【内容提要】产权保护是企业投资必须考虑的因素，是一种成本。为在招商引资竞争中胜出，各地所采取的策略不只包括改善交通、减免税赋、优惠地价、提供低价水电气等，还包括优化社会治安、提高政府工作效率、放松管制、改进法院司法等，要减少企业投资面临的综合成本，成为“投资洼地”。如此，中国的招商引资竞争确已呈现出法治建设竞争的迹象，而这种基于资本流动驱动的法治建设竞争有效约束了地方政府的掠夺行为，更是促成我国产权保护机制生成的关键因素。但由于与企业相比，地方民众的议价能力过弱，这也使得我国的地方法治建设是资本驱动的法治建设，民众的权益保护明显不够。
【关 键 词】地方法治建设竞争/招商引资/产权保护/法律与发展
一、问题与理论：产权保护、法治政府与经济增长
(一)事实与问题
法律与发展理论认为，唯有健全的法律与运转良好的法院才可使产权得到保护、合同得到履行，进而确保投资者的投资信心，促成经济发展。但中国的投资法治环境并不优良，吃拿卡要、乱收费、寻租腐败、司法地方保护主义等问题屡遭曝光。有投资者就曾抱怨过，不给好处不办事，好处给少办不成事，国家赋予的权力已变成个人索要好处的价码，“勾兑”已成了“沟通”的同义词，基层部门的“小鬼难缠”和对外来投资者“吃、拿、卡、要”，已经到无以复加的地步，商业贿赂已到了非用重典不可的时候了！①
今天环保，明天税务，后天工商，人事，安全检查局，城建……能挨边的都来要钱啊，罚款啊！有些是必要的程序我们不能说，其他乱七八糟的部门都来了！没有一个是给您出点子搞发展的，全都是要钱第一！②
不只是政府官员寻租设租，投资者甚至还面临着抢劫、盗窃与黑社会的敲诈勒索。③而地方法院也难以独立司法，在一买卖合同争议中，某法院民事庭庭长在开庭前对原告律师说：
这案子，不好办，本来很简单，对方必须无条件的返还你们的小车，但是市领导发了话要扣你们的车，我也没办法，我不可能连自己的乌纱帽都不要了。④
上述抱怨并非个案，多少表明我国在产权保护与合同履行方面还有不少问题。事实上，中国的法律制度迄今依然饱受批评，无论是法制的完备性、科学性还是可实施性，都受到国内外各方的质疑和批判，中国的法治进程在艰难和缓慢中迂回前进。按照法治与发展理论和华盛顿共识达成的观点，产权改革、健全法律制度皆是经济改革取得成功的必然前提。中国的经济奇迹表面上并不符合法治与发展理论关于法治是经济增长前提的论断，但我们却发现，我国各地依然获得了大量投资，既有国外投资也有国内其它省市的投资。那么，在缺乏法治保障的情况，企业家为什么还会投资？是什么在保护这些企业家的投资与合同的履行？中国的产权保护机制究竟是什么？
(二)法治缺失与中国经济增长悖论的既有阐释
经济活动表现为一系列投资与交易，行为人在作出决策时必然会考虑其投资是否会遭受他人的盗窃、抢夺等，也会考虑签订的合同能否得到实际履行。如果某地区社会治安混乱，投资者不得不应付来自他人的抢劫、偷窃、敲诈等行为，投资者很可能会作出减少或者放弃投资的决策；⑤如果某地区缺乏诚信，签订的合同不能得到有效履行，法院又不能公正判决，投资者同样会减少或者放弃交易。⑥法治是影响一国经济发展的重要因素，健全的法律及运作良好的法院是支撑一国经济发展的重要基础。⑦La
Porta等学者的跨国研究发现，不同法系对经济增长的作用是不同的，就投资者保护而言，源于英国判例法的国家表现得最强，源于法国成文法的国家表现最弱，源于北欧法律体系的国家表现居中。⑧在这种智识背景下，不少学者认为不发达国家要追赶发达国家首先就得移植发达国家的法律制度，并在20世纪70年代与90年代先后形成了两次法律与发展的全球化运动。⑨
法律与发展理论并非只关注文本法律与法院司法，其核心是强调产权保护与合同履行。如果产权无法得到有效保护、合同不能得到严格履行，必然会降低劳动力、资本的流动，如果再辅以政府的寻租与掠夺，很难想象投资者还会继续进行大量投资，至少将会产生巨额的租值耗散。既有研究认为，合同履行可以通过非正式制度(包括社会文化、社会关系、私力救济等)得以维系，比如马考利早就发现，商业交易中非正式合同更为常见；⑩李涛的一项研究也发现企业形成的关系网络比法院、政府重要得多。(11)尽管正式的法律机制并非维系投资与交易的唯一因素，特别是合同履行可以通过非法律机制得到保护，但是产权保护却取决于政府。(12)诸如抢劫、敲诈、盗窃等问题的化解必须依赖于政府，同时企业面临的最大不确定性亦是来自于政府的征收、掠夺、违约等行为。Knack和Keefer以征收风险和纠纷解决机制为例证明产权保护和合同执行不力会降低经济增长；(13)McMillan和Woodruff的实证研究也发现缺乏产权保护时企业不愿意将利润用于再投资，产权保护是决定一国投资水平的重要因素。(14)正因如此，尽管非正式机制之于经济活动非常重要，尽管“法治并不是导致经济持续发展的充分条件，但如果中国要继续保持其长期的可持续的经济增长，一种符合基本法治要求的法律体系是绝对有必要的”。(15)
但无论是世界正义工程发布的法治指数，还是世界银行的法治评估，中国的民事司法、有限政府等指标得分并不高。那么，如何解释微观个体在产权不稳定的情况下还进行投资，如何解释中国在法律不健全、司法不独立的情况下获得了持久的经济增长，这些问题引发了广泛争议，各种学说纷呈却无定论，以至学界用“中国之谜”来形容。一些学者认为中国的法治水平被低估，法治是经济增长的必要条件；一些学者则否认法治是经济增长的必要条件。(16)最近的研究开始从地方政府的角度来解释中国的经济增长之谜。其中，姚洋提出了中性政府(泛利性政府)这一概念，由于我国政府的利益普遍性，采取了一种泛利性的产权保护。(17)还有部分学者则明确提出地方分权、地方竞争促使地方政府保护私人产权。钱颖一和温加斯特在其市场维持型财政联邦主义模型中指出，由于财政分权使地方政府的预算约束硬化，为获得更多财政收入，地方政府不得不保持和促进市场发展，并支撑中国经济的高速增长。(18)不过，究竟是官员晋升还是财政激励才是驱动地方政府行为的主要原因，并未获得一致结论。关于法治和中国经济增长关联性的争议在最近是增加而非减少了。
尽管有学者认为中国之谜是一个伪命题，(19)还有学者认为正式法律在我国被严重低估了，(20)但这种理论依然假设优良的法治是经济增长的必要条件，一些学者为此悲观地认为缺乏优良法治的中国经济增长恐难维系下去。那么，法治与经济增长只是一种单向度的关系吗？经济增长对法治有无影响？本文试图揭示法治建设与经济活动之间的互动机理，并认为资本流动会对产权保护具有反向制约。文章沿袭的是市场维持型财政联邦主义的研究进路，即地方竞争或许有助于约束地方政府及政府官员的掠夺行为，弥补产权保护机制欠缺之不足，但关于地方竞争的上述理论主要是利用财政收入、经济增速等指标进行计量测度，并没有直接解释微观个体为什么不担心地方政府的掠夺行为而进行投资这一基本问题，没有考察为什么地方政府(官员)会遵守保护市场的承诺。与之前研究的区别在于，我们集中关注的是地方政府行动中蕴含的法治因素以及地方政府为什么要推动法治建设。
二、地方法治建设竞争：基于招商引资文本的分析
为增加地方财政收入以及获得更好的职位晋升，地方政府之间发生了激烈竞争，并形成了竞争性政府。当大量地方政府都希望吸引企业落户当地以获得税收并促进经济增长时，就形成了地方政府之间的招商引资竞争，(21)即地方政府通过制定一系列旨在降低企业成本、增强企业盈利预期的地方法规、地方性规章或者政策文件，以吸引企业、资金、项目、人才等到当地投资。我国不少地方政府都颁布了改进招商引资环境、降低企业投资综合成本的文件，这些引资文本涉及土地、税收、行政审批、行政执法、社会治安、医疗、子女教育、交通、政治待遇等诸多方面，比世界银行关于投资环境的指标体系要宽泛得多。
(一)政府职能转型与放松管制
中国企业抱怨最多的莫过于繁杂的行政审批、频繁的行政检查与乱收费等问题。在日常行政执法中，一些政府行政部门与工作人员存在重罚款轻服务，服务质量差且效率低下等问题，一些执法人员甚至吃拿卡要、无端刁难，严重损害了企业利益。在招商引资压力下，地方政府则开始强调改革政府职能、推进依法行政，不少地方政府更是提出要建设“服务型政府”、“法制政府”、效能政府和廉洁政府，将政府工作重心转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，要为投资企业提供“保姆式”服务。众多地方政府颁发了大量规范性文件，要求减少审批事项、下放审批权限、严格限制新设审批、缩短审批期限、规范审批程序、简化审批手续等，并创造出并联审批、一条龙审批等方式。要减少费用收取，实行罚缴分离，杜绝吃拿卡要和摊派，减少重复执法、多头执法等问题。
1.放松行政管制
施莱弗等曾通过考察85个国家创办企业所需的审批数量、审批时间与费用等指标，发现法国法系、德国法系的国家创办企业所需的审批步骤比英美国家多，其中加拿大最快只需要2天就可以完成审批，美国需要7天，在中国则需要111天。(22)我国行政审批耗时过长、效率低下成为一种共识。
不过考察地方政府近几年出台的文件，情况似乎有所改观。(23)不少地方政府明确提出要缩小行政审批事项，对需要保留的审批事项也要改革审批方式，要“一门受理、联合审批、一口收费、限时办结”，提供“一站式”、“一条龙”服务。一些地方政府还将行政审批提速，要求当场办理、限时办理，严格限制行政审批时间，其标准远远低于国家要求，个别地方甚至提出部分手续“立等可取、当天办理”。(24)基于此，世界银行在2005年的发展报告将中国开办一家企业的时间调至41天，而世界平均水平也需50天。(25)对那些重大项目，更有不少地方政府提出要降低市场准入门槛，开辟绿色通道，特别是在办理土地审批、环保评估等手续时要采取“特事先办、急事快办、易事即办”的原则，在项目单位难以按时提供有关手续或主要申报资料齐全但次要资料不齐时，审批部门可采取先放行、后补办相关手续的办法予以办理，确保“绿色通道”畅通无阻，一些地方政府形象地称之为“先上车，后买票”、“先规范，后发展”。(26)
2.严格行政执法与减轻惩罚力度
在过去，不少地方行政部门以罚养薪，甚至规定了各行政部门每年收缴罚款的最低数额，通过罚款返还等方式奖励执法部门与执法人员，导致行政部门与执法人员重罚款、重收费、轻服务。重复检查、多头检查等行为严重干扰了企业的正常生产、经营与生活秩序，一些行政部门也以检查为名借机乱罚款、乱收费。
为吸引外来投资，营造招商引资的良好软环境，一些地方政府开始强制取消各种不合法收费，全面实行收费公示、罚缴分离，禁止利用职权向外来投资企业索要财物，以减轻投资者税外负担。(27)为避免对企业正常生产、经营的影响，地方政府承诺将不会重复检查，要求行政机关对企业的检查以不影响企业正常生产经营为原则，要大力推行集中检查、合并检查、联合检查，固定执法检查人员，切实保障外来投资者的合法权益。对初次违法、轻微违法，地方政府要求执法部门要以教育、责令整改为主，罚款额执行规定的最低限，不能轻易传唤企业负责人，不轻易采取强制性措施。还有地方文件规定对项目建设和招商引资企业实行“不告不理”制度，除有举报涉嫌严重违法问题的外，监管机构一般不得进行检查，避免干扰企业日常生产经营。(28)有地方甚至规定垂直管理机构的日常检查也要经过当地政府准许或备案，要实行检查预告制，未经预告企业可以拒绝检查。(29)
(二)改进社会治安与提供重点保护
社会治安是影响企业投资的重要因素，也是评估一个地方投资环境的重要标志。如果某地区社会治安恶化，烧杀抢掠严重，不只是投资者的财产安全，甚至生命安全都不能得到有效保护，投资者不大可能愿意进行长期投资。
为此，各地方政府格外强调社会治安的重要性，大量政府文件提出要整治外来投资企业周边治安和生活环境，加强外商投资企业和外商居住地及活动场所的治安防范和安全保卫工作，从速从严打击影响企业正常生产经营和投资者人身安全的不法行为，切实保护外来投资者的生命、财产安全。不少政府文件强调，要使当地人民群众与外来投资者有安全感，要把“保护外商人身、财产安全作为服务于招商引资、改善投资软环境的第一位任务”，对投资企业、纳税大户进行特殊保护、重点保护、挂牌保护，配备专门的警力进行保护。(30)一些地方检察院也承诺，要重点整治外来投资企业的周边治安环境，严厉打击侵犯投资者人身财产安全、扰乱外来企业生产秩序的犯罪行为，保障企业发展外部环境。
(三)公正司法与反地方司法保护
毫无疑问，法院司法至关重要，无论是合同争议、民事侵权还是行政乱作为或者刑事犯罪，投资者的权益保护最终都依赖于法院的公正司法以及判决的有效执行。但不少学者却发现我国地方法院存在司法不公、司法地方化、司法行政化等问题。(31)不少外地企业都有过权利被侵犯后不敢起诉或者案件得不到法院公正审判与执行的经历。最高人民法院针对地方司法保护主义之现实亦曾发文要求进一步改善法院司法、克服地方保护主义，不少学者也多次提出要增强司法独立以化解地方司法保护。
在有关招商引资的实践中，一些地方人大、地方党委、地方政府出台的相关文件却开始提出，要营造公正的司法环境，要公平、公正、及时审理危害外来投资者的刑事、民事案件，要克服司法地方保护主义倾向，为外来投资者提供统一、平等、有序的市场经济秩序，依法保护企业投资者的人身权利和财产权益。法院也承诺将住所地、注册地在辖区内外的企业一律同等对待，杜绝地方保护主义。重庆市高级人民法院就曾明确提出，要“平等保护不同地区、不同规模、不同所有制形式涉诉当事人的民事权利，营造安定有序的安商助商环境”。(32)对外来投资企业作为被告的案件，地方文件则提出要谨慎、妥善处理，不轻易查封、扣押民营投资企业财产，对经营暂时困难的企业采取“放水养鱼”的政策，给一个谋求发展的机会，尽量避免强制执行导致企业破产、倒闭。(33)
不少法院更明确提出要及时、公正处理外来企业涉案案件，要畅通外来投资涉诉的“绿色通道”，涉外投资纠纷案件一律优先立案、优先审理、快速结案，最大程度保护投资者权益。个别地方还承诺凡外来投资者、民营企业提出的诉讼、执行案件，当天申请当天受理，尽量做到“简易案件不过月，一般案件不过季，疑难案件不过半年”。(34)审理期限明显短于《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的相关规定，也低于世界平均水平。(35)地方法院还承诺对乱收费、乱罚款、乱摊派、乱检查以及侵犯企业经营自主权等违法行为要严格惩处，从严打击有损投资环境的犯罪行为。此外，一些法院提出要坚决杜绝办理案件过程中的“吃、拿、卡、要”等行为，为外来重点企业挂牌保护，为企业提供法律咨询、调处经济纠纷等免费服务；(36)一些地方法院甚至承诺必要时可深入涉案企业开庭审判。某地法院发现作为原告的外来投资者之损失客观存在，但因法律证据不充分无法做出有利外来投资者的判决，法院认为径行驳回原告的诉讼请求会使得维护外来投资者权益成为一句空话，为此采取调解方式使外来投资者获得了补偿。(37)正因如此，世界银行对企业的调查发现，投资者对中国法院的信任度比绝大多数发展中国家要高得多。当然，地方法院能否在所有案件中都兑现其中立公正的判决还有待观察。或许，地方政府、地方法院不过是“光说不做”。
政府优化行政审批、行政执法，以及法院和检察院的公正司法承诺表明，地方政府已充分认识到依法行政、法治政府、司法公正之重要性，要通过提高法治水平来吸引投资。目前，已有不少地方政府提出诸如法治重庆、法治浙江、法治江苏、法治河北、法治湖南、法治扬州、法治合肥等引资策略，一些地方政府更是明确提出法治竞争、环境竞争等口号，要成为全省乃至全国社会治安最优、投资环境最好的地方。(38)地方法治建设已然成为地方经济发展的牛鼻子，新的一轮地方法治建设竞争正在形成。所谓地方法治建设竞争，是指通过完善规范性文件、提高行政效率、加强对刑事犯罪的惩治、改进地方司法等，使当地法治水平处于省市乃至全国前列。问题在于，各级政府为什么会自我革命、自缚手脚，推进法治政府建设？
三、为什么地方法治建设会竞争？
(一)投资者的用脚投票与资金流动约束
由于我国特殊的政治结构和税制结构，地方政府只有不断吸引资金、开办企业，方可扩大税源、增加税入。而对企业而言，税收、土地会影响企业投资的成本，地方行政效率、社会治安、法院司法是同样是影响企业投资收益的重要因素。资金具有流动性，当地方政府竞相招商引资时，投资者总会选择那些成本更低的地方，除较低的税收、土地价格、电费、水费等以外，投资者还会考虑是否会因为社会治安糟糕而被黑社会敲诈，是否会因为交易方或者政府违约而无处申冤，投资者会把这一系列因素都作为成本。而在地方社会治安恶化、政府欠缺信用时，企业会因为面临的高法治成本而拒绝投资，至少“经济单位会进行短期的营运，这是因为它们对长期安排没有信心”。(39)若地方政府不信守承诺，掠夺投资者，投资者便会通过“用脚投票”来对地方政府进行限制。西部某省就曾因为投资环境、服务环境和法治环境较差，致使“不能通过已进入的侨商现身说法的以商引商，使已进入的侨商呈现下滑趋势，未进入的不敢贸然进入”，进而使得该省的外资引进在2004年显著下滑。最后，该省不得不出台文件规范招商引资，改善投资环境、降低投资成本，创造一个良好的法制环境。而其措施正是减少行政检查、制止各种形式的乱收费、保护外来投资者的投资权益。
尽管独立公正的司法会限制地方政府的权力，改善法院司法也非地方政府分内之事，但地方政府却需要通过公正司法乃至偏袒投资者以增强投资者信心，便利地方招商引资。某市法院在提出为发展地域经济创造良好的法治环境、为当地经济发展保驾护航时就指出，只有具备一个良好的环境才可以引来更多企业，企业迁入就可以增加税收、带动全市经济高速发展。(40)某地方法院在解释为什么会抛弃地方保护主义时，也不是从通常认为的公正、平等、中立等进行论证，而是强调司法地方保护可能导致的负面效果，“在我市受到不公正待遇的信息会在一定范围内广为扩散，直接影响到外地客商对我市经济发展环境的印象，阻碍我市经济的更快发展”，公正审判有助于维护外来投资者的合法权益，有助于强化投资者继续投资的信心和决心。(41)
当然，资本对地方政府的约束取决于声誉机制是否健全。中国所特有的华侨、浙商、温商、徽商等抱团经营就是这样一种信息机制。分散于全国各地的浙商大会、浙商商会充分发挥了信息中介的优势，实现了对各地投资环境的充分交流，使地方政府的投资环境并非秘密，而是“共有信息”。通过汇总分布在全国各地的浙商对政府行政审批效率、融资及税收优惠政策、政府亲商政策等7大指数的评价，浙江商会每年都会发布浙商(省外)最佳投资城市榜单，投资者则根据榜单的变化做出投资决策。正因如此，浙江商会关于各地方投资环境的评估对地方政府具有很大的约束力，不少地方政府更是将浙商的投资评估以及实际投资作为招商推介的卖点。在山西省出台中小煤窑兼并重组政策后，浙商也通过降低山西省信用评级来进行反抗。针对西部某市当时较差的投资环境，浙商曾致信该市领导反映糟糕的投资环境影响了企业投资，外来投资者担心受到打击报复，或忍气吞声，或者撤资走人，为此建议该市应“大力整肃投资环境，加强政府的履约意识和服务意识”，优化投资的法律环境。(42)该市有关领导在后来关于法治政府建设的讲话中也明确提出，要保护各类投资者的合法权益，尤其是生命财产安全，使其成为中外投资者投资的安全区、放心区。(43)基于该市为改善投资法治环境所作出的努力，在2009、2010年的浙商(省外)最佳投资(潜力)城市榜单上都进入了浙商推荐城市。
当投资者的影响力足够强大时，投资者甚至能主动推动投资地的法治建设。在河北邢台，投资者对地方投资环境的投诉就直接推动了地方政府的依法行政与法治政府建设。河北某公司曾写信向邢台市政府投诉行政审批程序繁琐、执法部门乱收费严重，糟糕的投资者环境导致本地企业想往外走、外地企业不敢来。为警示政府相关工作人员，邢台市政府决定将这封来信全文刊登于《邢台日报》头版头条，在全市发起了一场改善投资环境、提高机关效能的作风革命。更有地方政府因为缺乏法制保障的经济环境，在提供非常优厚的优惠条件时也没企业家敢于投资，最终不得不在引资合同中约定当地政府要依法行政、保障纳税人权利、优化服务的条款。
如此看来，微观上地方政府的行为会决定资本的流向，但宏观看资本的流动性也反过来约束了地方政府的行为。资本的自由流动促使地方政府必须约束其掠夺行为，进而成为“市场保护型的联邦主义”。有地方政府官员就清楚论述了资金流动对地方法治建设的影响，
只有那些行政机关行为规范、运转协调，公正透明，廉洁高效的地方才会成为投资者的首选，才会对资本的流向产生吸引力……相反，那些法制环境很差的地方，不仅很少有人投资，已有的企业也难免“肥水流入外人田”。(44)
一些省市文件也认识到地方投资环境与资金流动的关系，“一个地区投资经营环境的优劣，决定着资金的流向、客商的取向、项目的走向，并最终影响经济发展的快慢”。(45)正因如此，投资者在与地方政府的讨价还价过程中才具有优势，而地方政府因为担心企业流失就不得不受制于法律(一种承诺机制)的束缚。事实上，大量地方政府已开始重视改善地方投资软环境，地方法治建设成了地方经济发展的牛鼻子，抓住了环境就抓住了加快发展的牛鼻子……有了好的发展环境，才能带来“洼地效应”，使更多的项目、资金、技术、人才等生产要素大量涌进，推动新的经济增长点迅速发展壮大；有了好的发展环境，才能带来“连锁效应”，使环境的受益者同时成为宣传者，收到“一花引来满园春”的效果；有了好的发展环境，才能带来“亲和效应”，使人们关系融洽、安居乐业，形成强大的民心凝聚力、共同发展生产力、提高市场竞争力。(46)
(二)政绩考核与税收分成下的引资激励
资金流动不仅对地方政府具有约束力，对政府官员同样有较强的约束。为发挥地方积极性，无论是改革开放后的分灶吃饭还是1994年的分税制改革，地方政府都能够从经济增长中获得财政分成，地方政府(官员)有发展地方经济的激励。与此同时，为保持对地方政府官员的控制，我国各级政府首脑实际上是由上级任命，而上级任命的依据主要是地方政府官员的政绩。上级政府根据地方经济增长来决定官员的职位升迁，就将地方政府官员的晋升激励从政治忠诚导向了经济发展，地方政府官员为此展开了经济增长(GDP增速)竞争，并形成了锦标赛式的淘汰竞争。(47)一旦招商引资成功，就能获得大量就业岗位、更快速的经济增长、更多的财政收入，而这会成为地方政府首脑、政府部门官员的晋升资本。
为激励普通官员招商引资，地方政府除给各政府部门下发招商引资额度考核指标外，不少地方的招商引资文件还明确规定政府部门、政府官员成功引进投资企业的，可以获得投资额度一定比例的奖励；(48)而为防止引资单位、引资人的机会主义行为，确保引资企业投资后的成功营运，一些地方则将引资人的收入和引资企业未来几年的税收挂钩。(49)在地方政府实践的这些制度安排下，招商引资成功后，地方政府可以获得较高的财政收入和较快的经济增长，政府官员也会在职位竞争中获胜，并可作为引资人获得不菲的一次性奖励或者税收分成。一旦地方政府因为投资环境差吸引不到资金，地方政府官员的职位晋升与资金收益同样会受影响。为此，地方政府及其官员才会不遗余力地吸引投资。此外，由于法治环境是影响企业投资决策的重要因素，一旦企业、资本抱怨行政审批、行政收费、社会治安、法院司法等问题时，地方政府就不得不改善招商引资的法治软环境，浙商案例、邢台案例充分说明了企业投资对地方政府的约束力。正是出于对招商引资的担忧，地方政府才不得不提高当地投资法治环境，“自己动手革自个儿的命了”。
如此看来，地方政府的招商引资竞争的确有助于法治政府构建。不过，地方政府强调法治环境建设并不表示优惠政策就不重要，而只是优惠政策不再是引资竞争获胜的唯一法宝，单纯的优惠政策对资金、项目的吸引力逐渐减弱，投资者除看重优惠政策外，更重视投资后合法权益所能得到保护的程度。当然，不同的资源禀赋下，地方政府的策略也有差别。(50)
四、如何看待地方法治建设竞争
(一)政府行为与企业投资的双向互动
施莱弗教授认为产权保护主要涉及的是避免私人、国家的侵犯，进而法院司法、社会治安、有限政府都与之相关。世界银行在评估各地投资环境时也将社会治安、行政审批、司法效率等指标纳入。考察我国的地方政府实践，其行为正符合学者们对法治、产权保护的论述。如果我们深入地方政府招商引资的实践中，可以发现企业产权的保护细化为诸多方面，涉及《物权法》、《合同法》、《刑法》、《行政许可法》、《企业所得税法》等诸多方面，法治影响无处不在，其核心涉及行政机关及行政人员与企业的关系、法院及法官与企业的关系、当地民众与企业的关系。大至社会治安、法院司法，小至行政收费、日常检查等，无不体现出法治水平对企业投资的影响。来自社会治安、行政审批、行政检查以及税费政策等多方面的实践表明，改进企业投资法治环境绝非地方政府招商引资文本上的鸿篇大论。媒体关于企业超国民待遇、政府对纳税企业的过度奖励、工业用地低价提供、环境评估流于形式等方面的负面报道，更是佐证了地方政府在改进投资环境、保护引资企业方面的努力。
法治与发展理论在中国却遇到了挑战，学者们不清楚为什么在法治缺失的情况下中国经济居然获得了长足的增长。这一问题之所以纠缠不清，正是因为现有学说只看到成文的法律文本和独立司法的法院才可保护企业财产、确保合同之履行。但是法律文本和独立法院所构建的治理机制并非产权保护的唯一机制，至少中国的故事表明，在一个法院不够独立、法律不够健全的情况下，企业投资依然获得了较好的保护。
现有理论更多强调法律、法治对投资的保护，并视法治与投资之间的关系为单向度的、唯一性的，法治水平决定了投资力度，但是这种视角忽略了企业、资金流动对政府的约束，资金流动对法治同样具有促进作用。考察各国的法治实践，很大程度上正是来自于投资者的法律诉求推动了法治进步，而非法律的优良诞生了富有天分的投资者。法治、法院并非外生之物。中国的实践表明，法治并非一成不变，而会“弹性地适应该国国情和经济社会的环境变化，进行内生性的改变”，法治是内生的。(51)在我国，地方政府的诸多行为已经蕴含了深刻的法治因素。无论是改进司法还是提高行政效率，或者改善社会治安，这无一不是法治的微观体现。地方政府不仅充分认识到法治、依法行政、法治政府之于经济增长的重要性，更是将法治环境上升到地方竞争的高度。
前湖南省省长就明确指出，地方竞争就是法治环境的竞争，依法行政、法治政府建设都是为了提高地方法治环境，进而有利于吸引投资。
当今区域经济发展的竞争……说到底是法治环境的竞争。市场经济是法治经济，良好的法治环境是首要的经济发展环境。法治水平高，就意味着政府的服务水平高、办事效率高、诚信程度高，投资成本才会低廉，投资回报才会丰厚，区域发展才有竞争力。加强行政程序建设，推进依法行政，有利于建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，为广大投资者创造公开、透明、稳定、可预期的发展环境。(52)
总的说来，地方政府因为招商引资竞争而开始真正尊重企业产权。不少地方政府强调，为在地方竞争中占据优势、不落下风，就要营造一个讲法制、重信誉、高效率、低成本、好服务的投资软环境，让投资者放心、放胆、放手发展，要形成引资洼地，最小化企业的综合成本。可以说，地方法治建设竞争已成为地方政府竞争的核心指标之一。如此，地方分权理论认为地方分权有助于法律制度健全的假设方才得到验证，而这更符合那些认为地方竞争会限制政府掠夺行为的维持型财政联邦主义。
(二)地方法治建设竞争中的企业与民众
Deffins和Demougin曾研究过法治竞争与政府行为之关系。他们发现，地方法治竞争究竟是趋好还是趋坏，取决于政治过程对市场失灵与寻租活动的反应。如果政治过程是有效的，法律竞争会有损现有的制度设计；但如果政治程序中存在寻租等行为，法律竞争可以提供有效的约束机制，并能改进政治决策机制的低效率，提高社会福利与经济效益。(53)在我国，无论是地方民众还是中央政府都无法充分有效地约束地方政府及其官员的行为，寻租、腐败并不鲜见，地方政府对企业投资所展开的法治竞争带来了法治水平的提高，提供了对地方政府及政府官员的替代性约束，客观上保护了私人产权、促成了法治政府之生成，特别是改善行政审批、行政许可、行政执法，无不有利于地方民众，亦符合中央的法治政府建设，这当然是有利的。
不过，由于地方民众缺乏制约地方政府的参与能力，“天高皇帝远”使得中央控权不足，只有资本流动才能构成对地方政府的硬约束，这使得以招商引资为目标驱动的法治建设竞争往往会扭曲法治政府和依法行政的本来含义。地方政府在招商引资文件里承诺的“绿色通道”、“一事一议”、“先上车后买票”、放松执法检查等，已经带来环境恶化、土地浪费、劳动者权益受侵犯等诸多问题。地方政府招商引资引资的冲动还会直接体现为“有令不行、有禁不止”，导致中央经济政策执行失灵。除此之外，不少地方政府还对投资者的教育、医疗、交通、政治待遇等进行了特殊规定，并为外来投资者颁发“特别通行证”、“客商证”等。在当地，获得重点保护的投资者，凭证在公安机关获得优先服务；车辆一律不检查，开车违法不罚款不扣证(重大交通事故除外)；医院看病半价支付；风景区免收门票；持有“客商证”的投资者的子女可以自由选择任何一所中、小学校就读，免收择校费、委托费等。在投资者获得超国民待遇的同时，地方民众却不能从地方招商引资获得收益，反而有可能成为优惠政策的“牺牲者”。
基于招商引资压力推动的法院司法保护虽有助于保护企业投资权益，但由于法院的办公资金、人事安排都受制于地方政府，法院非但未能成为约束政府权力的重要力量，反而成为招商引资的“职能部门”。不少地方政府给地方法院下达了年度招商引资指标，地方法院为完成考核指标，不得不四处招商引资。某地方法院就选拔了两名干警专职负责招商引资工作，还将招商引资工作成绩纳入岗位目标考评中，把干警的工资福利与招商引资挂钩，年终严格考核、兑现奖惩。法院相关责任人也可能一手抓审判执行工作，一手抓招商引资，个别法院甚至提出，要将招商引资作为工作的重点来抓，要将其摆在与审判业务同等重要的地位。(54)但法院所能招来的企业大多是有案件曾在法院审理或者正在审理，这种情况下很难确保法院判决之公正性。前最高人民法院院长就指出，基层法院参与招商引资有损独立审判原则，“法院和法官就可能拿手中的审判权、执行权与那些有经济实力的当事人做交易”，“严重损害司法公正和司法机关的形象与权威”(55)。而在面临地方政府与投资者的纠纷时，地方法院更难保持审慎的中立。
五、结语
法治水平会影响企业投资，但资本流动又会反过来约束地方政府，推动地方法治政府建设。尽管真实目的并非引资文件所宣称般美好，在实践中亦存在多样问题，但是我国各地普遍存在的招商引资竞争确实有效约束了地方政府与政府官员的行为，特别是在与招商引资有关的行政审批、行政检查等方面非常明显。与此同时，地方政府官员的乱罚款、乱摊派、乱收费之类的行为也受到了来自地方政府的严格惩处；地方政府还会努力改进社会治安，保护投资者的人身、财产安全。这都减少了投资者的法律成本，部分保护了投资者的投资权益，有助于产权保护机制在我国的良性生成。当然，招商引资竞争驱动的地方法治建设之于贪污腐败是无能为力的，至于通过法院公正司法来解决因政府违约引发的投资争议也不现实。对地方政府而言，推进依法行政也好，建设法治政府也罢，目的都在于便利招商引资，皆服务于政府财政、职位晋升与个人收益，而这种激励下的法治政府建设必然存有诸多弊端，甚至已偏离了法治政府、依法行政之本来含义，这正是中国改革必须面临的问题。中国的法治之路一定要立足于这些现实而非幻想，在洞悉推动或者抑制法治建设的种种因素之后，才能知道我们应当改革什么、如何改革。
*感谢香港大学法学院郁光华教授以及审稿人提出的修改意见，当然文责自负。
注释：
①林肃：“一浙商致信重庆市委书记，直言投资环境欠佳献策加快重庆发展”，《重庆日报》
②《企业投资环境差，“关心”的人太多了》，襄樊市经济和信息化委员会来信：N00927370015280，
③参见何伊凡、黄秋丽：“重庆商业去黑”，《中国企业家》2009年第21期。
④参见《一件普通纠纷因地方保护而不断升级》，http：//people.rednet.cn/PeopleShow.asp？ID=127201，最后访问日期：2013－6－24。
⑤Krkoska和Robeck通过对欧亚34个国家的实证研究发现，犯罪对企业现金流具有显著的负面影响，较差的社会治安环境对企业投资具有明显的阻碍效应。See Libor Krkoska and Katrin Robeck， “Crime， Business Conduct and Investment Decisions： Enterprise Survey Evidence from 34 Countries in Europe and Asia”， 5
Review of Law & Economics， 493-516(2009).
⑥See Feld， Lars P. & Voigt， Stefan， “Economic growth and judicial independence： cross-country evidence using a new set of indicators”， 19 European Journal of Political Economy， 497-527(2003)； Messick，R.， “Judicial reform and economic development： a survey of the issues”， 14 World Band Research Observer，117-136(1999).
⑦相关详细介绍文献，参见Ross Levine， “Law， Endowments and Property Rights”， 19 The Journal
of Economic Perspectives， 61-88(2005)；张千帆：《宪政、法治与经济发展》，北京大学出版社2004年，页1。
⑧See Rafael La Porta & Florencio Lopez-de-Silanes & Andrei Shleifer， “The Economic Consequences of Legal Origins”， 46 Journal of Economic Literature， 285-332(2008).
⑨关于这两次法律与发展运动，参见姚建宗：《美国法律与发展研究运动述评》，法律出版社2006年版；(美)D.楚贝克：“论当代美国的法律与发展运动”，《比较法研究》1990年第2、3期。
⑩See Macaulay， S， “Non-contractual Relations in Business： A Preliminary Study”， 28 American Sociological Review， 55-69(1963).
(11)参见李涛、李红：“双方关系、关系网络、法院与政府：中国非国有企业间信任的研究”，《经济研究》2004年第11期。
(12)Acemoglu Daron， Simon Johnson， “Unbundling Institutions”， 113 Journal of Political Economy， 949(2005)； Clarke， Donald C.， “Economic Development and the Rights Hypothesis： The China Problem”， 51 American Journal of Comparative Law， 89-111(2003).
(13)See Keefer， Philip and Stephen Knack， “Institutions and Economic Performance： Cross-Country Tests Using Alternative Institutional Measures”， 7 Economics and Politics， 207-271(1995).
(14)See McMillan， John & Woodruff， Christopher， “Dispute Prevention without Courts in Vietnam”， 15 Journal of Law， Economics and Organization， 637-658(1999).
(15)裴文睿：“中国的法治与经济发展”，《洪范评论》2004年第1卷第1期。
(16)林毅夫和杨小凯就此问题曾有激烈争论，并在经济学界引起了广泛关注。参见Jeffrey Sachs等：“经济改革和宪政转轨”，《经济学》(季刊)2003年第3期；林毅夫：“后发优势与后发劣势”，《经济学》(季刊)2003年第3期。
(17)参见姚洋：《作为制度创新的经济改革》，格致出版社2009年，页39。
(18)See B. R. Weingast， “The Economic Role of Political Institutions： Market-Preserving Federalism and Economic Development”， 11 Journal of Law Economics and Organization， 1-31(1995)； Qian， Yingyi and B. R. Weingast， “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”， 11 Journal of Economic Perspectives， 83-92(1997).
(19)魏建认为地方政府有选择的产权保护促进了中国的长期经济增长。参见魏建：“产权的选择性保护与中国的长期经济增长”，《政法论坛》2010年第1期。
(20)参见郁光华：“经济增长与正式法律体系的作用”，《中外法学》2011年第1期。
(21)地方政府的招商引资竞争是在1994年分税制改革后才开始加剧。参见陶然、杨大利：“财政收入需要与地方政府在中国转轨和增长中的作用”，《公共行政评论》2008年第5期；陶然等：“地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思”，《经济研究》2009年第7期；渠敬东、周飞舟、应星：“从总体支配到技术治理”，《中国社会科学》2009年第6期。
(22)See Djankov， Simeon， Rafael La Porta， Florencio Lopez-de-Silanes， and Andrei Shleifer， “The Regulation of Entry”， 117 Quarterly Journal of Economics， 1-37(2002).
(23)尽管《行政许可法》出台后地方政府的行为确有一定改进，但是地方政府依然有大量的变通方式来维护其从行政许可的获利。就《行政许可法》对地方政府行为影响的研究，可参见吴敬琏、江平编：《洪范评论》第2卷第2期，中国政法大学出版社2005年，特别是邓峰文(70－76页)、陈耿文。
(24)参见《黄山市鼓励外来投资若干暂行规定》，
(25)参见世界银行：《2005年世界发展报告：改善投资环境，促使人人受益》，清华大学出版社2005年，页248表A2。
(26)“先上车，后买票”就是在当时无法办理各种手续的情况，先把企业引进来，上马生产之后再办理各种审批手续，亦“弱化事前审批，强化事后监管，放宽市场准入门槛，减少审批环节”。参见《蚌埠市人民政府办公室关于对重点招商引资项目实行绿色通道的意见》(蚌政办［2006］80号)，
(27)参见《遵义市关于进一步改善投资创业环境全面推进招商引资工作的决定》(市发(2003)4号)，
(28)参见《佛山市禅城区人民政府关于进一步优化投资环境加强招商引资工作的意见》(佛禅府办［2004］98号)，
(29)参见中共衢州市衢江区委、衢州市衢江区人民政府：《关于进一步优化投资环境的若干意见》(区委发［2005］25号)，
(30)参见《中共西湖区委、西湖区人民政府关于进一步优化投资创业环境的若干意见》(西委［2005］10号)，
(31)参见刘作翔：“中国司法地方保护主义之批判——兼论“司法权国家化”的司法改革思路”，《法学研究》2003年第1期。
(32)《重庆市高级人民法院为加快转变经济发展方式提供司法保障十条措施》，
(33)参见克山县人民法院：《关于支持企业发展服务招商引资的若干规定》，http：//666.aaawww.net/com/ksfy/index.php3？file=detail.php3&kdir=2606804&nowdir=2423939&id=888163&detail=1，最后访问日期：
(34)参见《中共周村区委、周村区人民政府关于进一步优化招商引资环境的若干规定》(周发［2001］14号)，
(35)根据世界银行的调查，从原告提起诉讼到最后判决，全球平均水平是388天，最高收入国家平均也要280天。参见世界银行，见前注(24)，页248表A2、页246表A1。
(36)参见“发挥司法职能，青岛中院推优化投资环境24条”，《青岛日报》
(37)《茶陵法院为外来企业维权》，http：//www.chaling.gov.cn/qyweb/dthtml/jrjdweb/2008112192034.htm，最后访问日期：2010－4－13。
(38)参见宁波市人民政府：《关于进一步优化我市投资环境的意见》(甬政发［2003］18号)，
(39)黄亚生：《改革时期的外国直接投资》，钱勇、王润亮译，新星出版社2005年，页63。
(40)参见周立强：“法院为社会主义现代化的新城区建设提供有力的司法保障”，《大连日报》
(41)参见肖川：“岚皋法院为外来投资企业提供有力司法保障”，《汉江晨刊》
(42)林肃，见前注①。
(43)但在该市随后提出的“五个最低”的招商引资精神中，法治成本最低这一至关重要的精神并未写入。
(44)王启业：“改善法制环境促进老工业基地振兴”，载《吉林省政府法制工作简报》2005年第2期。
(45)中共康县委员会、康县人民政府：《关于进一步优化投资发展环境的意见》(县委发［2010］22号)，
(46)张毅：《把优化发展环境往深里做往实里做、促进全省经济社会全面协调可持续发展》(在河北省优化发展环境现场经验交流会上的讲话)，
(47)参见周黎安：“中国地方官员晋升锦标赛模式研究”，《经济研究》2007年第7期。
(48)某县文件规定引资人可根据引资企业实际到位资金情况获得5万至20万的奖励。参见中共汕头市潮南区委、汕头市潮南区人民政府：《关于进一步优化投资环境做好招商引资工作的意见》(潮南区委发［2005］10号)，
(49)某市政府文件规定，如果能成功引进超过一定额度的投资，引资单位可以连续5年获得其引进企业地方所得税收的10％或者15％。参见乐昌市人民政府：《关于进一步优化投资环境的意见(试行)》(乐发［2007］11号)，
(50)See Zhang， Xiaobo， “Fiscal decentralization and political centralization in China： Implications for growth and inequality，” 34 Journal of Comparative Economics， 713(2006)；楼强国：“竞争何时能有效约束政府”，《经济研究》2010年第10期。
(51)参见鹤光太郎：“用内生性法律理论研究法律制度与经济体系”，《比较》2003年第8期。
(52)周强：“加强行政程序建设、转变政府职能、推动科学发展”，《行政管理改革》2009年第1期。
(53)See Bruno Deffains and Dominique Demougin， “Legal competition， political process and irreversible investment decisions”， 24 European Journal of Political Economy， 615(2008).
(54)参见《来安法院积极参与县招商引资全民创业活动》，http：//www.laian.gov.cn/UserData/DocHtml/1/
(55)转引自崔丽：“法院不应有经济创收任务，不参加招商引资”，《中国青年报》
来源：中外法学
