源化的内在要求。对于清洁生产，必须确定其技术、工艺、设备和产品的导向目录，通过信息系统和技术咨询服务体系、清洁能源开发、绿色物流等措施，重点支撑原材料的减量化；强调工业、农业、林业、草原等诸多领域的循环利用，重视合同能源管理，尽力实现再利用和资源化。
2. 布局方法上的基本与例外。
本编制度的布局方法，大致遵循如下几个步骤：第一步，最大化地列举能源立法所关涉的制度群落。根据能源勘探开发、加工转换、仓储运输、供应服务和贸易规制的全流程，找到可能关涉的相关制度，然后提炼出制度的核心要素与关键概念。第二步，遴选出这些制度中与环境保护密切关联、制度的要素和概念中与生态属性高度相关的部分，剔除明显属于资源权属、市场规制和宏观调控等民法、经济法等法律所规定的内容。第三步，抽象出最后筛选出来的制度群落之核心要义，利用北大法宝为本次环境法典立法所开发的专门数据库，详细铺陈出现有数据库中所有的关联性条文，包括法律、法规、规范性文件等多种效力位阶的规范。第四步，消化吸收关联性条文后，撰写符合本编制度布局理念的条文，然后进行具体安排；在布局方法上，以“先总后分再总、先国内后国际、先既定后未定”为基本遵循，以“分解‘双碳’目标”为例外。
详言之：所谓“先总后分再总”,是先用“一般规定”作为本编的“小总则”,对于绿色低碳发展的界定、战略规划、管理体制、根本制度、基本原则等作出总括性规定，为具体条款的概括适用提供最大化的抽象包容空间，应对未来发展所可能导致的具体条款适用局限等问题；然后按照生产、流通、消费等具体环节，设计相应的制度体系，作为分项制度安排；再设计财政税收、金融政策等保障措施以及预警、查处等监管措施，作为总揽性质的兜底保障。所谓“先国内后国际”,则是先确立国内法上主要的制度，再确定国际法上的相关内容，包括气候变化应对、能源开发与贸易合作、国际能源安全合作等等。所谓“先既定后未定”,则是先把现行《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等法律中已经确定的相对成熟的制度，比如清洁生产监测、审核、协议制度，强制回收制度等予以确立；然后再确立那些未被现行法律所规定但应纳入到绿色低碳发展编的快递物流包装、绿色运输和仓储、碳排放交易、绿色金融等制度；最后根据前文述及的布局理念进行统筹编排。所谓“分解‘双碳’目标”为例外，则是指本编在贯彻落实碳达峰、碳中和的目标上，不再局限于将其放置在哪个篇章或者具体位置，而是将其散落体现在诸多条文设计中，并非“先总后分再总、先国内后国际”。落实“双碳”目标须贯穿在本编的所有条文当中，惟其如此，方能真正在生产、流通和消费等环节予以分解和体现，收到虽无直接或集中规定但却有整体和切实效果之功效。
3. 布局效果上的柔性与刚性。
相对于污染防治编和自然生态保护编，绿色低碳发展编对社会主体的要求更高，强调的是促进经济和社会正面效益的增进，而不再是简单地填平环境危险和环境风险等负向的损害、调节或者维持生态的平衡。这种要高于传统的环境保护义务：一是，从人性假设上说，传统的环保义务将人看作是“健康环保人”,这高于“理性经济人”假设，要求人尽可能避免产生环境污染等负外部性；而绿色低碳发展将人看作是“绿色生态人”,要求人在克服负外部性的基础上，还要承担更多义务与责任，从而对环境效益等社会公共利益有所增加。二是，从行为模式上看，传统环保义务基本上规制的是排污行为、破坏行为，强调不向自然界排放过多也不从自然界索取过多，尽可能实现平衡；而绿色低碳发展则从人的生产、生活和消费全流程入手，不仅关切国内，而且关注国外，强调在降低能耗、制止浪费的同时，还须实现环境资源的再利用和资源化。三是从价值追求上看，传统环保义务追求的是尽量“少污”,并极力“促进和谐”;而绿色低碳发展追求的是尽量“不污”,并尽力“变废为宝”。基于此，该编的制度布局，肯定会呈现出柔性为主、刚性为辅的局面。
“柔性为主、刚性为辅”要求法律条款的书写方法是倡导性的、鼓励性的，多运用“可”“可以”“鼓励”“支持”等字眼，而非“应”“应当”“必须”“禁止”“不得”等义务性的、强制性的规定；在法律责任的设计上，一般不设定直接针对性的明确的法律负面评价等责任条款。柔性为主基本上体现在本编的所有章节设计上，并重点反映在：一般规定中的柔性管理、激励机制；清洁生产中的清洁生产技术的示范和推广、清洁生产协议；绿色流通中的合同能源管理；绿色消费中的绿色低碳产品认证、标识和推广；保障与监管中的税收减免和财政支持。而刚性规范主要体现在：一般规定中的绿色低碳发展义务、指标体系、碳排放标准；清洁生产中的清洁生产监测、审核；绿色流通中的强制回收机制；绿色消费中的绿色采购、一次性消费品的限制；保障与监管中的能源统计与预警机制、落后设备淘汰、碳排放行为监测与非法查处等。必须说明的是，绿色生活方式等方面的这些柔性条款，给公民提供的是一种“软约束”,虽然不具有强制实施的法律效力，但是对于改变人的理念、影响人的行为、进而解决环境问题还是具有较大的法律效果的。
(二)绿色低碳发展编制度构建的具体安排
1. 一般规定。
一般规定作为小总则，是本编各个分章的高度抽象和概括，是可以普遍适用于分章的一般性规范，解决的是绿色低碳发展的内涵与外延、适用对象、管理体制、相关政策与规划、主要机制与制度构成、核心权利与义务、方法与路径等问题。因此，本部分由绿色低碳发展的定义、战略方针、规划、管理体制、义务、标准体系、评价指标体系、考核机制、产品认证目录、技术推广目录、碳排放标准、碳排放配额、节能机制、柔性管理、激励机制、宣传教育、信息公开、国际交流与合作等条款组成。其中，需要特别强调的是：第一，须上升到国家战略的层面考量绿色低碳发展的战略方针，建议增设“绿色低碳发展是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循统筹规划、合理布局、政府推动、市场引导、共同参与的方针”的条款。第二，须强化标准的核心地位，强调绿色低碳发展标准体系的建立，建议规定“国务院标准化主管部门会同国务院发展改革和生态环境等有关部门制定与完善清洁生产、绿色流通、碳排放等国家标准、行业标准，建立健全绿色低碳发展标准体系”的条款。第三，为了全面贯彻“双碳”目标，应当明确碳排放配额的分配和交易，建议表述为“国家对碳排放配额实行免费分配为主、有偿分配为辅的分配政策。任何单位、机构和个人可以依法转让碳排放配额。政府有关部门应当向获得碳排放许可的单位、机构和个人通报年度分配的碳排放配额总量。国家鼓励重点排放单位、机构和个人自愿注销其所持有的碳排放配额。”第四，为了凸显柔性管理，不妨列举倡导性的内容，建议规定为“各级人民政府发展改革部门和生态环境等有关部门应注重开展绿色低碳发展柔性管理，通过行政合同、行政规划、行政指导、行政调解等方式，开展绿色低碳发展管理”。
2. 清洁生产、绿色流通、绿色消费。
清洁生产、绿色流通和绿色消费构成了绿色低碳发展的重点领域和关键环节，是分章部分的核心制度。清洁生产章节，包括清洁生产的定义、推行规划、技术、工艺、设备和产品导向目录、指南、资金投入、信息系统和技术咨询服务体系、技术的示范和推广、绿色低碳产品标志、清洁能源开发、技术改造过程中的清洁生产措施、产品和包装物设计、农业清洁生产、清洁生产监测、审核、协议制度、环境管理体系认证制度。首先，因为《清洁生产法》对于相关制度内容已经作了比较清晰的规定，所以本编对于清洁生产的定义、规划、产品导向目录、资金投入机制、技术改造中的清洁生产措施、产品包装、监测和审核等制度，基本上可以沿用已有法律规定。其次，应新增清洁能源开发利用的规定，建议表述为“国家鼓励清洁、高效地开发利用生物质燃料，鼓励发展能源作物。国家鼓励生产和利用生物液体燃料。石油销售企业应当按照国务院能源主管部门或者省级人民政府的规定，将符合国家标准的生物液体燃料纳入其燃料销售体系。国家鼓励和支持农村地区的可再生能源、清洁能源开发利用。”最后，鉴于农业生产的基础性地位，建议调整农业清洁生产的已有规定，不妨表述为“农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，采用节水、节肥、节药、节能等先进的种植养殖技术，推动种养结合、农业资源综合开发，优先发展生态循环农业。各级人民政府应当采取措施推进农业投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化，引导全社会形成节约适度、绿色低碳、文明健康的生产生活和消费方式。”
绿色流通章节包括绿色物流、循环利用和服务体系三个小节。其中，绿色流通由快递物流包装、绿色运输、绿色仓储、信息化建设组成。循环利用包括强制回收机制、产业废物交换信息系统、废物回收体系、工业废物、工业废水、余热余压、建筑废物、生活垃圾、废电器电子产品、废塑料制品、农业领域、林草领域的循环利用、循环利用基地建设等条文。服务体系则由合同能源管理、流通企业能耗考核机制、流通产品减耗等构成。需要强调的是：第一，绿色物流反映了中国当下的特色，出台快递包装、仓储运输的绿色规定，有助于促进流通领域节能减排。建议规定“国家鼓励流通企业广泛应用互联网技术，加强对流通渠道和末端网点的信息掌控，及时配置资源，提高大数据分析水平，提高流通效率，以信息化带动流通绿色低碳发展”。第二，建立强制回收和自愿回收相结合，覆盖工业、农业、林草、建筑废物、生活垃圾等领域的全线循环利用网络。对此，《循环经济促进法》业已做了相对全面的规定，本编需要结合社会发展情况进行相应的调整和完善。其中，对于较为成熟的制度内容，比如强制回收机制，大可沿用原有规定，要求将“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置”。当然，鉴于第三方治理的兴起，亦可允许相关主体委托第三方按照有关法律、法规的规定和合同约定履行义务。而对于那些发展变化较大的制度内容，则须进行适度完善。比如农业领域，建议规定为“国家鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或者适用技术，对农作物秸秆、畜禽粪便、农产品加工业副产品、废农用薄膜等进行循环利用，开发利用沼气等生物质能源，推动种养结合、农业资源综合开发，优先发展生态循环农业”。又如林草领域，建议调整为“县级以上人民政府及其林业草原主管部门应当积极发展生态林业，鼓励和支持林业生产者和相关企业采用木材节约和代用技术，开展林业废弃物和次小薪材、沙生灌木等综合利用，提高木材综合利用率”。第三，在服务体系中，重点强调合同能源管理的运用，将合同能源管理界定为从事节能服务的单位通过与用户签订合同，为用户的节能项目进行投资或者融资，向用户提供能源效率分析、项目设计、采购、施工等服务，并分享项目节能效益的一种节能机制；并强调“国家积极推行合同能源管理机制。县级以上人民政府应当通过加大资金支持力度、实行税收扶持政策、完善相关会计制度、改善金融服务等措施，推动合同能源管理普遍化，促进节能服务产业快速发展。”
绿色消费章节包括绿色低碳产品的认证与标识、推广、信息公示、绿色采购和办公、一次性消费品限制、绿色消费市场建设、激励机制、税收、宣传教育等条款。因为本章多为倡导性条款，所以首先要鼓励绿色低碳产品的生产者自愿参与认证，建议规定“绿色低碳产品的生产者可以根据自愿原则，向经国务院认证认可监督管理部门认可的从事绿色低碳产品认证的机构提出绿色低碳产品认证申请。认证机构对列入国家统一的绿色低碳产品认证目录的产品，依据绿色低碳产品评价标准清单中的标准，按照绿色低碳产品认证规则开展认证活动。经认证合格后，申请者取得绿色低碳产品认证证书和标识。”与此同时，政府有义务和责任引导全社会兴起绿色消费的风气，故建议规定“县级以上各级人民政府应当建立绿色消费激励机制。通过阶梯价格、购置补贴、税收优惠、以旧换新等方式，支持、引导绿色消费。”
3. 保障监管、国际合作与气候变化应对。
保障监管章节由绿色税收减免、财政支持、绿色金融体系构建、碳排放权交易、清洁能源投资、能源储备、废弃产品回收政策支持、绿色低碳发展技术信息提供与服务、创新鼓励与推广、绿色低碳发展规划的编制、清洁能源生产与供应安全保障、能源统计与预警、清洁能源经营、清洁能源消纳综合监管、重点行业碳排放监管与共识、农业农村碳排放监管与引导、农村农业可再生能源发展规划、落后设备淘汰、碳排放行为监测与非法查处等内容组成。第一，对于绿色金融体系的构建，采取列举加概括式，建议规定为“国家鼓励金融机构发展绿色信贷、绿色债券、绿色发展基金、绿色保险等金融工具，构建绿色金融体系，为绿色低碳发展提供金融支持。鼓励和支持有条件的地方政府通过专业化绿色担保机制、设立绿色发展基金等绿色金融手段促进各地方绿色低碳产业发展。”第二，对于能源储备，须强调多元化的储备体系，建议规定为“国家应当建立能源项目储备制度，优化煤炭、石油、天然气、电力、新能源和可再生能源等能源的储备布局和结构，重点发展新能源和可再生能源储备，推进能源储备方式多元化。国家应当鼓励重点能源企业提高仓储能力，稳步推进地方储备应急能力建设”。第三，鉴于目前国内能源过于依赖国际市场，须高度重视能源预警，建议规定为“国务院能源主管部门应当根据国际、国内能源市场变化，建立健全预测预警机制，提高应急能力。县级以上人民政府应当加强能源预测预警，及时有效地对能源供求变化、能源价格波动以及能源安全风险状况等进行预测预警。”
国际合作与气候变化应对则由气候变化的国内应对、国际合作主体、能源开发合作、能源贸易合作、能源安全合作、基础设施合作、技术合作和转让、信息系统建设、教育培训交流等条款组成。这个章节，重中之重是强调多元主体共同参与国家合作，以多维举措推动国内“双碳”目标的实现，因此建议规定为“国家应当按照绿色低碳发展行动目标的要求推进国际合作，强化节能减排，控制温室气体排放，促进气候变化减缓和适应，推动实现碳达峰、碳中和目标。国家应当加强国家间以及国家与国际组织的合作，建立长期性、机制性的环境保护与气候合作伙伴关系。国家引导地方政府、企业、科研机构、行业协会等参与环境保护与应对气候变化国际合作项目，建设多领域、多层面的国际合作网络。”
五、结论
可持续发展要求经济、生态和社会，国际和国内整体发展的可持续，国家发展目标要求建设美丽中国的同时还要实现“双碳”目标，现有生态文明建设立法需要面向绿色低碳发展进行系统性的整合，这些都决定了编纂新时代的环境法典必须囊括绿色低碳发展内容。应从如下几个方面建构绿色低碳发展编的制度群落：第一，在布局理念上，须尊重和凸显本编特质、保持相对独立性，同时强调与相关分编的沟通和协调、保持适度开放性；遵循能源开发利用相关流程的规律，符合原材料减量化、再利用和资源化的内在要求。第二，在布局方法上，以“先总后分再总、先国内后国际、先既定后未定”为基本遵循，以“分解‘双碳’目标”为例外。第三，在布局效果上，坚持柔性为主、刚性为辅的原则。第四，在具体制度设计上，安排一般规定、清洁生产、绿色流通、绿色消费、保障与监管、国际合作与气候变化等章节，尽量尊重已有立法，强化绿色低碳发展战略和标准、绿色物流、合同能源管理、绿色金融、碳排放权交易、能源预警等新型制度立法。
