【摘要】“治理”并非舶来品，中国古代历经五帝治理、诸子治国理政、汉朝“修齐治平”、唐朝“制灋成治”、宋朝“资治”之鉴、元代“治乱警监”、明朝重修吏治和清朝治权之辩。新中国建立后，我国先是经历了“全能主义国家治理模式”和社会管理创新的“内生性演进”，而后，党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标，这标志着治理现代化方略的正式形成。西方的治理可追溯至原始民主治理阶段、古希腊城邦自治阶段、中世纪社会宗教治理模式，而以自由民主、法律之治为特征的现代政治文明，在“欧洲格局”中发展为“多极协商治理”、“联合治理”，在三权分立制度中则被赋予制约、对抗的含义，发展出社会中心论和“自主治理理论”。通过语义分析与语用分析呈现不同政治社会体制下“治理变迁的路径依赖”，致力于建构涵盖“全球治理”领域的科学概念，明确研究范围与立论范畴，深化中国治理体系建设的道路自信、理论自信与制度自信。

【关键字】治理；国家治理；全球治理；全面深化改革

【全文】

    党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，引起举国上下一致关注，这是中华民族的伟大创举。但是，以往的研究成果多将“治理”看作20世纪90年代从西方引入的舶来品，[1]忽略了中国自己的历史传承、文化传统与经济社会发展中“长期发展、渐进改进、内生性演化”的治理基础。习近平总书记反复强调要“在不断学习中把他人的好东西化成我们自己的东西”，更要有坚定的制度自信，“加强对中华优秀传统文化的挖掘和阐发”，“把继承优秀传统文化又弘扬时代精神、立足本国又面向世界的当代中国文化创新成果传播出去”。要完成这一任务，就需要把概念逻辑放到历史事实演进的过程中去，考证概念本身是怎么来的以及是在什么意义上使用的。[2]

 

    一、中国的“治理”溯源

 

    “治理”并非舶来品，其在中国的历史源远流长。[3]尧舜时期就有治世的思考，《商君书·修权》有“公私之交，存亡之本”，指出尧舜治理以天下为公，所以能够建功立业，为天下人所拥戴；{1}775《史记》（卷一）《五帝本纪第一》也有“言遍告天子治理之言也。”{2}24这与自然经济相适应，是出现最早的以疏导方法治理黄河的观念。公元前2025年，夏启建立了中国历史上第一个奴隶制国家，出现“奉天罚罪”的习惯法对社会关系的调整，直至西周时期，习惯法中皆有治安管理的内容，《周礼》便有秋官司寇下专设户籍管理的记载。

 

    春秋战国时期开始出现“治理”一词的使用，[4]诸子百家将其用于治国、理政、平天下抱负的抒发。儒家强调“仁政”、“德礼教化”，《孟子·滕文公上》有述“尧舜之治天下，岂无所用心哉？亦不用于耕耳。”{3}476卷五也有述“君施教以治理之”。[5]《荀子·君道》记载“然后明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”{4}804道家主张“无为而治”、“道法自然”，《老子注·五章》有“天地任自然，无为无造，万物自相治理，故不仁也。”其认为“有恩有为，则物不具存。”{5}3法家宣扬“以法治国”、“废私立公”，《韩非子》（卷二十）“制分第五十五”有“其法通乎人情，关乎治理也。”“夫治法之至明者，任数不任人。是以有术之国，不用誉则毋适，境内必治，任数也。”其辨析了依“法”与“术”、刑赏分明而治，达到政理之“势”的必要性。[6]

 

    汉朝将“治理”视为秩序、稳定状态（《礼记·大学》称“修齐治平”），在专门针对公职人员的建设方面使用了“治理”一词。《汉书》（卷四）《文帝纪第四》：“师古曰‘治安，言治理且安宁也。治音丈吏反。’”东汉时期[7]出现“法治”一词的使用，由《史记》首作“奉职循理，亦可以为治”，《汉书》、《后汉书》、《清史稿》继之的良吏论说中出现“治理”一词，《汉书》（卷八十九）《循吏传第五十九》：“故二千石有治理效，辄以玺书勉厉，增秩赐金，或爵至关内侯，公卿缺则选诸所表以次用之。” {6}111，3624

 

    三国时期也将“治理”用于政务、政绩，陈寿所著纪传体国别史《三国志》魏、蜀、吴三册都有关于治理的记述。《魏书》（卷九）《诸夏侯曹传第九》记述“《世语》曰：允二子：奇字子泰，猛字子豹，并有治理才学。”《魏书》（卷一十六）《任苏杜郑仓传第十六》：“臣前以州郡典兵，则专心军功，不勤民事，宜别置将守，以尽治理之务。”《蜀书》（卷四十二）《杜周杜许孟来尹李谯郤传第十二》：“泰始八年诏曰：‘正昔在成都，颠沛守义，不违忠节，及见受用，尽心干事，有治理之绩，其以正为巴西太守。’”{7}304，499，1041

 

    有关南北朝的一系列纪传体断代史中，南朝齐史《南齐书》有《良政》篇，《苏侃传》：“事宁，除步兵校尉，出为绥虏将军、山阳太守，清修有治理，百姓怀之。”{8}528南朝梁史《梁书》（卷五十三列传第四十七）《良吏传·庾筚传》：“时承凋弊之后，百姓凶荒，所在谷贵，米至数千，民多流散，筚抚循甚有治理。”{9}767北魏史《魏书》（卷二十一上列传第九上）《赵郡王干传》：“诏曰：‘夫刑以节人，罪必无滥，故刑罚不中，民无措足。若必以威杀为良，则应泛通众牧。苟须有禁，何得不稽之正典？又律令条宪，无听新君加戮之文。典礼旧章，不著始临专威之美。尚书曲阿朕意，实伤皇度。干暗于治理，律外重刑，并可推闻。’”{10}542

 

    《隋书》（卷二帝纪第二）《高祖杨坚纪》描绘了“治”与“乱”的对比状态，“十四年夏四月乙丑，诏曰：‘在昔圣人，作乐崇德，移风易俗，于斯为大。自晋氏播迁，兵戈不息，雅乐流散，年代已多，四方未一，无由辨正。赖上天鉴临，明神降福，拯兹涂炭，安息苍生，天下大同，归于治理，遗文旧物，皆为国有。比命所司，总令研究，正乐雅声，详考已讫，宜即施用，见行者停。人间音乐，流僻日久，弃其旧体，竞造繁声，浮宕不归，遂以成俗。宜加禁约，务存其本。’”{11}38

 

    在唐朝，已经可以看到法与“国家治理”（其时指治平状态）一词同时出现的论述，并且出现了财政治理。[8]《周礼疏》（附释音周礼注疏卷第十五）有“[疏]注‘制灋成治若咎繇’。释曰：以其言治、言力，故知制灋成治，出其谋力。按《虞书》……汝作士，五刑有服，是咎繇制其刑灋，国家治理，故以咎繇拟之。战功曰多。”[9]在纪传体唐朝历史《新唐书》以及五代十国割据政权下断代为书的《旧五代史》中的《唐书》篇中，都有用治理一词表述政务致治的记述。《新唐书》（列传第八十九）《丁公著传》：“穆宗立，未听政，召居禁中，条询治理，且许以相。”《循吏传·韦仁寿传》：“帝素闻仁寿治理，诏检校南宁州都督，寄治越巂，诏岁一按行尉劳。”{12}5046，5616《旧五代史·唐书·末帝纪中》：“朕常览贞观故事，见太宗之治理，以贞观升平之运，太宗明圣之君，野无遗贤，朝无阙政，尽善尽美，无得而名。”{13}646

 

    宋代尤其重视“治道”、“资政”经验的总结。《宋史》本身就是为总结治国经验而修纂的，因而，文中详细描绘了治理之世所应当具有的状态，大量记述了治国理政的经验。《文苑传二·夏侯嘉正传》：“神曰：‘天道以顺不以逆，地道以谦不以盈。故治理之世，建仁为旌，聚心为城。而弧不暇弦，矛不暇锋，四海以之而大同。何必恃险阻，何必据要冲？若秦得百二为帝，齐得十二而王。其山为金，其水为汤。守之不义，歘然而亡。水不在大，恃之者败。水不在微，怙之者危。若汉疲于昆明，桀困于酒池，亦其类也。故黄帝张乐而兴，三苗弃义而倾。则知洞庭之波以仁不以乱，以道不以贼，惟贤者观其知而后得也。’”[10]

 

    纪传体断代史《元史》有《治典》篇。元代“末帝”改革币制、治理黄河、知顺天命，加号顺帝。《顺帝纪五》有载：“丁酉，赦天下，其略曰：‘朕纂承洪业，抚临万邦，夙夜厉精，靡遑暇逸。比缘倚注失当，治理乖方，是用图任一相，俾赞万机。爱命脱脱为中书右丞相，统正百官，允厘庶绩，曾未期月，百废具举，中外协望，朕甚嘉焉。尚虑军国之重，民物之繁，政令有未孚，生息有未遂，可赦天下。’”{14}888

 

    在明朝，“治理”成为考核举荐人才的科目，被明确列于“考功图”中。《明史》（卷一百三十八列传第二十六）《开济列传》：“济条议，以‘经明行修’为一科，‘工习文词’为一科，‘通晓书义’为一科，‘人品俊秀’为一科，‘练达治理’为一科，‘言有条理’为一科，六科备者为上，三科以上为中，不及三科者为下。”并且，出现了专门针对“治理”做出解释的词条。《明史》（捃逸）《开济传》：“按：练达治理今《献备遗》《名臣实录》俱作晓达治道。”明代后期，首辅大臣张居正开展了政治、经济的全方位改革，以整顿吏治为施政核心，以安定民众为长治久安之术。{15}335，3977此外，还出现了论述“治理”的专著，如徐广的《谈治录》，现在能看到的共七卷，原著字迹已有些不清。

 

    《清经世文》中出现了“国家治理之法”的表述，[11]《清史稿》中出现了“比较法”角度的治理论述，并从治理方略出发对各国政体进行比较，反思清末治乱状况。陈忠倚的《清经世文三编》（卷三十四户政十三）：“国家治理之法与庶司奏绩之谟，毋贵乎法古也，亦毋贵乎守常，要在随时变通因时制宜以期益国益民而已矣。”《清史稿》中，从《世祖本纪二》的“焦心劳思，以求治理”，《德宗本纪二》的“一切归有司治理”，到《时宪志》的“无庸钦天监治理”、《地理志》的“台省治理”、《礼志》的“胥勤治理”、《选举志》的“亟思破格求才，以资治理”、《职官志》的“知州掌一州治理”、《食货志》的“中国主权，华民生计，地方治理”、《刑法志》的“务期中外通行，有裨治理”、《艺文志》的“朕稽古右文，聿资治理”和《邦交志》的“俄、日两国政府归还中国全满洲完全专主治理之权”，再到亲王、大臣的传记，以及《循吏传》、《藩部传》，都有治理一词的记载。《戴鸿慈传》曰：“各国治理大略，以为观其政体：美为合众，而专重民权。德本联邦，而实为君主。奥、凶同盟，仍各用其制度。法、意同族，不免偏于集权。唯英人循秩序而不好激进，其宪法出于自然之发达，行之百年而无弊。反乎此者，有宪法不联合之国，如瑞典、挪威则分离矣。有宪法不完全之国，如土耳其、埃及则衰弱矣。有宪法不平允之国，如俄罗斯则扰乱无时矣。种因既殊，结果亦异。……一曰，无开诚之心者国必危。……二曰，无虑远之识者国必弱。……三曰，无同化之力者国必忧。”[12]

 

    可以看出，在中国，“治理”一词的词源强调“治国理政”之道，[13]《辞源》将“治”解释为“直吏切或直利切，澄。”意为管理、梳理、惩处、校量、“政治清明安定”，与乱相对；有“治平”（治国平天下）、“治化”（治理国家、教化人民）、“治术”（韩非的致治之术）、“治本”（治国的根本措施）、“治宜”（治理所宜）之说。{16}1768其中可借鉴的有益经验包括：{17}533-537，540，547-548其一，重视法律的作用，朱熹《四书集注·孟子集注》：“治天下不可以无法度。”其二，民本思想，刘安《淮南子·诠言训》：“为治之本，务在安民。”其三，和谐，《尚书·尧典》：“克明俊德，以亲九族。九族既睦，平章百姓，百姓昭明，协和万邦，黎民于变时雍。”其四，强国，《墨子·非命下》：“强必治，不强必乱。”其五，公平，《吕氏春秋·贵公》：“昔先圣王之治天下也，必先公，公则天下平矣，平得于公。”郭嵩焘《送吴之官浙江》（诗之四）“天下求治见治难，群邑得理天下安。”其六，综合施策，《太平广记》（卷二百四十一）：“文德武功，经天纬地。”其七，重视核心价值体系的作用，王符《潜夫论·德化》有“务治民心”.其八，风清气正，张良《阴符经注》：“治国之术百数，其要在清净自化。”其九，善治，强调道德的作用，马融《忠经·政理》“德者为理之本也。”魏征《群书治要·政要论》：“政善于内，兵强于外。”

 

    1848年，马克思主义诞生，1851至1852年，马克思撰写的《路易·波拿巴的雾月十八日》、恩格斯的《德国的革命与反革命》中已经有“治理”一词出现。[14]然而对于中国而言，1840年鸦片战争爆发后的70年里都没能摆脱半殖民地半封建社会性质，国家主权遭到严重侵犯，包括司法权在内的管理权力实质上掌握在列强手中。乱世无治制。康有为、梁启超等资产阶级立宪派主张仿行西制，发动戊戌变法；以孙中山为代表的资产阶级革命派追求建立在三民主义基础上的“天下为公”、“世界大同”，但均未成功。直至在马克思主义指导下，中国共产党领导的新民主主义革命和社会主义革命取得胜利，否定了国民政府资产阶级道路，[15]建立起人民民主专政的国家政权，中国才又回到治世的道路上来。建国后，我们面临的首要问题就是怎样管理、建设国家，但缺乏资金与专家的现实使得我们只能寻求苏联支援，而此时的苏联，正沉浸于1936年确立的斯大林模式所带来的建设成就中，奉行“全能主义国家治理模式”，[16]并将其作为社会主义的唯一道路在各个社会主义国家推广。因而，新中国在成立初期实行以计划经济为基础的高度集中的政治体制。国家是管理的唯一主体，其余则为管理的对象。“治理”一词主要在环境领域使用，如《新黄河》1949年刊载了董必武同志的《华北人民政府董主席对于“治理黄河初步意见”的指示信》，1953年第5期刊登了王化云的《读斯大林“苏联社会主义经济问题”联想到治理黄河的方法》，1972年在改良盐碱地的思考中出现了“综合治理”概念。

 

    1978年是中国社会主义建设的转折点，党的十一届三中全会否定了“四人帮”的人治道路，[17]做出了把工作重心转移到经济建设上来的科学决策；1978年第五次全国人民代表大会提出工业、农业、国防和科学技术“四个现代化”目标；1992年邓小平同志发表南方谈话和中共十四大确立社会主义市场经济体制目标。这一时期“治理”的中心在于优化经济、促进改革与发展，中国共产党第十三届五中全会就有“治理整顿、深化改革”的提法。与此同时，随着马克思主义指导地位的重新确立、健全社会主义民主和加强社会主义法制任务的提出，以及中共十三大包括政治体制改革在内的改革开放总方针的提出，“我们党开始以全新角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。邓小平同志明确提出，要用30年时间在各方面“形成一整套更加成熟更加定型的制度”.关于“治理”一词的使用，可以查到1981年有社会治安“综合治理”的论述，如《法学杂志》1981年第4期刊登了胡石友的《搞好社会治安的“综合治理”》；出现了刑事司法领域的“综合治理”，如《现代法学》1983年第4期刊登了盛祖贻和雪犁的《严惩犯罪分子与综合治理是辩证的统一》。

 

    20世纪90年代至21世纪初期，我国的建设重心集中在党的建设。江泽民同志全面系统地阐明了“三个代表”重要思想的科学内涵和基本内容。《村民委员会组织法》与《中华人民共和国城市居民委员会组织法》公布，民间组织管理条例颁行，村民、城市居民自我管理、民主监督模式以及作为治理主体的社会力量正逐步成熟。学者对“治理”的研究也在前行，可以查到1990年出现了“财政治理整顿”的表述，《财政研究》1990年第1期刊登了时任财政部部长王丙乾的《贯彻五中全会精神实现财政治理整顿目标》；1994年有关于“公司治理”的论述，如记录青木昌彦北京之行所思的《关于中国公司治理改革的几点思考》，发表于《经济社会体制比较》1994年第6期；出现“国家的治理”的提法，《江海学刊》2000年第4期刊登武汉大学法学院柳新元的《国家的治理方式、治理成本与治理绩效》，《战略与管理》2000年第4期刊登了北京大学法律系强世功的《法制的观念与国家治理的转型—中国的刑事实践（1976-1982年）》。

 

    党的十六大至十八大的十年是“国际形势风云变幻、国内改革发展稳定任务繁重”的十年，“管理”范畴仍然在维护稳定与发展方面发挥着积极作用，党中央将构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的中国特色社会主义社会管理新格局作为事关党固、国稳、民安的头等大事来抓。胡锦涛同志提出，要加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，全面推进社会主义经济、政治、文化、社会建设以及生态文明建设和党的建设，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设社会主义新农村，要“更加注重社会公平”。{18}与此同时，治理主要仍是以综合治理、环境治理、犯罪治理、公司治理、城市治理、乡村治理等形式存在。

 

    2013年，党的十八届三中全会做出全面深化改革的战略部署，明确了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。与国家现代化进程相适应，需要对上层建筑进行调整，又相继提出国家治理、法治政府、财政治理、[18]社会治理等一系列概念，例如，建立新的与政治、经济、文化社会发展相适应的国家治理体系，建立公平与正义的治理秩序，实现治理能力的现代化；科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济优势的内在要求；财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障；创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业，社会安定有序，要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。{19}注重顶层设计与末端治理相结合的系统性改革和治理方略正式形成。

 

    二、西方“治理”的历史考证及对中国的启示

 

    西方文明中的“治理”有可供借鉴以实现创造性转化的成果，也有需要加以辩证分析的概念工具用法。[19]从原始民主治理、古希腊城邦自治、中世纪社会宗教治理，到“欧洲格局”变迁中的“多极协商治理”、联合治理，以及“三权分立”制度下的“自主治理理论”、“小政府、大市场”治理模式，各个国家根据政治社会体制选择治理路径的经验与教训，有资于治道。

 

    （一）原始民主治理阶段

 

    资料显示，恩格斯的《家庭、私有制与国家的起源》所描述的氏族议事会已经在实质上具备了协调公社与成员间关系的“治理”机能。如第二章“家庭”所论述的，家庭公社选举产生最高管理者，公社成员全体会议具有最高权力；以维护“自然赋予”的氏族制度神圣权力为目的，在氏族范围内实行共产制，制定受习惯法保护的平等、自由、公正的制度，设立实行全体决定与罢免的议事会，而氏族与部落外多是不受法律保护的残酷战争。{20}71，112“原始氏族管理制度”词条对此有清晰解释，氏族以传统习惯和道德来调节氏族成员间的关系，维护氏族利益，并设有相应的管理机关来履行氏族的社会职能，如全体氏族成员选举产生氏族酋长（或首领），负责领导平时的生产、管理生活；战时，则由全体氏族成员临时选举产生氏族军事首领，负责对外战争；由各家族长老组成的氏族议事会，负责处理氏族内部的事务，以及与其他氏族交往的事务；由氏族内全体成年男女参加的民众大会，讨论和决定本氏族的重大事情。{21}110也有学者根据敬畏自然中形成的宗教秩序，将人类所处的这一时期称为神权时代，把这一时期的治理称为“宗教治理”中的自然法阶段。

 

    （二）城邦自治治理阶段

 

    古希腊时期（古代自然法）已有哲学王统治和法的治理之争。柏拉图的《理想国》（节选本）“正义及其定义”部分有“真正治理城邦的人”（苏格拉底）的表达，“因为在治理技术范围内，他拿出自己全部能力努力工作，都不是为自己，而是为听治理的对象”；“哲学家应该为王”部分有“如果能找到一个国家治理得非常接近于我们所描写的那样”；“何为哲学家”部分有“我们必须对我们敢于认为应该做我们治理者的那种哲学家，给以明确的界说。”{22}45，48，119，122亚里士多德的《政治学》（章一）有“凭城邦政制的规章加以治理，依照这种规章，全邦人民轮番为统治者和被统治者，而城邦政治家就仅仅在当值的年月执掌政权”。{23}4.182

 

    公元前四世纪，雅典出现“城邦自治型社会治理模式”。“ Governance”词条解释即指出“治理”一词“来源于拉丁文和古希腊语，意为引导、控制和操纵、掌舵”，指国家管理公共事务和政治活动。根据修昔底得的《伯罗奔尼撒战争史》，在新的战争方式（如波斯战争重装兵方阵）对兵力的大量需求下，土地贵族势力减弱，平民的力量得到抬升，民主治理成为团结城邦、抵御城邦（polis）之间频繁战争的重要手段。在公元前594年梭伦改革、公元前509年克里斯提尼改革、公元前461年伯里克里改革之后，古希腊雅典“城邦自治型社会治理模式”逐渐形成。到伯利克里时期，以普通公民广泛参与为标志的雅典民主制社会治理模式发展到鼎盛阶段。在这一模式的有效作用下，产生了西方历史上最早的道德伦理类型—美德伦理，这实际上就是当时的城邦所确立的“核心价值体系”，其构成了西方政治伦理研究的重要内容。根据恩格斯《家庭、私有制和国家的起源》的记载，成年男性自由民在公民大会中享有充分的自由权利，君主或僭主的权力要受到公民大会、元老院、监察委员会等相关机构的监督和制约。柏拉图也从在《理想国》中主张“哲学王”统治转变为追求法的治理，他的《法律篇》记载了“绝对服从已有法律的人才能对其同胞取得胜利”。马克思将雅典民主制社会治理模式称为奴隶时代古典政治的最高发展阶段。但奴隶制的阶级制约性，使这一治理成为少数精英的工具。随着雅典在伯罗奔尼撒战争中的失败，其民主制让位于马其顿王国和稍后的罗马帝国，面对面的直接民主也被专制大国政治取代，城邦公民的美德伦理类型最终让位于一种为广大苦难百姓所崇奉的基督教信念伦理。[20]

 

    （三）专制主义的治理路径

 

    中世纪进入“社会宗教治理”阶段，神权至上赋予教皇无上的权力，法学等皆依附于神学。学者将这一阶段与原始社会的神权治理相区别，称之为宗教治理模式的高级阶段。与氏族社会基于对自然秩序的敬畏而形成的多神崇拜不同，社会宗教治理是人类步入阶级社会的产物，因此为服务于统治目的而奉行“一神崇拜”，制定系统的宗教教义，建立完善的宗教组织，其典型的特征是“政教合一”，即宗教内容是现实社会关系的反映、宗教活动是世俗政权的体现。{24}27这在神学自然法中有典型体现，《阿奎那政治著作选》中“政治制度的必要性”部分有“如果行政管理是由社会上某一大部分人执行，这一般就叫做平民政治：例如一支大军治理着一城或一省时便是这样。然而，如果行政管理归人数较少但有德行的人承担，那就叫做贵族政治”；“君主政体的真正目的”部分有“治理其人民的国王则是上帝的一个仆人”；《神学大全》有“如果世界是像我们在第一篇中所论证的那样由神治理的话，宇宙的整个社会就是由神的理性支配的。所以上帝对于创造物的合理领导，就像宇宙的君王”；“永恒法”部分有“就治理那些受共支配的人们的行动的统治者来说，他的心中的理想具有法律的性质”；“人法”部分有“人法可以按照那些对于公共福利负有专责的人的不同职务加以区分：有为人民向上帝祈祷的祭司，有治理社会的统治者，有为社会的安全而作战的军人”；“一种混合的政治制度”部分有“所以上帝一开头就没有把享有无上权力的君主置于他们之上，而是派一个士师和官长去治理他们；只是到了后来，根据人民的请求，他才仿佛很生气地给了他们一个国王。” {25}47，106，111，117，130

 

    （四）宪政主义的治理探索

 

    资产阶级以抽象理性、人权、民主为大旗展开反对封建专制的斗争，[21]宪政主义形成，近代自然法学兴起。在英国，霍布斯的《利维坦》第十二章“论宗教”有“国王来治理”的表述，第三十章“论主权代表者的职责”有“不要仰慕邻国的政府治理形式，不要期望变革”{26}57，153洛克的《政府论》第八章“论亚当由于丈夫身份而享有主权”有“当一个人和其他人同意建立一个由政府治理的国家的时候，他就使自己对这个社会的每一成员都负有一种义务：服从大多数人的决定”，第十二章“论国家的立法权、执行权和对外权”有“在一个国家中，就成员彼此之间的关系来说，虽然每个人都是独立的，并以个人的身份受法律的治理，但是，就他们同国家之外的其他人的关系来说，他们构成了一个整体。”{27}101，125在法国，孟德斯鸠《论法的精神》第二章第一节“共和政体及与民主政治相关的法律”有“法律应当规定怎样投票、由谁来投票、为谁投票以及为什么事情而投票。事实上，这和君主政体应当知道君主是什么样的、应该如何治理国家，具有同等的重要性”，第三节“君主政体的性质及其相关法律”有“政治、法律及它的各种动力必然是存在着局限性的。与治理民事一样，治理政治同样也很简单”，第十九章第七节“中国政体的特征”有“这种礼教包容了人们在生活上的一切细小的行动。因此当人们有办法令它们得到严格遵守时，中国就会治理得相当成功”{28}7，32，151；卢梭《论人类不平等的起源和基础》“献给日内瓦共和国”部分有“我特别要逃避一个因下面的情形而必定治理得不好的共和国：那里的人民，相信可以不要政府官员，或者只给这些官员以一种不确定的权力，因而轻率地自行掌管民政和执行法律。从自然状态中直接产生出来的最初的政府的粗糙组织”，第二部分有“要把我们的力量集结成一个至高无上的权力，这个权力根据明智的法律来治理我们，以保卫所有这一团体中的成员，防御共同的敌人，使我们生活在永久的和睦之中。”{29}54，128

 

    社会法学派在服务于垄断资本主义的政治法律实践中兴起，出现“人民的治理”、“治理政党”的表述。[22]其中庞德“系统地阐明法律是社会控制的有效手段，法律的功过得失要通过它的社会效果来检验。在整个现代西方法学中，庞德的社会法学为垄断资本效力最大，因而也就影响最大。”{30}329其代表作《通过法律的社会控制法律的任务》第一章“文明和社会控制”有“人们对法律不满意并且愿意尝试一下不要法律的治理，因为他们感到，（正如有的人所说的）法律一直没有合法地运行”，第二章“什么是法律？”有“那些相信万能国家的人，一定不会假设柏拉图的哲人君主，他们必须假设有一个在超超人之下的超人治理者，或一个超人占多数并以权力委诸超人行使而组织起来的社会。”{31}8，33狄骥的《宪法论。第一卷—法律规则和国家问题》第五章第五十二节“神权说”有“在王国之外，更有其他形式的政体；历史使我们看到有许多共和国，其中有些是由全体人民来治理的”，五十三节“各种的民主学说”有“当国王没有统治能力的时候，在法国有权治理国家事务进行的权力是什么呢？很明显，这种责任既不归于一个国君，也不归于王族的会议，而是归于授予权力的人民。”{32}404，409《韦伯政治著作选》中《德国的选举权与民主》有“出于国家的理由，也有可能规定一些治理政党组织的条件”，《新政治秩序下的德国议会与政府》有“如果文人们想象治理一个大国与任何中等规模的城市自治基本上是同一回事，那就是非常可怕的错误了。”{33}82，127

 

    （五）“欧洲格局”的治理路径

 

    欧洲的“治理”与“欧洲格局”的演变进程一致。[23]在欧洲大陆，意大利开启了文艺复兴，在德国主要表现为宗教改革，在法国主要体现为人文主义法学的兴起。哲学从神学中分离出来，法学成为独立的学科，古希腊古罗马文明获得新生，专制主义让位于自由民主，人治让位于法律之治，治理也回到对人的关注上来。同时，资本原始积累时期的欧洲列强“侵略、征服和奴役亚洲、非洲、美洲各国人民”的序幕拉开了。马克思指出：“占主要统治地位的商业资本，到处都代表着一种掠夺制度”，是以“最残酷的暴力为基础的”。16世纪葡萄牙、西班牙王权掠夺式的统治模式，17世纪荷兰分散的地方权力治理，逐渐让位于建立在《自由大宪章》和议会制度基础上的英国宪政模式。{34}1，3资产阶级世界革命时代开始。

 

    1815年，英国、俄国、奥地利、普鲁士四个大国主导维也纳和会，重新划分了领土霸权，并就新的均势问题做出了决定，确立了维也纳体系。与此同时，欧洲大陆的法治框架也逐步形成。[24]以之为基础，19世纪欧洲的多极协商治理模式出现。表面上，国家以合作为基础，实现多边协商和自我克制，但实质则成为“维持一个由五个有能力和社会化程度相似的领导者领导下的国家社会”，它的均势并不像表面上看起来那样平衡，而是充斥着大国之间的戒心与争夺霸权的较量。一战爆发，多极协商治理体系宣告解体。{35}164，169

 

    二战后，欧洲的“联合治理”建立在以德国对历史的正确态度开启和解程序的基础上。经历两次世界大战切肤之痛的欧洲各国将和平作为治理的首要价值追求，以“经济货币联盟治理”为重要标志，采取由钢铁、运输等部门联合推行经济一体化再到政治一体化的治理路径。[25]其中，英国采取“多数规则”（多数选票制），执政党组成的政府也以“简单多数联盟”为基础，以政治文化共同目标为基础，实现冲突解决与治理维护；瑞士的治理则以深刻的文化社会分歧为背景，因此选择“联盟类型”（欧洲治理研究专家贝阿特·科勒-科赫语），就是通过协商一致增加共同利益来实现治理；德国延续了19世纪的“法治国”原则，以合法性维护治理的非政治化；法国则更信赖经济政府，它从“国家主义”哲学出发，建立强大国家官僚政体基础上的治理权威。但相同的是，各国均以“善治”为名减少政府单方导向，增强“网络（通过共同的安全与福利利益建立联结）的自我治理（通过与理事会和欧盟委员会达成协议来协调多元利益）功能”。{36}283-285，348-349

 

    （六）“三权分立”制度下的治理模式

 

    美国经历了民主政治与自由主义经济的长期发展，逐步成为世界的中心。自由资本主义（亚当·斯密古典自由主义）推动其快速从农业社会转变为工业社会，与此同时，社会财富越来越集中在少数人手中，种族矛盾加深，周期性的社会矛盾成为美国推行治理的原因。与坚持政府、社会“协同治理”的欧洲不同，在“三权分立”制度中，“治理”成为制约、对抗的手段，[26]其以社会中心论为指导，主张在权力分立下“社会的回归社会”（排除政党作用）。

 

    19世纪中后期，美国国家治理结构的转型起到了积极作用，其保留了资产阶级的民主理念、个人自由、法治原则，被称为“进步时代改革”。在政党分肥制与有限政府构成的国家治理局限性凸显的背景下，“社会保护运动”发展起来。劳工组织、农场主协会、妇女运动在治理结构的转型中发挥了重要作用。如80年代“八小时联合会”促成全国劳工联盟的成立，90年代以争取更高工资和改善工作条件为诉求的强大罢工运动席卷美国；代表农民利益的农场主协会演变成19世纪末最具影响力的政治反叛运动党派—平民党，其政治纲领首次系统地表达了政府与人民的权力应当扩张；妇女争取平等权利和机会的运动也组织起来，“社会安置运动”成为呼吁“新的治理”的第一个有组织的宣言；1901年9月，老罗斯福继任总统，开始了“加强联邦政府进行经济管制和社会管制能力、制定保护劳工权益的法律的施政过程”，改革浪潮在1913年至1916年达到高峰；1929年经济大萧条暴露出胡佛自由主义政策的局限，再一次改变了美国人对政府职能的认识，并导致了1932年富兰克斯·罗斯福的上台与“新政”的推行，这促成了在重构国家治理结构的过程中追求个人自由和社会责任之间、政府权威和私人商业权力之间的平衡。[27]

 

    二十世纪六七十年代，反战运动、黑人争取民主权利的斗争此起彼伏，美国国内的社会矛盾严重激化，复兴自然法学的理念成为被压迫的劳动阶级寄托美好愿景的载体。从“可管理性危机”出发，出现了“依法治理”的表达，“道德”（富勒1964年出版《法律的道德性》）、“正义”（罗尔斯1977年出版《正义论》）、“权利”（德沃金1977年出版《认真看待权利》）范畴也成为这一时期治理的重要内容。罗尔斯的《正义论》认为：“在一个治理良好的国家中，只有较少的人花费大量时间来从事政治，因为还存在着人类善的许多其他形式。”{37}111其在哈佛大学的讲义《道德哲学史讲义》中“莱布尼茨讲座”第2讲“作为个别理性实体的精神”部分引用了“这就是上帝治理着心灵，就像君主治理着他的臣民。”“黑格尔讲座”第1讲“市民社会”部分将组成市民社会的第二个部分概括为“依法治理（Rechtsflege），即抽象法形成于确定的、得到颁布的和众所周知的法律中。”{38}175，464虽然公民参与的“有效的治理”被视为解决政治和社会发展带来的冲突的重要途径，同时，福利国家的理论和实践也达到了鼎盛时期，但这一自由主义福利国家正在被联邦结构笨重、三权分立、社会权利受抑困扰，形成“分层化社会秩序”。{39}59， 63

 

    20世纪80年代，凯恩斯主义导致的行政福利国家面临各种社会问题、财务问题和信任危机，传统行政工具的不可治理性表现尖锐。{40}432美国的退休治理改革扩展至整个企业管理领域，出现了“公司治理”、“企业治理”概念。大财团的经济利益需求最终使美国回到了“社会中心论”与自由主义基础上的“小政府，大市场”治理模式，[28]以“放松管制、削减福利、贸易自由化、经济全球化”为特征的盎格鲁撒克逊模式开始扩张，它创造了美国历史上持续时间最长的经济持续增长。法国经济学家米歇尔·阿尔贝尔认为美国的资本主义是世界上最好的制度，福山将其称之为“历史的终结”。直至美国次贷危机引发蔓延至全球的金融危机，“华盛顿共识”确立的新自由主义经济的神话被打破，美国经济社会发展最终陷入困境；而在推行这一模式的发展中国家，民族工业受到国际金融资本的破坏，“经济安全、民族独立、国家主权”遭到弱化，经济结构畸形、发展缓慢，国家职能被削弱、社会协调能力降低，“全盘西化”的治理模式带来了“前所未有的社会经济危机与政局混乱”。{41}109，111

 

    （七）对中国治理体系建设的启示

 

    我国应从中国的优秀文化传统和政治社会体制出发，吸取公共事务管理核心范式从“统治”（government）、“管理”到“治理”（governance）转变的经验，也应清醒认识“三权分立”与对抗性治理模式的本质属性。

 

    治理理念方面：1.作为“公共理性”的“治理”，以政府推动的“网络治理”、保证委托人指导地位的“授权机制”、促进理性沟通和协作实现的社会解释理论为基础，[29]预设“权力多中心化”，成为以“多元、合作、互动”弥补两分法弊端的“第三项”。托克维尔在《论美国的民主》中指出：“民主政体中公民的参与要比效益也比公共事务的治理更为重要。”里夫金在费希尔的《NGO与第三世界的政治发展》的序言中也提出：“市场、政府和公民社会形成的三足鼎立”，构成市场资本、政府资本和社会资本。哈贝马斯则进一步提出了“私人领域”和“公共领域”须在“交往理性”中寻求平衡、共识。[30]2“治理”的政治性“语用预设”如下：一是，贝阿特·科勒-科赫提出的“随国家不同而变化的治理模式”，即公民意愿转化为有效政策选择和多元社会利益转化为统一行动的、具有约束力的行为过程。二是，罗茨在《新的治理》中列举了治理的六种定义，以作为最小国家的管理活动的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会控制体系的治理、作为自组织网络的治理，建立以协商、合作为特性的政府、市场、社会互动模式；三是，罗西瑙的《没有政府统治的治理》将“治理”定义为由共同目标支持的活动，其不限于公共机构的行为，并且不一定需要依靠国家的强制力来实现；四是，格里·斯托克的《作为理论的治理：五个论点》认为，“治理”不限于政府的权力行为，随着公共部门和私人部门责任界限的日益模糊，集体行为须依靠“自主网络”与政府的合作才能实现；五是，让-彼埃尔·戈丹的《现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》、弗朗索瓦-格扎维尔·梅里安的《治理问题与现代福利国家》所分析的治理在权威来源、权力运行、指导与合作关系方面与统治的区别。3.“治理”的经济性“语用预设”如下：其一，奥利弗·E·威廉姆森在《治理机制》中阐述“事后治理机制”，关注合约风险的鉴别和缓解，将治理看作评估“备择组织模式功效”的手段；其二，青木昌彦在《比较制度分析》中论述了市场治理的“整体性安排”，认为机制元素间“相互支持的互补性关系”呈现了多样性的一个源泉。4.维持国际秩序的“治理”语用如下：第一，皮埃尔·塞纳克伦斯在“治理与国际调节机制的危机”一文中指出，用于国际秩序的计划项目的“治理”，成为多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会运动发挥调节作用的规章和惯例性“含义的用语”；第二，肯尼思·华尔兹主张，“实现国际体系的治理”只有“权力均势”一种方法，在互动中制订“秩序、稳定和维护国际体系的程序”，成员国“自认受相互关系中的一套规则所约束，并在共同制度中发挥作用”；第三，霍尔斯蒂强调“治理在一定意义上就是秩序加上某种意向性”，这意味着以对行为的限制“维护国家地位、减少战争频率”；第四，星野昭吉在《全球政治学》中的国际体系“垂直治理”向“平行治理”转变的观点认为，“治理是个人与权力机关、社会与私人之间管理共同事务多种方式的总和”，包括“使人们服从的正规权力机关和管理”与“享有共同利益的非正规的措施”，是“冲突与对立的利益得到协调、人们之间相互合作”的持续过程。[31]5克服悖论的“语用预设”同样表现出与政治体制相适应的特性：一是，“治理失败”的努力促使了“元治理”（meta- governance） 、“善治”概念的出现，其以合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、法治（rule of law）、回应性（responsiveness）、有效性（effectiveness）促进公共利益的最大化，以“功能系统”间的协同与合作促进“增加的价值”（黑斯廷斯语）的实现。杰索普的《治理兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》即分析了治理机制克服市场和国家调节局限性的重要作用。[32]二是，针对福利国家出现的“难以治理性”（ ungovernability），有学者提出“社会倾斜之新治理”（modern governance），库依曼分析了“治理”的十二个种类（最小化治理、公司治理、新公共管理、善治、社会动态系统治理、自组织网络、政府作为掌舵角色、全球治理、经济或经济部门治理、治理与治理意识、多层次治理、参与治理），彼得斯在《政府未来的治理模式》中概括了四种治理模式（市场模式、参与模式、弹性模式、和解制模式），登哈特提出新公共服务理论。至“整体性治理”（holistic gov-ernance）出现，其迅即成为信息化时代克服“新公共管理”带来的“碎片化”的新模式（如一站式服务），这开启了“协同政府”（英国首相布莱尔）建设。[33]三是，为应对“社会政治子系统的高度复杂性（complexity）、动态性（dynamic ）、多样性（diversity ）”，施罗德提出了“新治理”这一不同于政治统治（state）的“社会一政治治理”（society -political governance），包括“政府与社会的共同规制（co-regulation）、共同激励（co-steering）、共同生产（co-production）和合作管理（cooperative -management）”；而在三权分立制度中则催生了“自主治理理论”的出现。奥斯特罗姆阐述了《联邦党人文集》中的自治原则，分析了官僚制行政（韦伯）引入民主制行政的必要性，形成了“自主治理理论”，政府内部则走向解制，以最大限度地维护公共利益。[34]

 

    治理机制方面：1.建设以政府为主导的地方治理，立足于本国国情与政治社会体制，选择治理路径。法国的民主“既不同于英国，又不同于美国，具有自己独特的风格，体现了民主发展和社会治理变迁的路径依赖特征”，其中《市镇、省和大区权利与自由》法令的通过奠定了法国地方治理分权改革的基石，形成“以中央政府、地方政府、企业、私人部门、非政府组织和公民为主体，政府、市场、公民和社会协作的地方治理模式”，“以实现公共服务的高质量、高效率和公平为目标”，实行市场化分权，“扩大公民政治参与，使公民成为地方治理的重要力量”。[35]2.公众广泛参与的城市民主治理方面，西方国家“从环境保护、城市规划、社会福利保障，到政府绩效评估、社区自主管理”，均完善公众参与的基础因素（参与主体的素质、公民文化与法律制度），通过投票、听证、公民调查和公民的主动回应平台、公民论坛、公民宪章运动与公民满意度投票、网络平台来参与决策，特别是“涉及到公众利益的决策与管理，政府不仅要为利益相关者提供明确的参与渠道，而且在实质上把一定决策权交给了公众，进而取得公众的支持和信任”。[36]3.服务于美国国家治理机制的国家审计，为完善我国国家审计在更高层次和更广范围服务国家治理的机制提供了借鉴。自1978年美国的《监察长法》授权行政机关内部监察长办公室设立起，美国审计署与负责行政部门内部审计、日常监督的监察长便密切配合，审计效率大大提高；1984年通过的《单一审计法》（1996年修正）有效防止了审计资源的虚耗；并且出现了民间审计力量的加入，用具备合理结构的审计体系集中“关注国家治理各层面面临的问题”；审计署内设战略问题局主管联邦预算、政府管理、政策规制，使其能广泛参与并完善国家治理。{42}934.建立公共危机“协同治理”网络，使应急机制在“法律授权下开展工作”，向“标准化建设”方向发展。1988年，美国以《斯塔福德减灾和紧急援助法》为基础，形成“应急机制标准与多方主体应急协调计划”，为“各级政府、私营部门和公共组织提供一套全国统一的方法”，以及“一套完整的国家应急行动计划”，形成了协调一致和快速高效地应对突发事件的能力。[37]

 

    三、“治理”一词在国际领域的使用

 

    国际领域的治理多侧重于经济方面，使用“治理”一词以避免敏感的政治话语对解决受援国问题造成阻碍，但“全球治理”（global governance）中也隐含了“一个政治进程”。事实证明，只有建立国家多边协商、民间力量交流合作、国际组织平等的政治协调与经济社会发展支持的“新的全球治理之网”，才能“维护全人类的安全、和平、发展、福利”。

 

    1945年6月26日，50个国家的代表在旧金山签署《联合国宪章》，[38]在构建和平体制的过程中，开启了“国际行为准则和治理的新时代”，包括帝国在内的“民族一国家”也成为权利保护与生活保障的主导主体。政府间组织和非政府组织（NGO）获得了较快发展，承担着维护稳定和促进发展的职能。[39]

 

    20世纪70年代，“治理”开始作为协调国际关系的概念出现。第一，在国际组织处理棘手的受援国问题时，使用“治理”一词以避开政治性敏感话语，在通过改革创造让现代市场顺利运作的机制时获得政治支持，如维护公共管理部门的廉洁、建立新型劳资关系、改革司法体制。{43}15第二，在弥补国家调控的局限性方面，经济合作组织成员国福利国家危机、布雷顿森林体系瓦解、金融市场失控、政府间组织失灵等一系列问题的出现，要求形成国家、市场、组织、部门之间新的国际协调方式，以“相互保证安全的广泛协议和预期”，于是，一种“既可以避免无政府状态，又可以绕过民族国家”的治理，“便被视为缺失了的第三项”（沙普尔语）推广开来。{44}33第三，在应对社会科学的研究范式危机方面，人们在反思二元对立世界观的基础上，发展出协调经济活动、国家规制和组织权力的协议式“治理”。

 

    （一）概念悖论

 

    20世纪80年代，市场仍被视为治理领域的主导，作为“全球治理”基础的世界政治秩序（《勃兰特报告》语）初步形成，[40]因此治理被用来“给借贷国强加政治条件”服务，也与政权、国际秩序联系在一起使用。一方面，在自由市场意识形态支配着的整个国际金融界，排除政治和社会发展的经济至上观点在国际贷款机构中盛行，治理以跨组织协调形式出现。[41]“新规章制度理论”就认为国际社会不存在权威强制，而应以尊重调节机制、遵守合作惯例构成良好治理的基础，以相互依存的共同目标推行跨越边界的协议，从而，在功利和实用目的指引下，“国际社会的规章制度化水平日益提高”，无政府的治理也日益加深。[42]另一方面，冷战结束后，多边行动与共同目标、民主平等与人权发展促进了国际社会的联合（治理）。1989年，世界银行发布的《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》报告指出，非洲问题的根源在于“治理的危机”（crisis in governance） ，要以“善治”为目标对其进行改革，建立具备有效公共服务、独立司法体制、代议制立法机构（负责公共审计）、对公共资金负责的管理、遵守法律、尊重新闻自由和人权的“多元化的制度结构”，引入自由市场经济，进行经济重组，必须进行彻底的、系统的“治理”重建，加强社群、妇女组织、专业协会及其他社会组织和利益集团的活动。{45}80-81

 

    20世纪90年代初，经济全球化背景下出现了“全球统一经济规则与各国经济主权的矛盾”，以消解民族国家主权为特征的“全球治理”概念（维利·勃兰特1990年提出）得到全面推广，治理视角的国际关系研究成为“一种知识和意识形态选择”，服务于政治军事干涉。[43]自由市场的鼓吹者许诺，在新自由主义发展观基础上改善国家管理，以减少政府作用、权力私有化推动市民社会的自立，那么，“即使没有任何永久性的公共支持也能建立起繁荣社会”；全球时代的政治生活就是要从政府的统治走向没有政府的治理（governance without government）、从民族国家的政府统治走向全球治理（global governance）、从善政（good government）走向善治（good governance）。实际的情况却是，对市民社会的强调与将国家和人民相互对立的观念联系在一起，造成了对权力以及权利的双重剥夺。波黑、利比亚、卢旺达、阿富汗的“国家政治和行政职能几乎荡然无存”；跨国组织想方设法“使制止严重侵犯人权和人类安全的国际干预具有合法性。”（《已经改变了的国家》语）可是，作为全球治理的主体（国际组织和全球公民社会）及治理的规则仍被国际霸权操纵。{46}2， 23

 

    詹姆斯·罗西瑙的治理理论恰恰符合了边界渗透、挑战别国统治的“治理的实质精神内涵”，因此被视为“治理理论的创始人”.但事实上，其所论述的是超越国家边界的“全球治理”。1992年，罗西瑙的代表作《没有政府的治理：世界政治中的秩序与变革》（ Governance without Govern-ment: Order and Change in World Politics）出版，开篇即指出：“本书所有作者都同意众多的治理体系正在全球层次上发挥作用，为世界政治中的合作和整体利益奠定基础，国家行为及其主权和政府并不是展开治理讨论的前提条件”。第一章“世界政治中的治理、秩序和变革”指出，在全球影响深远的时代，“民族国家政府的法律和条约已遭到破坏”，治理概念的基础是共同的目标，构成全球秩序基础的制度安排萌芽于维持世界秩序的“自觉活动”，以下的各章都认可缺乏中央权威的全球秩序。第三章用“威斯特伐利亚神殿朽化”来比喻主权的消解。马克·W·赞奇（Mark W.Zacher）指出，17世纪以来，“世界政治的结构和功能受到国家体系的限制”，迫使世界政治出现治理体系，“世界政治处于中心位置主权国家的假定”越来越不可信。第四章“发展中世界新古典经济学说的胜利：国际经济秩序的治理基础和政策趋同”论述了行为趋同促进了国际政治经济中的目的性治理，世界政治秩序的相互作用推动了新古典经济在世界范围内的胜利。第六章“国际制度的有效性：棘手案例与关键因素”探讨的是世界政治中国际制度的自发因果及国际制度的效用体现。第十章“变动中的秩序与公民权”探讨了没有政府的治理中微观层次上的行为体，回答了全球治理发生意义深远转型的可能。{47}1-2，4-7，9，24-271995年，在全球治理委员会创刊的《全球治理》（ Global Governance）创刊号上，[44]罗西瑙发表《21世纪的治理》（Governance in the Twenty-first Century），提出全球治理是“通过控制、追求目标以产生跨国影响的各级人类活动的规则系统”，“包括被卷入更加相互依赖的、急剧增加的世界网络中的大量规则系统”，与统治相区别，它未必依靠一国领土范围内自上而下的强制力或政府正式的规则和机制来实现；在同一杂志上还刊登了劳伦斯·S·芬克尔斯的《什么是全球治理》（What is Global Governance），其认为全球治理是“国际上做政府在国内做的事”，是超越国界的无主权的治理；排除中央组织和“全球性的参照系统”，市场就成为了唯一影响社会的“调节者”，深藏“狡诈的经济自由主义”用心；而在现实中，多重结构本身自发协调的设想极易被群体由自己需要出发的行动打破。{48}82，88此外，罗西瑙的《全球新秩序中的治理》一文论述了全球化压力下的快速一体化与高度分裂化塑造的“全球治理体系”；《面向本体论的全球治理》一文阐述了“全球治理”的“权威空间”（SOAs）与主权国家的领土疆界未必一致，强调“非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、政策协调网络（policynetworks）、全球公民社会、跨国联盟、知识共同体（epistemic community）”等世界政治力量的作用。因而，学者指出罗西瑙的理论旨趣是把治理作为“理解全球变革的根源和政治含义制高点”的概念工具（格理·斯托克称其为统治方式的新发展）。[45]

 

    （二）概念重构

 

    全球化进程中的主权国家危机使许多国家陷入政权分裂、甚至无政府状态，跨国犯罪、环境问题、核扩散等全球性问题挑战国际社会领域的管理模式；而恢复公共服务、重建基础设施、增强管治权威、法治、安全都需要有效的善治来实现。联合国重构了善治概念。联合国发展项目组（theUnited Nations Development Program）指出：“善治是政府、公民社会组织和私人部门在形成公共事务中相互作用，以及公民表达利益、协调分歧和行使政治、经济、社会权利的各种制度和过程。”{49}19“治理”一词也逐渐从经济评估领域扩展到政治社会改善的努力方面，与经济社会发展、和平与合作、促进平等、尊重法律、民主协商、责任政府、改善与进步联系起来。

 

    1995年，联合国成立50周年，全球治理委员会发布《天涯成比邻》（Our Global Neighbor-hood）报告，也译为《我们的全球之家》或《我们的全球伙伴关系》。第一章“新的世界”第一节“全球治理的概念”指出，治理是“各种各样的个人、公共的或个人的团体处理其共同事务的总和”，通过这一持续的过程，“各种相互冲突的利益和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动”；它是“对人类的生存和发展问题做出总体的对策”的不断协调的回应性进程，“对影响人民和整个全球社会的问题做出建设性对策方面，国家和政府依然是主要的公职机构”，“以地方性的、全国性的或地区性的有影响的决定为依据”，产生行之有效的全球决策；它是市场、组织、国家协调的过程，包括“改革和增强现存政府间机构体系，并改善其与私有和独立集团的合作关系”，包括强制执行权力的授权以及“达成得到人民或团体同意或者认为符合他们利益的协议”；在协商、平等、透明、责任、法律原则基础上激发人民铸造未来的努力，促进国家间合作，尊重多样性的共同生活，保障和平与发展基础上免于威胁与匮乏的生存安排。第七章“呼吁采取行动”第二节“治理、变革和价值”，论述了治理在促进安全、管理经济、加强法治、改革机构（包括联合国的机构改革）方面的积极作用。{50}1-2， 4-5

 

    1996年，“治理”在促使国际金融机构放弃经济主义、重新考虑社会和政治问题方面的成效显现。世界银行首次调整政策，“不再无视借款国恶劣的治理水平和体制，援助机构逐渐采用治理指标去甄别和奖励那些治理品质得到改善的发展中国家”，在“发展政策十项战略”中响应哥本哈根世界首脑会议倡导的“反对贫困的战争”（学者改称其为“免于贫困与匮乏的自由”）；联合国开发署（UNDP）发布年度报告《人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工》（ Governancefor Sustainable Human Development， Management Development and Governance Division），经济合作与发展组织（OECD）发布《促进参与式发展和善治的项目评估》（Evaluation of Programmes PromotingParticipatory Development and Good Governance）；世界银行学院全球治理局局长丹尼尔·考夫曼与世界银行发展研究小组经济学家阿尔特·克雷、世界银行马西莫·马斯特鲁济从31个不同研究机构、智库、非政府组织、国际机构、私人公司的数据库中筛选资料，发布“全球治理指标”（ TheWorldwide Governance Indicators），从话语权和责任（Voice and Accountability）、政治稳定性（Politi-cal Stability and Absence of Violence）、政府效率（Government Effectiveness）、规制质量（RegulatoryQuality）、法治（Rule of Law）、防治腐败（Control of Corruption）等方面对212个国家、215个经济体的治理（一个国家的权威实施的传统和制度）进行评估，分析了国家的治理环境与治理能力，以提供民主治理与人权信息。[46]

 

    1997年，东南亚金融危机爆发，市场调节失控、公司治理危机引发治理领域变革。国际金融体制在调节经济社会动荡中的局限性凸显出来，而非洲和拉丁美洲的经济改革过程、苏联解体后东欧及独联体国家遭遇的困难等现实，也引发了人们对缺失政治合法性与机构效率的治理路径的反思。在里卡多·彼得拉雷倡议下成立的里斯本小组所提交的《竞争的极限》报告指出，要建立“政治调控机构与规则”，用“协调合作的全球调控体系”制约市场机制的破坏力量，以防止民族国家在适应全球化过程中“严重的政治的软弱无力症”。{51}188事实证明，只有建立在主权国家、国际组织、社会团体、各国公民平等协商与相互合作基础上的全球治理，才能“健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序”，以及“处理国际政治经济问题的全球规则”。{52}30

 

    1999年，北约自我授权，加入科索沃战争和反对南斯拉夫的战争。克林顿政府的单边主义霸权政治损害了《联合国宪章》，轻易地破坏了已有的多边协调合作治理学界开始出现对当今世界“全球治理”的本质及缺陷的反思，探讨使全球化有益于人类的新的治理基础，并更为客观、全面地对治理进行了界定。1999年第1期《国际社会科学杂志》（中文版）相继刊登联合国社会发展研究所副主任辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉的《“治理”概念的运用与滥用》、地方治理专家格里·斯托克的《作为理论的治理：五个论点》、国家理论专家鲍勃·杰索普的《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》、让-彼埃尔·戈丹的《现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》、弗朗索瓦-格扎维尔·梅里安的《治理问题与现代福利国家》、玛丽-克劳德·斯莫茨的《治理在国际关系中的正确运用》和彼埃尔·德·塞纳克伦斯的《治理与国际调节机制的危机》。

 

    （三）中国的贡献

 

    进入21世纪，尽管现在的“多层全球治理”面临合法性危机，[47]但正如安南在“千年峰会”上的报告所述，包括联合国（UN）、国际货币基金组织（IMF）、国际劳工组织（ILO）、世界贸易组织（WTO ）、国际证监会组织（TOSCO）、全球疫苗和免疫联盟、欧盟（EU）、亚太经合组织（APEC）、东南亚国家联盟（ASEAN）、拉丁美洲南锥体共同市场（MERCOSUR）在内的政府间组织与非政府间组织的联合、协议、会谈，正在致力于建立国家多边协商、民间力量交流合作、国际组织平等的政治协调与经济社会发展支持的“新的全球治理之网”。如对世界贸易组织的“全球抗议”的影响正逐步扩大；多数国家的海洋法在国际海事组织（IMO）中拟定、空气安全法在国际民用航空组织（ICAO）中拟定、食品标准在粮食与农业组织（FAO）中拟定、知识产权法在世界贸易组织（WTO）和世界知识产权组织（WIPO）中拟定；国际会计准则委员会（IASC）建立全球会计准则；金融行动特别工作组（FATF）采取反洗钱措施，这些都在致力于促进主权国家平等对话、跨国协商民主（transnational deliberate democracy ）、制度改革、市场矫正、社会公平、人类安全、免于贫困等有益于全人类的“全球治理理念”的实现。{53}导言1，10，15，21

 

    中国坚持走和平发展道路，致力于促进国家富强、人民幸福、人类和谐的治理的实现。建立在国家利益、党的利益与人民根本利益统一的基础上的中国的国家治理体系与治理能力现代化，立足中国国情，面向世界与未来，对治理范畴的科学建构，在理论基础、制度保障、根本价值内涵、路径选择、评估与发展方面有独特贡献：{54}第一，理论基础方面，中国国家治理体系建设以马克思主义为指导，是马克思主义与中国具体实际相结合的重要成果，是马克思主义世界观和方法论的时代体现。第二，制度保障方面，中国的治理建立在以人民民主专政为基础的中国特色社会主义制度基础上，是适应国家现代化总进程的具体实践，以让发展成果更多更公平惠及全体人民为目标，以人民性为本质属性。第三，根本价值内涵方面，中国的治理以“富强、民主、文明、和谐”为根本价值内涵；以制度文明推进国家治理文明，以“自由、平等、公正、法治”保障社会充满活力、健康有序、人民幸福、国家发展，“以国家的力量积极化解社会矛盾、修复社会裂痕、倡导和谐共处、促进社会和谐，形成万众一心、众志成城的国家力量”。第四，路径选择方面，中国的国家治理是顶层设计与末端治理的统一。充分发挥国家、政党、政府、社会、公民的积极作用，“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”“在治理过程中，一味地强调社会自治或是市场自由，都是不切实际的伪命题。只有在顶层设计上不断优化，在末端治理上懂得放手，才能更好地应对社会的变革，完成治理的现代化转型”。{55}

 

    结语

 

    中国国家治理体系与治理能力现代化建立在自己的历史传承、文化传统与经济社会发展的基础上，是历经五帝治理、诸子治国理政、汉朝“修齐治平”、唐朝“制灋成治”、宋朝“资治”之鉴、元代“治乱警监”、明朝重修吏治和清朝治权之辩的“长期发展、渐进改进、内生性演化”的创举，是马克思主义与中国具体实际相结合的重要贡献。从中国古代“治国理政”的“治平”、“治化”、“治术”、“治本”、“治宜”之说，到善治、法治、民本、和谐、强国、公平、综合施策、风清气正及重视核心价值体系作用的有益经验，再到建国后“全能主义国家治理模式”向国家与社会的“共治”及管理向治理的积极转变，注重顶层设计与末端治理相结合的系统性改革和治理方略正式形成。在西方文明中，从原始民主治理、古希腊城邦自治、中世纪专制制度下的宗教治理，到宪政主义下理性、自由、人权、民主理念在治理领域的体现—“法律的治理”、“人民的治理”、“治理政党”、民主治理，再到以民主与法治为特征现代政治文明在“欧洲格局”中发展为“多极协商治理”、“联合治理”，在三权分立制度中被赋予制约、对抗的含义，并发展出社会中心论、“自主治理理论”，不同政治社会体制下的“治理”路径有可供借鉴以实现创造性转化的成果，也有需要加以辩证分析的概念工具用法。事实证明，只有建立国家平等协商、民间力量交流合作、国际组织平等的政治协调与经济社会发展支持的“新的全球治理之网”，才能维护“人类安全、和平、发展、福利、平等和人权”，克服政治军事干涉与无政府治理的悖论，而理论范畴积极作用的实现有赖于其所处的社会物质生活条件，受到理论渊源、价值观念、制度设计、实现机制的影响。因此，科学的治理体系是避免治理悖论的基石。中国的治理现代化方略对概念体系的科学建构具有重要意义：坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，充分发挥国家、政党、政府、社会、公民的积极作用，深化中国治理体系建设的道路自信、理论自信、制度自信，以“更加成熟更加定型的制度”与“富强、民主、文明、和谐”的价值共识，凝聚“万众一心、众志成城的国家力量”；以完善和发展中国特色社会主义制度和推进国家治理体系与治理能力现代化的有机统一，达成全面深化改革的总目标，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强保证。

 

【作者简介】

李龙（1937-），男，湖南祁阳人，武汉大学人文社科资深教授、博士生导师；任颖（1984-），女，河南巩义人，武汉大学法学院法学理论博士研究生。

【注释】

[1]《辞海》（第六版）“治”字释义即为20世纪90年代以来在西方兴起的新的管理范式。在西方论著中，能查到世界银行首次使用治理一词，詹姆斯·罗西瑙创始治理理论，丹尼尔·考夫曼和青木昌彦提出国家治理概念的论述。Daniel Kaufmann， ' Govern-ance Matters Ⅲ：Governance Indicators for 1996， 1998，2000 and 2002‘，World Bank Econ Rev.，2004；James N. Rosenau and Ernst OttoCzempiel， Governance without Government: Order and Change in World Politics， Cambridge University Press， 1992； Jon Pierre， DebatingGovernance: Authority， Steering and Democracy， Oxford University Press， 2000.国内学界的研究也以引人西方治理理论或反思其与中国水土不服为主线，认为治理和善治是21世纪国际社会科学的前沿理论之一，是经济全球化、政治民主化、政治多极化的产物，反映了20世纪晚期以来西方发达国家政治管理和行政管理的新趋势、发展中国家实现经济社会发展所需要的政治条件，以及世界各国对建立新的国际政治经济秩序的愿望。其在有关“治理”的研究中一直被引用为据，例如，关于全球化背景下政府作用的前瞻性思考，提出从宏观上改革政府治理模式，增强政府治理能力的论述：其一是研究西方国家政府改革的，参见毛寿龙、李梅、陈幽泓：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版；其二是研究国家治理变革的，参见强世功：《法制与治理：国家转型中的法律》，中国政法大学出版社2003年版。2003年国内学界发表了一系列以马克思主义唯物史观为指导，立足中国国情，强调中国现代化进程要走自己的路，不能盲目照搬西方治理模式将国家与政党排除在社会建设之外的文章，参见刘建军：《治理缓行：跳出国家权力回归社会的陷阱》，《探索与争鸣》2003年第3期；李春成：《治理：社会自主治理还是政府治理？》，《探索与争鸣》2003年第3期；李峰：《治理：工具理性还是价值理性？》，《探索与争鸣》2003年第3期；李景鹏主编：《中国政治学年鉴》（2003-2005年），中国文联出版社2006年版，第52-54页。

[2]列宁指出，在社会科学问题上有一种最可靠的方法，它是真正养成正确分析这个问题的本领而不致淹没在一大堆细节或大量争执意见之中所必需的，对于用科学眼光分析这个问题来说是最重要的，那就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生，在发展中经过了哪些主要阶段，并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。参见《列宁选集》（第4卷），人民出版社1995年版，第26页。

[3]《辞海》（第六版）“治”字的释义第二项为“治理；管理。”例句为“《商君书·更法》：’治世不一道。”‘因而，在中国古代史料中，存在“治”、“治理”的并用。学界亦有从教化、法律、政制、商业角度，分析中国古代共治、礼治治理架构的研究成果。参见夏征农、陈至立主编：《辞海》（第六版），上海辞书出版社2009年版，第2952-2953页；姚中秋：《华夏治理秩序史》（第一卷），海南出版社2012年版，第11页。

[4]其一，有学者指出上古五帝时期已有文字出现，但笔者没有检索到治理一词的表述。上古史料汇编《尚书》（卷一）有“诸侯四朝各使陈进治理之言”，卷八《康诰第十一周书》有“是乃治理大明则民服”，但其为唐朝陆德明音义部分的内容；最为接近史籍原貌的应该是考证为战国中晚期的“清华简”，有“乃惟不顺是治”，经考证为记录周公摄政时代的文献，但没有查到“治理”原词。其二，《老子》（道德经上篇）有“万物自相治理”，但为魏晋玄学家王弼的注释。其三，儒家典籍《春秋》为现存最早编年体史书，对其进行解说的《春秋谷梁传》有“纪，治理也。有罪当治理之，今失之者，以文姜之故。”但成书于西汉；《春秋经传集解》（文上第八）有“治旧洿，治理洿秽”，但直到西晋杜预才将《春秋》、《左传》合集为《春秋经传集解》，现在我们读到的是“相台岳氏刻梓荆家塾”刻本。其四，根据西汉刘向整理《荀子》的类目，其最早可溯至战国末期；《管子》（卷第八）有“所谓居家治理可移于官”，但其成书于战国至秦汉；同样，为秦统一六国提供理论准备的《韩非子》最早可溯至战国末期。所以，以将《孟子》列为“治理”一词最早出现。也有学者认为此并非孟轲本人所作，但成书时间公认为战国中期。参见[汉]孔安国撰、[唐]陆德明音义：《尚书》，四部丛刊景宋本，第8、 85页；李学勤：《清华简与〈尚书〉、〈逸周书〉的研究》，《史学史研究》2011年第2期，第108页；[周]老聃、[三国]王弼注：《老子》，古逸丛书景唐写本，第3页；[晋]范宁集解、[唐]陆德明音义：《春秋谷梁传·庄公第三》，四部丛刊景宋本，第35页；[晋]杜预撰、[唐]陆德明音义：《春秋经传集解》，四部丛刊景宋本，第137页；[春秋战国]管仲撰、[唐]房玄龄注：《管子》，四部丛刊景宋本，第80页。

[5]汉代赵岐的《孟子章句》也有此说，此后，宋朝朱熹的《孟子集注》、明朝李贽的《四书评》、清朝康有为的《孟子微》对其“托古”为治皆有注论。参见[春秋战国]孟轲撰、[汉]赵岐注：《孟子》，四部丛刊景宋大字本，第42页；贾传棠主编：《中国古代文学作品多解大辞典》，中州古籍出版社1997年版，第769页。

[6]韩非把商鞅的法（严刑厚赏）、申不害的术（辨别忠奸）和慎到的势（权威）融为一体，被称为法家的集大成者。也有学者将法家视为中国历史上研究“国家治理方式”（法治）以及“体制改革”的学派。至秦始皇统一中国前，兼收先秦各学派言论的《吕氏春秋》（第二十五卷）《似顺论》（原文译注）亦“言其为君治理分定，不悖惑也。”参见韩非：《韩非子》，上海古籍出版社1989年版，第165页；[秦]吕不韦撰、[汉]高诱注：《似顺论》，四部丛刊景明刊本，第216页。

[7]以《汉书》为依据编写的《前汉纪》有“郡中清净，所在治理”，《后汉纪》有“臣闻人君之道仁义为主，仁者爱人，义者治理，爱人故为之除残，治理则为之去乱。”。此外，《后汉纪》（卷六）出现“法治”一词的使用，“犹知法治所以使之得所而安其性者也”。参见《四部丛刊》史部卷第六第6页、卷二十第5页；[晋]袁宏：《后汉纪》，四部丛刊景明嘉靖刻本，第20页。

[8]“量九土之所入，而治理其赋税。”参见[晋]杜预、[唐]陆德明音义：《春秋经传集解》，四部丛刊景宋本，第306页。

[9]其后，出现“国家治理”与经济建设（富强）、价值观念（核心价值的树立以及公正严明思想）、法律制度之间关系的辨析。比如，宋代：李昉的“教顺成俗，外内和顺，国家治理，此之谓盛德。”刘炎的“上无与于国家治理，下无与于风俗名教，斯其出处亦可占矣。出处之道，主忠主孝，内有所主则外无所忘。”明朝：程开祜的“臣又尝谓国家治理、富强二字原不相离，未有不富而能强者。”清代有“一切事物循理从公，毫无私意，且分别是非，进善退恶，乃国家治理攸关。”参见[清]阮元校刻：《十三经注疏》（上册），中华书局1980年版，第203页；[宋]李昉等撰：《太平御览》，中华书局1960年版，第652页；[宋]刘炎：《迩言》，清文渊阁四库全书本，第5页；[明]程开祜：《筹辽硕画》，民国时期国立北平图书馆善本丛书景明万历本，第863页；[清]胤禛：《雍正上谕内阁》，清文渊阁四库全书本，第144页。

[10]宋神宗推崇为“鉴于往事，有资于治道”的《通鉴》（《资治通鉴》）有“吾闻之，处大无患者常多慢，处小有忧者常思善；多慢则生乱，思善则生治，理之常也。”参见[元]脱脱等：《宋史》，中华书局1977年版，第13031页；[宋]司马光：《资治通鉴》，四部丛刊景宋刻本，第817页。

[11]学界有关于顾炎武“众治”思想（“分天子之权”和“宗子辅人君之治”）的论述，参见周可真：《论顾炎武的“众治”思想》，《苏州大学学报》1999年第4期。

[12]参见[清]陈忠倚：《清经世文三编》，清光绪石印本，第676页；赵尔巽等：《清史稿》，中华书局1976年版，第140、 960、1669、 2264、 2528、 3179、 3357、 3672、 4187、 4263、 4513、 12404-12406页。后者成书于民国时期，避谈帝国主义侵略、诬蔑辛亥革命的方面不可取。

[13]学者从中国古代的公私之辩和礼治传统出发，提出治理在中国的实现“取决于中国所处的文化传统和制度环境在多大程度上能够与善治框架相容”。笔者则更倾向于以发掘中国治理传统为基础，建构中国的治理现代化之路的观点。参见谈萧：《中国传统治理的制度结构》，《学习与实践》2012年第1期，第86页。

[14]恩格斯的《德国的革命与反革命》第十一章“维也纳起义”有“治理制度”的表述，马克思的《路易·波拿巴的雾月十八日》第五部分引用波拿巴的咨文“我首先注意的问题不是谁将在1852年治理法国，而是要运用我所能支配的时间使这个过渡时期不发生风波和乱子。”第六部分有“法国资产阶级把这种商业停滞说成是纯粹由于政治原因，由于议会和行政权力间的斗争，由于临时的治理形式的不稳定。”尽管这里是为了揭示资产阶级的虚伪性，但对于“治理”一词的考证而言是有价值的。参见《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社1972年版，第555、 656、 679页。

[15]这里并不是说1912年至1949年的民国时期没有治理，相反，又颇多以治理、政论为主题的论述，如伍廷芳：《民国图治刍议：30章》，上海商务印书馆1915年铅印本；林损：《政理古微》，民国间铅印本；[苏]Tumanov. P:《苏联国家是怎样治理的？》，钱新哲译，《时与潮》1945年第2期，第34-35页。后者从1936年制定的《斯大林宪法》（文中写作史达林宪法）出发，论述建立在公民自由权利保障基础上的“千百万的劳动人民共同治理”，“通过劳动人民的代表组成的各级苏维埃（The Soviets ofWorking People' s Deputies）治理苏维埃联邦共和国”。进人新世纪，关于治理的研究亦未停滞，参见萧新煌：《台湾的非政府组织、民主转型与民主治理》，《台湾民主季刊》2004年第1卷第1期；廖坤荣：《多层次治理》，《台湾民主季刊》2009年第6卷第2期；廖俊松：《全观型治理：一个待检证的未来命题》，《台湾民主季刊》2006年第3卷第3期。

[16]从列宁为苏联社会主义经济制度描绘“亿万人都遵照一个计划工作的基本蓝图”起，1917年到1951年是苏联斯大林模式下的全能主义国家治理形成阶段，尽管1952年起试图引入商品货币关系对国家治理模式进行调整，但效果不佳，直至1991年苏联解体，才全面引入自由市场经济。全能主义国家治理模式的特点是国家吞没了社会、计划排挤了市场，国家是唯一的治理主体，它有利于国家集中资源建设机器大工业，在短时间内，苏联就从一个落后的农业国转变成一个强大的社会主义工业国家，但经济结构的不平衡严重影响了人民的生活水平，与“强国家”形成鲜明对比的是“弱社会”。赫鲁晓夫用盲目削弱国家职能的方法改革治理模式，又导致了国民经济及其管理的混乱，叶利钦更是将政府视为俄罗斯经济灾难的罪魁祸首，以建立完全的自由市场经济为目标大力削减政府职能，反而造成了“弱政府”下的职能混乱、约束机制缺失、大规模的生产倒退、社会贫富分化、不安定因素增加。参见景维民、许源丰：《俄罗斯国家治理模式的演进及其对中国的启示》，《俄罗斯中亚东欧研究》2009年第1期，第50-51页。

[17]中国近代史上法治道路经历了五次否定：戊戌变法对封建人治的否定，辛亥革命对资产阶级改良道路的否定，新中国的成立对国民党资产阶级道路的否定，“四人帮”妄图篡党夺权对法治道路的否定，党的十一届三中全会对“四人帮”人治道路的否定。参见李龙：《中国特色社会主义法治理论体系纲要》，武汉大学出版社2012年版，第91-95页。

[18]2006年已经可以检索到“治理”与审计关系的论述，如王昊：《政府审计与国家治理体系》，《中国经济问题》2006年第4期；“审计署审计科研所与中国审计学会研讨会”等一系列关于“国家审计与国家治理”的探讨开始展开。2013年，学界发表了一系列探讨国家审计与国家治理的关系的文章，参见靳思昌、张立民：《论国家治理与国家审计边界的界定》，《中国审计》2013年第1期，第3-8页；梁晶：《从国家治理到全球治理：全球化环境下国家审计的新使命》，《中国审计》2013年第4期，第25-26页；姚金海：《国家审计与国家治理关系辨析》，《中国审计》2013年第15期，第25-27页；肖瑞利：《政府审计实施国家治理的基础》，《中国审计》2013年第15期，第28-29页；陈荣平、卞慧娟：《完善国家治理的审计路径》，《中国审计》2013年第17期。第27-28页。

[19]关于西方“治理”，（1）中文论文：根据不同政治社会体制确立“治理”路径的研究，参见楼苏萍：《治理理论分析路径的差异与比较》，《中国行政管理》2005年第4期；阐述克服“科层治理”、“竞争性治理”、“网络治理”局限性方法的研究，参见曾凡军：《西方政府治理模式的系谱与趋向诠析》，《学术论坛》2010年第8期；论述信息化时代“治理”发展的必然趋势的研究，参见翁士洪：《整体性治理模式的兴起—整体性治理在英国政府治理中的理论与实践》，《上海行政学院学报》2010年第2期；根据本国国情选择地方治理路径的研究，参见吴自斌：《法国地方治理的变迁及其启示》，《江苏社会科学》2010年第4期；建立法律授权下的“标准化”应急机制的研究，参见闪淳昌、周玲、方曼：《美国应急管理机制建设的发展过程及对我国的启示》，《中国行政管理》2010年第8期，第105页。（2）中文书目：王振海、黄文冰、严惜怡等：《寻求有效社会治理：国内外社会组织发展范式分析》，社会科学文献出版社2010年版；孙定东：《市场一体化的欧盟治理：CAP与地区政策的借鉴研究》，时事出版社2010年版；丰华琴：《从混合福利到公共治理：英国个人社会服务的源起与演变》，中国社会科学出版社2010年版。（3）英文著作：以解释学为方法的，Chris Methmann， Delf Rothe and Benjamin Stephan， Interpretive Approaches to Global Cli-mate Governance: Deconstructing the Greenhouse， Routledge， 2013；比较分析角度的，Rudiger Wurzel， Anthony Zito and Andrew Jordan， Environmental Governance in Europe:A Comparative Analysis of New Environmental Policy Instruments， Edward Elgar， 2013；以国家与社会关系为视角的，Joy Yueyue Zhang and Michael Barr， Green Politics in China: Environmental Governance and State-Society Relations，Pluto Press， 2013；社会与环境治理角度的，Yonghong Lu and Tang， Shui Yan， Institutions， Regulatory Styles， Society and Environmen-tal Governance in China， Routledge， 2013；依法治理的，Jacques Lenoble and M. Maesschalck， Democrac），Law and Governance， Ash-gate， 2010；通过发展治理实现的，Celine Tan， Governance Through Development， Routledge- Cavendish， 2010；政治、国家与治理的，Jon Pierre and B. Guy Peters， Governance， Politics and the State， Palgrave Macmillan， 2010.（4）英文论文：反思善治的，VeerleVan Doeveren，'Rethinking Good Governance’，Public Integrity 4 （2011）；论述积极公民身份与参与式“治理”的，Jessica Murray， Busani Tshabangu and Natasha Erlank，'Enhancing Participatory Governance and Fostering Active Citizenship: An Overview of Local and In-ternational Best Practices‘，Politikon 1 （2010）；论述治理领域的公民社会悖论的，Thomas Bernauer， Tobias Bdhmelt and Vally Koubi，'Is There A Democracy-civil Society Paradox in Global Environmental Governance?’，Global Environmental Politics 1 （2013）；论述民主治理的，Evan J. Ringquist， Milena I. Neshkova and Joseph Aamidor， 'Campaign Promises， Democratic Governance， and Environmental Policy in the U.S. Congress‘，Policy Studies Journal 2 （2013）；探讨多层治理的，Stigt Rien， Driessen Peter P. J.and Spit Tejo J.M'Compact City Development and the Challenge of Environmental Policy Integration:A Multi-level Governance Perspective’，Environ-mental Policy and Governance 4 （2013）。详情参见《中文治理书目》，《中国治理评论》2012年第1期，第243 -245页；《英文治理书目》，《中国治理评论》2012年第1期，第264-265页；《英文书目》，《中国治理评论》2013年第2期，第247 -248页；《英文治理论文》，《中国治理评论》2012年第2期，第267页；《英文论文》，《中国治理评论》2013年第2期，第243-245页。

[20]参见靳凤林：《古希腊城邦自治型社会治理模式与美德伦理》，载《“人文奥运与和谐社会”论坛文集》，第343、 347页。

[21]这些理念也体现在“治理”领域，如提出民主治理、法律的治理，并且出现对中国的治理，以及国家在治理中重要作用的思考。

[22]分析法学服务于资产阶级巩固政权的需要，也有“治理”一词的使用。如纯粹法学代表人物凯尔森的《共产主义法律理论》（1957年）第九章“苏维埃的国际法理论”有“正是国内法—换句话说，国家主权—的优先地位，才使各国能够根据自己的愿望来治理自己”的表述。参见[奥]凯尔森：《共产主义的法律理论》，王名扬译，商务印书馆1962年版，第208页。

[23]学者分析“国际格局”相对稳定的“动态结构”，得出影响“欧洲格局”的三大因素，即主体的利益追求、关系维度、文明程度，其同样也影响着治理进程。参见吴学永：《变化中的欧洲格局—对国际格局的一种理论分析尝试》，《世界经济与政治》1995年第11期，第43页。

[24]法治国概念起源于德国，1797年德国哲学家康德《法的形而上学原理》出版，提出国家是人们依据法律组成的联合体，主张依靠法律的统治，以对抗18世纪欧洲专制国家过渡阶段的混乱，被视为法治国概念的起源。19世纪的德国，历史法学在与自然法学的争论中占了上锋，资产阶级夺取政权时使用的理性、人权抽象概念，逐渐让位于巩固政权所需要的实证法工具，实证主义法学兴起，法律实证主义者魏克尔指出，人民与国家的关系应通过实证法来界定，继而，1816萨克森一魏玛宪法、1818年巴伐利亚、巴登共和国宪法等一系列宪法性法律颁布，至奥托·迈耶《法国行政法原理》（1886年）、《德国行政法原理》（1895年）出版，法治国概念得到系统论证。战后法治国重建的序幕自德国法哲学家拉德布鲁赫《论法律的不法和超法律的法》（1946年）的出版展开，1949年德国基本法则成为新的法治国理念的重要实践。参见刘争志、林恩伟：《德国法治国概念源流考略及新探》，《上海政法学院学报》2010年第6期，第112、115、117页。

[25]学者从功能主义和新功能主义、联邦主义和邦联主义、政府间主义和超国家主义、历史制度主义和多层治理理论多个角度探讨欧洲一体化的治理路径。参见赵勇：《欧盟的多层治理与决策机制：对“泛珠三角”区域发展的启示》，《广东外语外贸大学学报》2007年第2期。第13页。

[26]学者将“三权分立”与联邦制、公民社会、市场经济作为美国“治理生态”的政治、经济、社会支柱。参见郑杭生、邵占鹏：《中国社会治理体制改革的视野、举措与意涵—三中全会社会治理体制改革的启示》，《江苏社会科学》2014年第2期；戴昌桥：《中美两国地方治理比较研究》，吉林大学行政学院2011年博士论文。

[27]参见马骏：《经济、社会变迁与国家治理转型：美国进步时代改革》，载马骏、侯一麟主编：《公共管理研究》（第六卷），上海人民出版社2008年版，第4、 19、22、31、33、39、41页。

[28]美国的治理表现出“物的依赖”（马克思《1857-1858年经济学手稿》）的特征，亚当·斯密的自由主义、排除政党作用的“社会中心论”在治理理念中根深蒂固。（1）洛克、亚当·斯密和休谟的自由主义哲学开创“社会中心主义”，其将国家和社会视为二元对立的范畴，强调个人的自然权利和社会契约演化的自动均衡，追求个人利益最大化（边沁的“功利主义”）。在“社会中心主义”那里，好事都是社会做的，坏事都是国家干的；其弊端是可见的，20世纪80年代，历史制度主义在对社会中心论、国家中心论的扬弃中发展出强调“制度和历史重要性的新范式”。（2）将地方控制对立于认同政府单位的观念，从美国建国时已经产生并得到巩固。托马斯·杰斐逊指出，“美国人创建这个国家时所持的一种特有的公民资格……治理美国的理念一直聚焦于小型的地方政府，而州政府和国家政府仅仅履行那些为数有限的、特定的功能”，对于协商与参与的关注是缓和社会矛盾的手段，十九、二十世纪对政府职能的加强只是在市场出现无法调和的矛盾时的权宜之计。（3）只要一个人占有财富（货币、资源、知识产权），他在美国就会在实质上拥有影响国际与国内治理过程及结果的权力，在资本主义制度下，“由于货币交换成为人们之间进行联系的唯一手段，一切自然形成的关系的纽带都被打破，社会关系表现为纯粹物的关系，人对人的依赖关系被人对物的依赖关系所代替。这种人对物的依赖关系使人们固定的依赖关系变成互相间的全面依赖。”参见杨光斌：《被掩蔽的经验待建构的理论—社会中心主义的经验与理论检视》，《社会科学研究》2011年第1期，第7-8页；[美]理查德·C·博克斯：《公民治理—引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，译者前言第3页；李淮春主编：《马克思主义哲学全书》，中国人民大学出版社1996年版，第516页。

[29]并以之克服国家、政府与社会对立必然导致的治理悖论。参见王诗宗：《治理理论及其中国适用性》，浙江大学公共管理学院2009年博士论文。

[30]梅恩兹认为：“在系统论的理论术语中，governing指的是把一个自主系统当作governance的对象，使之从一种状态转变为另一种状态”。社会学研究方面，中国学者提出从现实的个人与社会关系出发的“社会互构论”，以之破解自由主义所致的二元对立困境。参见郑杭生、杨敏：《社会互构导论：世界眼光下的中国特色社会学理论的新探索—当代中国“个人与社会关系研究”》，中国人民大学出版社2010年版，第1页；陈琼、曾保根：《对当代西方治理理论的解读》，《行政论坛》2004年第9期，第90页。

[31]此外，世界银行以治理表示“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”，主张“建立为公共事务的处理提供一个可靠而透明的框架”，认为“良好的治理应该导致非政府机构，尤其是私营企业的参与”。经合组织发展援助委员会将其定义扩展为“运用政治权威，管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展”的活动。学者从全球治理委员会的治理定义中概括出过程性、协调性、参与主体的广泛性、方式的互动性四个方面的特征。参见吴志成：《西方治理理论述评》，《教学与研究》2004年第6期，第62-63页。

[32]卡赞西吉尔提出，“治理制度改革”是“对于新古典自由主义（Neo-liberalism）意识形态要求的一种回应”。参见俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，引言第2-6、9-10页。

[33]也有学者将“整体性治理”视为弥补“科层治理”（韦伯、威尔逊）、“竞争性治理”（新古典经济学）、“网络治理”局限性的必然趋势。其涵盖协同治理（joined-up governance）、水平化管理（horizontal management）、跨部门协作（cross-agent collabora-tion），致力于“将不同层次或同一层次的治理进行整合”，“在一些功能内部进行协调”，以及“在政府部门与非政府部门或私人部门之间进行整合”。参见曾凡军：《西方政府治理模式的系谱与趋向诠析》，《学术论坛》2010年第8期，第44页；翁士洪：《整体性治理模式的兴起—整体性治理在英国政府治理中的理论与实践》，《上海行政学院学报》2010年第2期，第52-53页。

[34]参见楼苏萍：《治理理论分析路径的差异与比较》，《中国行政管理》2005年第4期，第83-84页。

[35]学者进而指出，中国的地方治理要走“渐进式的持续发展之路”，建立“以党组织为主导的治理结构”、“条块结合的治理格局”、“法治与德治相结合的治理方式”，走中国特色的民主之路；也有构建“治理型社会自治体制”以实现和谐的目标模式提法。参见吴自斌：《法国地方治理的变迁及其启示》，《江苏社会科学》2010年第4期，第123-125、 128-129页。

[36]通过“强化政府在社区管理中的分权，培育社区学习型组织”，实现“公众参与的梯度发展”。参见吴思红：《国外城市民主治理中公众参与机制及其启示》，《湖北行政学院学报》2010年第1期，第79-81页。

[37]学界也有根据赫尔曼·哈肯的协同学（Synergetics），以及“自组织现象”，建立中国公共危机“协同治理”网络结构的主张。参见闪淳昌、周玲、方曼：《美国应急管理机制建设的发展过程及对我国的启示》，《中国行政管理》2010年第8期，第105页；张立荣、冷向明：《协同治理与我国公共危机管理模式创新-基于协同理论的视角》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2008年第3期，第12页。

[38]从1648年的《威斯特伐利亚和约》、《维也纳和约》，到《国际联盟盟约》、《联合国宪章》的制定，国际社会完成了对国家主权与人权的认同。

[39]国际组织在“全球治理”中发挥着重要作用。14世纪但丁提出“联合统一的世界各国”设想，其后，圣西门用“欧洲议会”、康德用“和平联盟”、康有为用“大同世界”，描画着他们心中的人类联合；1907年国际协会联盟（ UIA）在布鲁塞尔成立，1919年巴黎和会上国际联盟成立，国际劳工组织、国际常设法院及一批非政府组织出现；二战后联合国成立，全球性、区域性政府间组织和非政府组织飞速发展；冷战结束后国际组织呈现全球化发展特点，非政府组织（包括“独立组织、民间组织、第三部门、志愿协会”）的数量达到政府间组织的七倍。关于此问题参见UIA2004-2005年《国际组织年鉴》。国际组织研究领域美国学者弗里德里克·克拉托赫维尔与爱德华·曼斯菲尔德对国际组织理论的发展轨迹进行了刻画：功能主义视角下，国际组织削弱了国际体系无政府性；从自由主义角度看，国际组织在促成合作方面具有重大作用；建构主义视域中，国际组织促成了国家身份的转换。“全球治理”实质成为资本跨越国界进行渗透的工具，19世纪末产生的跨国公司逐步发展成为发达国家金融组织控制下的“国际性垄断组织”，联合国于1974年成立了跨国公司委员会。“撒切尔-里根超自由主义国家模式在意识形态领域的全面渗透”（乌尔利希·贝克语）得到了经济合作与发展组织等机构的认可。但如第三世界国家要求建立国际经济新秩序和新的国际社会治理体系、追求国际关系民主化的努力从未停止，亨廷顿的就对第三世界国家的制度现代化进行了论述，参见[美]弗里德里克·克拉托赫维尔、爱德华·曼斯菲尔德主编：《国际组织与全球治理读本》（第二版），北京大学出版社2007年版，第3、5页；[美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为译，上海世纪出版集团 2008年版，第1-3页；国际组织在世界范围内维护和平、发展、平等、人权，以中立立场提供支持与帮助、进行协调与斡旋方面也发挥着积极作用。

[40]经济方面，跨国公司联盟席卷全球金融市场并将经济联成一体，与国家（规制）相对，（自由主义）市场成为治理领域不可忽视的一个方面，在资源配置中发挥作用；政治方面，《勃兰特报告》描述了面临的危险与挑战、解决问题的办法在于国际化，越民族国家边界的“世界内部政治”，这种世界秩序政治就是全球治理的基础。参见秦麟征：《勃兰特委员会及其全球发展战略》，《国外社会科学》1984年第2期，第60页。

[41]阿尔坎塔拉的论述印证了这里的说法，她指出，在英语国家出现已有数百年的治理一词，指的是在特定范围内行使权威，对范围广泛的组织或活动进行有效安排。像目前关于发展问题的辩论中的其它许多概念一样，治理一词也被许多大不相同的意识形态群体用于各种不同的，常常是相互冲突的目的。“而在开发界，直至20世纪80年代，可以说治理还是一个不常听到的词。”参见[法]辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉：《“治理”概念的运用与滥用》，黄语生译，《国际社会科学杂志》（中文版）1999年第1期，第105-106页。

[42]参见[瑞士]彼埃尔·德·塞纳克伦斯：《治理与国际调节机制的危机》，冯炳昆译，《国际社会科学杂志》（中文版）1999年第1期，第93-95页。国际货币基金组织和世界银行受经济大国支持，推行极端新自由主义，国际合作机制发展，经济合作组织成员国间依存增长，传统国家主权概念削弱，这就是学者所说的“意识形态的终结”，是推行“全盘西化”的表现之一。

[43]90年代初并没有出现“新的世界秩序”，美国实行单边主义，而我们却没有对其进行约束的国际竞争秩序；《社会主义文摘》杂志主编奇利奥·帕尼在《全球化与国家》一文中提出“国家国际化”，以北美自由贸易区的墨西哥和加拿大“充当美国新自由主义霸权传送带”为例，说明形成共识的跨国过程及受全球性意识形态指导的原则构成对各国政府和公司决策的集中化冲击。学者指出一时间凡有治理机制的领域都具有“全球性质”，与其说是“全球建设”，不如说是“微边主义”（minilateralism），是“金融巨头塑造小政府意识形态的工具”，正像马克思、恩格斯在《共产党宣言》中所述，“不断扩大产品销路的需要，驱使资产阶级奔走于全球各地，它必须到处落户，到处开发，到处建立联系。”资产阶级开拓了世界市场，它迫使一切民族采用资产阶级的生产方式，迫使他们推行所谓的文明。参见[德]乌尔利希·贝克：《全球政治与全球治理：政治领域的全球化》，张世鹏等译，中国国际广播出版社2004年版，总序，序言第4页，正文第259页；《马克思恩格斯全集》（第4卷），人民出版社1958年版，第469页。相应的，反思治理失效的“善治”概念对“善政”的挑战出现。

[44]1991年在瑞典举行的会议发表《关于全球安全与管理的斯德哥尔摩倡议》，在维利·勃兰特的倡导下，提出成立全球治理委员会；1992年全球治理委员会（Commission on Global Governance）成立，英瓦尔·卡尔松（瑞典籍）、什里达特·兰法尔（圭亚那）任主席，包括中国、印度、德国、美国、法国、英国在内的26个国家的著名人士为委员，秘书长为汉斯·达尔格伦（瑞典藉），其将治理视为共同利益、广泛支持基础上公私机构和个人合作式的管理。

[45]治理理论的另一位代表人物罗茨提出的“治理的6种不同定义”，也没有妨碍全球化时代拾起“治理”这一旧术语的“共识”（消解民族国家的领土和主权意识）。参见李义中：《全球治理理论的基本取向问题》，《安庆师范学院学报》（哲学社会科学版）2005年第2期。第19、20页。

[46]国际主要治理评估指标体系还包括，（1）多边援助机构发起的治理评估指标体系：联合国开发计划署治理指标项目（Govern-ance Indicators Project）用于成员国评估本国民主治理、联合国开发计划署和经合组织的Metagora项目用自上而下的发展指标和评估方法提供人权与治理信息、伦敦海外发展研究所ODI的“世界治理评估”（World Governance Assessment）提供治理六大领域与善治六大原则参数；（2）双边援助机构发起的治理评估指标体系：美国国际发展署的“民主与治理评估框架”（ Democracyand Governance Assessment Framework） 、荷兰的“治理与腐败的战略评估”（ Strategic Governance and Corruption Assessment）分析包括非正式因素在内的伙伴国家治理环境、英国国际发展部（Country Governance Assessment）对伙伴国家的治理能力与责任进行评估；（3）研究机构及独立组织发起的治理评估指标体系：全球廉政研究所（Global Integrity Index）关注腐败与基础维度、民主和选举研究所（Democracy Assessment）法治与民主制度监督国别报告，还有Mo Ibrahim Foundation的非洲治理评估（AfricanGovernance Assessment）提供撒哈拉以南48个非洲国家的治理质量排名。此外，联合国开发计划署“民主治理评估的能力发展”全球计划包括中国治理评估框架、与发展指数相关的治理指标的建立。参见周红云：《国际治理评估指标体系研究综述》，《经济社会体制比较》2008年第6期，第26-28页。

[47]对此学界有不同角度的分析：制度角度，有对全球化早期重要阶段的消亡、国际治理机制合法性衰落、解决全球问题的制度的失效进行分析，关于此问题参见[美]哈罗德·詹姆斯：《全球化的终结：来自大萧条的教训》，哈佛大学出版社2001年版。经济角度，关键是全球经济治理须“从霸权下的‘国际治理’”转变为“相对比较‘全球的’、各国广泛参加的即更加包容的‘全球治理’”，社会实证研究方面，有论述“全球治理”与公正诉求之间的关系，考察国际性和地区性组织在全球治理中的实际作用，揭示了法治、公开、责任、参与为特征的全球治理与“全球化”中的治理实际的裂痕，例如，Douglas Lewis， GlobalGovernance and the Quest for Justice: International and Regional Organizations， Hart Publishing Ltd.，2006.参见庞中英：《全球治理与世界秩序》，北京大学出版社2012年版，第26页；[英]托尼·麦克格鲁：《走向真正的全球治理》，陈家刚译，《马克思主义与现实》2002年第1期，第41页。

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文章来源：《法制与社会发展》2014年第4期