一、洛克的政府形成理论
近代资产阶级社会倡导个人主义, 将社会个体价值的实现作为政府权力行使的根本目的, 社会中的每一个人都有权在法律规则的框架内自由的支配自己的行为, 最大程度上实现个体利益。洛克认为:“自由是人类一切权利的基础, 是每个人与生俱来的、不可被剥夺的基本权利, 凡在自然状态下想要剥夺处在自然状态下的其他人的自由的人, 必然被认为具有剥夺其他人一切权利的企图。”国家出现以前, 人类以一种自然的状态生存, 洛克将这种自然的状态理解为一种自由和平等的社会状态, 在自然的社会状态下, 人与人之间的权利和地位是平等的, 任何人都不享有多于其他人的权利, 人们能够不受任何人的影响, 自由的处分人身和财产利益。洛克在《政府论》中指出:“人们按照他们认为合适的办法, 决定他们的行为和处理他们的财产和人身, 而毋需得到任何人的许可或听命于任何人的意志。”[1] (P3) 尽管在自然状态下人们可以自由的行使自然权利且能够得到自然法的保护, 但在行使自然权利的过程中也要受到自然法的制约和规范, 不得侵犯他人所享有的权利, 如生命、健康、财产以及自由等一切自然权利。洛克认为:“除非为了惩罚一个罪犯, 否则不应该夺去或损害另一个人的生命以及一切有助于保存另一个人的生命、自由、健康、肢体或物品的事物。”[1] (P5) 为了更好的保障个人的自然权利, 自然法赋予了每个人维护和平、制止和惩罚犯罪的权力。[2]正如洛克所言:“人人基于他所享有的保障一般人类的权利, 就有权制止或在必要时毁灭所有对他们有害的东西, 就可以给予触犯自然法的人以那种能促进使其悔改的不幸遭遇, 从而使他并通过他的榜样使其他人不敢再犯同样的毛病。”[1] (P6)
然而, 洛克认为, 自然状态对人们权利的保障仍然存在一定的局限性:首先, 缺少一个具有共识性的行为准则即被人们普遍认同和接受的法律以及能够公正处理纠纷的裁判者。尽管洛克认为, 自由和平等是自然状态的核心价值理念, 每个人都拥有保护自身利益、惩罚犯罪的权力, 但核心价值理念的真正实现更多依靠的是人们的自律, 主要体现在精神层面的核心价值理念对现实中人们具体的行为难以产生普遍的约束力。现实中, 由于教育背景、认知能力的差异以及利己心态等因素的影响, 导致人们难以公正的处理利益纠纷, 自由和平等的价值理念在现实中很难充分实现。其次, 缺少具有强制力的法律执行机构。强制力是解决纠纷、惩罚犯罪、维护人民利益的重要保障, 缺乏强制力的任何解决纠纷的措施都是毫无意义的。尽管任何人都有保护自身利益、惩罚犯罪的自然权力, 但相比于具有强制力的法律执行机构, 个人的强制力毕竟有限, 最终难以达到目的。为了突破自然状态存在的局限性, 人们必须要放弃一部分自然权力交由政府专门行使, 以便协调各种社会利益关系, 更好的维护自身的利益。政府接受人们交由其行使的权力意味着人们已经把涉及自身利益的一切纠纷的判决及判决的执行权交由政府专门行使, 任何人必须受到这一授权约束。[3]洛克认为, 人类依据社会契约精神自愿放弃部分自然权力, 确立了政府权力的合法性及权威性, 标志着政治国家的形成。因此, 人类社会从自然状态发展到政治社会状态的根本动因在于人类为了更好的维护和发展自身的利益, 实现更大的价值, 从而为政府的形成奠定了基础。基于政府权力来源于人民的授权, 保障人民的基本权利应成为政府权力行使的首要任务。
二、政府治理法治化:建构有限政府的核心要义
洛克指出:“自由意味着不受他人的约束和强迫, 在所有能够运用法律控制的社会状态里, 法律是保障公民自由的最有效的手段, 没有法律的地方, 就不会有自由。法律的根本目的在于保护和扩大公民的自由, 而并非限制或废除公民自由。”[1] (P35法律与权力的关系决定了法律在保障公民权利方面的作用和地位。人治意味着公共权力不受法律的控制而在统治者的掌握之下, 而法律受到权力的支配, 公民的自由和权利被统治者的权力和意志统治。在人治的社会背景下, 法律不能够满足公民的利益诉求, 法律与公民的利益相互分离, 公民对法律的服从主要是出于公民内心对法律强制力的恐惧。由于权力不受法律的支配, 使得掌握权力的统治者容易利用法律侵犯公民的基本权利。在专制社会里, 社会规则体系完全由君主控制, 君主权力支配着社会规则的制定和实施, 社会规则必须符合君主个人的意志, 法律在专制社会里失去了应有的地位, 成为了君主维护自身权力的工具。
政府存在的唯一价值在于造福人民。人民建立政府的目的正是为了更加有效的维护和发展自身的利益, 而政府治理法治化正是实现这一目标的重要保障。政府形成以后, 用法治的手段制约和规范政府的权力, 充分实现社会治理从人治向法治的转变就成为建构有限政府的必然选择。公民社会意味着公民能够自由的参与法律的制定, 并对政府权力的行使进行有效的监督。洛克认为:“一个社会的统治者如果不是依据法律规范而是按照统治者个人的意志行使权力;如果统治者行使权力的目的不是为了更好的保护人民的财产和自由而是为了满足自己的私欲, 那就是暴政”。[1] (P127) 由此我们可以这样理解为:一方面, 由于政府代表人民行使权力的依据是法律, 那么任何人都不得超越法律为自己谋取私利, 侵犯公民的合法权益。法律至上是法治社会最根本的特征, 是区分法治与人治的重要标志。作为现代社会治理模式, 法治意味着法律的制定不仅需要公民的参与, 以保证法律制定的公平性和科学性, 而且需要确立法律的最高权威性, 任何人的意志不得影响法律作为社会治理的最高准则, 法律的权威必须得到普遍的服从。洛克认为:“无论国家采取什么样的治理形式, 统治者应该以正式的和被人民接受的法律, 而不是以临时的、非正式的命令或决议来对国家进行治理。”[1] (P87) 法治从根本上否定了特权意志, 保证了所有人对法律的服从。“治权”需要法治, 制约和规范政府权力是法治的重要功能。合法性是反映政府与社会关系的范畴, 它表示政府的统治行为获得社会支持与认同的状态。[4]政府治理法治化有利于严格地约束和规范政府权力, 防止政府权力的滥用和过度扩张, 保证政府权力受到公开的、透明的、公正的法律制约, 从而保障公民的基本权利。另一方面, 法治的重要价值在于对公民基本权利的保障。法律反映了人民的利益诉求和社会发展的需要, 依靠法治有利于人民从对权力的高度依附中解脱出来, 成为具有独立人格的公民。法治要求政府必须把保障公民基本权利作为首要任务, 公民社会的健康发展有赖于政府在法律制度的框架内行使公权力保护公民的基本权利, 同时, 保证公民能够对政府权力的合法运行和公共政策的科学制定进行必要的监督和制约。
洛克认为:“自然法是制定一切行为规范的准则, 凡是违背自然法而制定出的行为规范以及依据此规范作出的裁判都是错误、无效的。自然法是上帝意志的宣告, 所有人包括立法者和执法者都必须尊重自然法, 并依据自然法制定法律和执行法律, 只有这样, 法律才能够真正起到保障公民权利的作用。”[1] (P85) 因此, 作为立法机关制定法律的依据, 自然法成为真正有效保护人民的生命、财产和自由等自然权利的重要基础。法律面前人人平等, 任何人都不能置身于法律之外, 无论是统治者或者被统治者、贵族或者普通民众。洛克认为:“法律一经制定, 任何人都不能凭借自己所掌握的权威逃避法律的制裁;也不能以优越的社会地位为借口, 放任自己或其他任何人胡作非为, 逃避法律的制裁。”洛克的政治思想将最高统治者纳入法律的支配范围, 彻底否定了君权的合法性, 为有限政府的建构奠定了理论基础。[5]
三、政府权力的分权与制衡
制约与平衡政府权力是构建有限政府的必要前提。尽管政府的权力源于人民的授权, 但如何保证立法机关制定的法律符合自然法的基本精神、政府权力的行使不会侵犯到人民的自然权利?洛克意识到权力的集中可能会给公民的权利带来危害, 使政府成为公民权利的侵害者。他认为, 统治者为了追求私利, 会不断的维护和扩大已有的权力范围, 从而放弃他应当向授权给他的人民履行的义务。所以, 人民应当警惕政府的行为, 并设法限制和制约政府的权力, 防止政府权力的滥用。在洛克看来, 为了平衡不同的权力, 应将政治权力的各个部分归属于不同的部门或不同的人来掌握, 以便保持权力间的相互制约与平衡。现代法治下, 为了更加有效的保护公民的权利, 就必须坚决避免专断权力的存在, 将立法权和执行权交给不同的部门掌握。[6]洛克认为:“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力, 权力能够带来利益的特性就会给人们带来极大的心理诱惑, 使他们动辄要攫取权力, 借以使他们自己免于服从他们所制定的法律, 并且在法律的制定和执行过程中, 使法律适合于他们的私人利益, 因而他们就与社会的其他成员拥有不相同的利益, 违反了社会和政府的目的。”[1] (P91) 为了更加有效的保护人民的自然权利不受政府权力的侵犯, 洛克提出了权力的分立与制衡思想。洛克把国家权力进一步划分为立法权、执行权和对外权三部分, 并具有各自的行使范围, 形成相互均衡制约的制度框架。
立法权是指指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。洛克认为, 立法权是国家的最高权力, 具有至高无上的地位, 任何人或任何部门都不具有立法权的法律地位, 除非得到授权, 所有人都要受到这一最高权力的严格约束。法律之所以能够获得民众的认可、成为具有普遍约束力的行为规范的重要原因之一在于制定法律的立法权代表了人民的意志, 来自于人民的委托, 产生于人民所选举的议会中。缺少这一最高权力或人民所选举和委派的立法机关的批准, 法律的制定就缺少了最重要的形式要件, 任何形式的立法行为都不具有法律效力和强制力。洛克认为, 尽管立法权是国家的最高权力, 但同样必须受到限制, 以保证权力的正确行使。首先, 立法或最高权力机关必须以具有普遍约束力的、正式公布的法律进行统治;其次, 最高权力必须以保护人民的生命、财产和自由等权利为根本宗旨;再次, 未经人民或其委托的代表同意, 最高权力不能非法剥夺任何人的财产;最后, 非经法定程序, 立法权不能被转让给任何人或部门。
执行权和对外权从属于立法权, 二者都必须严格地依照立法机关所制定的法律行使权力, 只是行使权力的范围不同。立法权决定着执行权和对外权, 法律一经立法机关制定, 执行权和对外权必须严格依照法律行使权力, 不得超越法律的授权。洛克认为:“当立法机关把执行他们所制定的法律的权力交给别人之后, 他们认为有必要时仍有权收回和惩罚任何违法的行政行为。对外权的情况也是如此, 对外权和执行权均隶属于立法权。”[1] (P96) 但同时执行权对立法权也会产生一定的约束。召集立法机关的权力通常属于执行机关, 如为了人民的利益免受侵害、公共利益得到维护以及根据公民的实际需求或特殊情况的需要, 法律执行机关可以发出行政指令, 要求立法机关通过法定的形式进行选举或者集会, 要求立法机关完善法律。执行机关也有权通过法定程序, 解散立法机关。尽管执行机关对立法机关会产生一定的约束, 但执行权对立法权的约束同样受到必要的限制, 即必须是为了实现人民的根本利益为主要目的。人民设立立法机关的主要目的在于使立法机关在一定时间或有需要的情况下行使制定法律的权力, 如果立法机关受到其他权力的强制阻碍, 以致不能行使这一对社会、人民至关重要的权力时, 人民便有权利用自身所具有的强制力来为立法权的行使清除障碍。执行权主要依据国内法律对社会内部的所有成员执行法律。对外权包括战争与和平、联合与联盟以及处理同国外的一切人士和社会有关的一切事务的权力。洛克认为, 为避免权力的过度集中, 这三种权力应当分别由不同的国家机构行使, 尤其是立法权和执行权更不应该由同一机构行使。
四、结论与启示
洛克的政府理论以保护公民的基本权利为核心, 提出了法治、分权与制衡等政治思想对人民基本权利的保护、推动世界政治文明、发展民主政治、建构有限政府产生了深远的影响。洛克重视对人的自然权利的保护, 认为政府形成的根本目的在于保护人的自然权利, 使人的根本利益得到维护和发展。尽管在自然状态下, 人们的行为受到了自然法的规范和制约, 自然权利得到了一定的保护, 但由于自然状态下缺少一个具有共识性的行为准则和具有强制力的法律执行机构, 导致人们的自然权力得不到充分的保护。为了克服自然状态存在的局限性, 人们不得不让渡给政府部分自然权利, 从而为政府的形成奠定了基础。洛克认为, 政府治理法治化是维护和发展公民利益的重要保障。在专制社会里, 君主控制着法律的制定和实施, 法律仅体现着君主个人的意志, 法律失去了应有的价值, 成为了君主维护自身统治的工具。现代法治下, 法律不仅是国家意志的体现, 更是公民在具有多元化价值理念的公民社会中经过理性、自由的讨论而形成的统一意志。政府形成以后, 用法治的手段制约和规范政府的权力, 充分实现社会治理从人治向法治的转变成为建构有限政府的必然选择。政府治理法治化从根本上否定了特权意志, 保证了所有人对法律的服从, 有效的制约和规范了政府权力的行使。洛克意识到权力的过度集中可能会使政府侵犯到公民的基本权利, 损害公民的根本利益, 因此, 制约与平衡政府权力成为了构建有限政府的必要前提。为了更加有效的保护公民的基本权利, 洛克提出了权力的分立与制衡思想。洛克将国家权力分为立法权、执行权和对外权三部分, 三种权力形成相互均衡制约的制度框架。权力的分权与制衡是现代法治下社会政治文明的重大进步。为了让政府权力的授予者———人民能够更加有效的监督政府权力的行使, 保证政府权力能够真正实现为民所用, 洛克提出的权力的分立与制衡思想为建立权力间相互均衡制约的制度框架提供了重要的保障, 进而有利于有限政府的构建。
政府权力的分权与制衡是现代法治形成和发展的基础, 同时法治也是分权与制衡能否真正实现的重要保障。[7]因此, 建立法治政府是实现分权与制衡制度价值、建构有限政府的重要环节。建立法治政府
首先, 建立和完善相关法律制度。有法可依是保障公民基本权利的必要前提, 法律制度的完善程度直接关系到法治政府的建立。在建立和完善相关法律制度的过程中, 应着重加强有利于保障公民基本权利的制度建设。为了保证制度建设的民主性和科学性, 政府应提供广泛的方便公民参与公共决策的渠道, 保障公民参与权的实现, 同时建立和完善专家咨询论证制度和风险评估制度, 确保制度建设的科学性和有效性。为了有效的规范和制约政府权力, 应通过制度建设和完善合理分配政府各部门的权力, 防止权力过于集中。
其次, 推进依法行政。法律的生命在于有效的实施。推进依法行政, 一方面要提高政府工作人员依法行政的意识和水平, 特别是要强化法律程序意识, 严格按照法律程序依法办事。另一方面要建立和完善相关制度规范行政权力的行使, 提高政府工作人员的执行力。执行力体现的是组织体系运行的有效性。[8]进一步规范行政执法主体资格、权力范围和执法程序, 明确行政执法责任, 提高行政执法效率和规范化水平。坚决禁止不符合执法资格的执法机构或人员行使行政执法权。
最后, 加强行政问责。建立和完善行政问责制是建设法治政府的重要内容。行政问责制的价值在于预防政府官员失职失责行为的发生。完善行政问责制应强化对行政问责程序制度的完善, 通过行政问责程序制度保证行政问责的准确性、合法性。行政问责制的实施体现了政府权力与政府责任的相互统一, 有利于促进政府官员依法行使职权, 忠实履行义务, 真正把实现人民的根本利益放在首位。
