据了解，去年底，食品药品监管局执法人员对一家持有《食品经营许可证》的药店进行日常检查时，在非药品区内发现了两盒氨基酸复合饮料，该饮料的配料中含有蛹虫草。对此专家表示，《关于批准塔格糖等6种新食品原料的公告》的附件规定，含有蛹虫草的食品“婴幼儿、儿童、食用真菌过敏者不宜食用，标签、说明书中应当标注不适宜人群”。但该饮料标签上未标注不适宜人群，违反了国家卫生计生委发布的《新食品原料安全性审查管理办法》第十九条“食品中含有新原料的，其产品标签标识应符合国家法律、法规、食品安全标准和国家卫生计生委公告要求”的规定。

　　食品标签违法问题多

　　据相关媒体报道，经调查，前述药店在进货时，索取了涉案食品的检验报告、企业标准、供货商证照等资料，其中，企业标准要求食品标签应注明不适宜人群，检验报告未涉及标签内容。在案件的查处过程中，该药店提出陈述申辩意见，认为其已履行了进货查验义务，也不知道涉案食品标签应标注不适宜人群，符合新修订《食品安全法》第一百三十六条的规定，应免予处罚。而该市食品药品监管局经合议研究则认为，药店的申辩理由不成立，决定给予其罚款处罚。该药店收到处罚决定后，未提出行政复议和行政诉讼，在法定期限内履行了缴纳罚款的义务。

　　《食品安全法》第一百三十六条规定：“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。”实践中该条款一般被称为“免责条款”，适用该条款必须同时满足三个条件：一是食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务；二是有充分证据证明食品经营者不知道所采购的食品不符合食品安全标准；三是食品经营者能够如实说明其进货来源。有关专家认为，在本案中，该药店仅能如实说明涉案食品的进货来源，并未完全履行进货查验义务，其“不知道”的申辩理由也不能成立。

　　执法人员发现，供货商提供的食品检验报告并未涉及标签内容，但企业标准要求标签应注明不适宜人群。该药店在进货时虽然索取了相关材料，在形式上履行了进货查验义务，但并未根据索取的材料对食品标签进行查验、核对，对于标签是否经检验合格，是否符合法律、法规及企业标准的要求，均没有进行确认。专家解释，不能仅凭该药店索取了涉案食品的相关材料，就认定其履行了法律所要求的进货查验义务。

　　此外，新修订的《食品安全法》第一百三十六条明确规定，食品经营者免责的前提，是要有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准。专家介绍，该药店虽然申辩其不知道涉案食品应标注不适宜人群，但并未提供其“不知道”的证据，而药店索取涉案食品的企业标准明确要求应当注明不适宜人群，恰恰证明了其应当知道。因此，该药店的陈述申辩理由不成立。另据新修订《食品安全法》第三十三条要求，食品生产经营应当有专职或者兼职的食品安全专业技术人员、食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度。对此，专家建议，作为食品经营者，应当具备相应的专业知识、技能，且知晓相关的法律法规、部门规章、食品安全标准等是其法定义务，不得以“不知道”为由不履行法定义务，逃避法律制裁。

　　“免责条款”实施难度大

　　据了解，在《药品管理法实施条例》中，就有对药品行业违法行为的免责条款，新《食品安全法》实施以后，第一百三十六条免责条款的出现，也令人眼前一亮。“本条免责条款的适用条件为：一是履行了本法规定的进货查验等义务；二是有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准；三是能如实说明其进货来源。”对此，食品专家表示，同时满足这三个条件，监管部门才可以对食品经营者免予处罚。然而，在实际的操作过程中，却面临着各种各样的难点，如履行进货查验义务难以完成。

　　《<中华人民共和国食品安全法>释义》明确指出：“本法对食品经营者规定了进货查验等义务，例如本法第53条规定，食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容。并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第50条第2款的规定。”专家表示，在实际操作中这一条很难完成，一般一个小副食店的商品种类就有几百种，大型超市的食品就更是成千上万，且大部分食品经营者的购进单位就有多家，每一个产品均如是查验和记录，对于本就缺乏人手的食品经营者来说，是一项几乎不可能完成的任务。

　　再比如，难以证明自己所购食品不知情。在对药品进行监管的过程中，如果需要对所购产品进行证明不知其是假劣药品的而免责，索证索票齐全、药品注册批件和检验报告是必要条件，而且还对药品的购进价格进行比较，不能比市场价低太多，若差价很大，便说明经营者有购假故意，不能证明其清白。相对于食品行业来说，要证明其对购进伪劣食品不知情，也必须在进货时留存食品出厂检验合格证或者其他合格证明。但由于我国食品生产企业的现代化程度普度不高、规模不大，很多食品在出厂时都未进行检验，很多食品经营者难以取得对所经营的每批次食品检验合格的凭证。

　　难以免责有原因

　　除上述两个难点外，还存在部分食品难以追根溯源的问题。专家表示，随着多年来不断对食品经营者进行规范、监督，绝大部分食品经营者都已经有了在采购食品时要索证索票的习惯，一般情况下，预包装食品在采购的各环节都能够追溯，但散装食品，却是个老大难的问题。以某市为例，在对餐饮企业的监督抽检中，对所使用的辣椒粉进行化验，结果发现其中含有苏丹红成分，为非食用物质，于是便对经营该辣椒的上家进行检查，然而该经营者所经营的辣椒是由外地车辆将辣椒拉入某市，然后由司机给经营者样品，经营者难以仅从外观上看出其成分，便进行购买，在购买过程中，并不知晓司机的姓名、地址、联系方式，难以再往上家追溯。因此，散装食品要完全实现追根溯源的确任重道远。

　　业内人士表示，我国食品药品监管部门面临的监管对象多、范围广、难度大，光靠监管部门难以完全杜绝食品安全风险，因此，发挥社会共治的作用也就显得尤为重要。很多地方都有食品行业协会，可以定期与该协会进行合作，对食品从业者进行规范化培训，发挥其行业的优势。同时，也可以聘请食品安全监督员，对街道、社区的食品生产经营者进行网格化的监督，不仅方便监管部门对于食品安全信息的掌握，也能切实提高食品安全水平。

　　此外，食品经营者风险意识不到位，也是造成经营者难以免责的一个重要原因。专家表示，我国是农业大国，东西部地区、发达地区与落后地区差距大，很多青壮年选择离开家乡去东部沿海地区打工，所以很多中西部的食品从业者，都是留守老人或者受教育程度不高的群体。同时，由于食品行业准入门槛低，所以很多人选择从事食品行业，经营食品只是为了挣钱，所以对于食品安全知识的了解知之甚少。再加上很多食品店人手不足，规范的索证索票更是难以落到实处。

　　解决“免责条款”施行难有对策

　　对于如何应对“免责条款”在实际操作中面临的多重难点，专家建议，首先应加强宣传引导：一是在大型的对外宣传中，不仅要对饮食用药安全知识、投诉举报、查办案件进行宣传，还应该将本地区规范的食品经营者进行正面宣传，让其能够切实体会到规范化经营所带来的好处；二是在日常的监管工作中，不仅要指出其有经营过程中存在的缺点和不足，还应该站在经营者的角度，多宣传规范的索证索票对其的好处；三是对监管部门来说，不仅要充当一个执法者，同时也要作为规范食品经营的引路人，创新监管方式，促进食品环境进一步提升。

　　其次，应鼓励企业规范化发展：适当提高准入门槛，很多食品经营者认为证照只要去办，就能办到，所以不够珍惜，从而没有更多的食品安全责任心，没有规范食品经营的自觉性；鼓励企业规范化发展，不仅是要进行正面宣传，更是要从切实帮助其企业做大做强，企业才能有更多的时间和精力放在食品安全上；规范检验检测，目前食品生产企业对产品是自主检验和委托检验，很多企业为节省成本对每批次便不进行出厂检验，因此，对生产企业来说，出厂检验必须严格规范。

　　另外，还应规范食品销售票据。食品销售票据五花八门、形态各异、信息不全，这也就直接导致了经营者难以做到对每种食品进行查验，而免责条款也就难以对其适用。监管部门应从实际出发，像配备药品电子监管系统一样，可以对相对规范的食品生产经营者配发专用电脑和打印票据的机器，进而对整个食品市场的销售票据进行统一格式，同时鼓励食品生产经营者自主对销售票据进行完善，并定期公示、表彰，提高其规范经营的积极性。专家表示，食品安全监管任重道远，在新常态的经济条件下，不能够一味地只重罚款、不重效益。

   来源：民主与法制网   日期：2017年2月27日