【摘要】近年来，全世界范围内的许多区域性国际组织日益倾向于干涉主权国家所管辖范围内的内部管辖事项，非洲联盟作为非洲大陆最大的一个区域性国际组织就是一个典型的个案。自冷战结束以来．非洲联盟开始在许多方面对联合国体制下的不干涉内政原则进行一定的修正，而其 “干涉权”的提出与确立对现行国际法上的不干涉原则提出一定的挑战。
【关键词】非洲联盟；干涉权；不干涉原则；内政；国际法
国家主权平等原则作为国际法上最重要的基本原则，它的一个必然逻辑结果就是国家必须坚持和奉行不干涉他国内政的原则。因此，干涉通常是国际法所禁止的行为，这是每一个国家的主权、领土完整、政治独立以及不干涉内政原则的必然逻辑结果。然而，随着国际组织一体化程度的发展，许多国家出于国际合作的需要，在其宪法中明文规定对自己一国内主权的限制，即国家的某些主权权利和权力在有关国际组织的情况下可以受到限制，或者可以授予或转移于国际组织{1}；另一方面，国际组织也主动开始对其成员国的内部事务谋求介入和干涉。事实上，目前全世界范围内的为数众多的区域性国际组织的存在也已经见证了国家主权在该区域组织范围内部一定程度的削弱，甚至在有些情况下出现了国家自愿放弃其国家主权内核中的某些东西，如目前的欧洲联盟的高度一体化进程就是一个突出的事例[1]。非洲联盟自成立以来，其一体化进程在很多方面都在向欧洲联盟靠拢，相对于它的前身——非洲统一组织来说，其安全与人权观念已经发生了显著的变化，为了有效应对非洲大陆国家的各种内乱和争端，非盟在其宪章里开始明确确立起一种有条件的“干涉权”，这对传统国际法上的国家主权和不干涉原则以及非盟的未来都产生了极其深远的影响。
一、非盟建立与存在的合法性基础：国家主权平等原则与不干涉原则
国际组织是基于主权国家的“授权和合作”而成立起来的，其在本质上并不是一个超越主权国家之上的“世界政府”。而联合国作为目前全世界最具普遍性和影响的国际组织为其他所有国际组织（包括区域性国际组织）的成立和发展又提供了合法性标准，也就是说，任何其他国际组织，包括区域性国际组织在其成立的组织章程里都必须一如联合国宪章第2条所载明的那样尊重国家主权和不干涉原则。非盟作为非洲大陆的一个区域性国际组织，其存在和发展同样也必须符合联合国宪章所载明的上述精神。
（一）非洲统一组织宪章的规定。早在非洲联盟成立之前，作为非盟前身的非洲统一组织，在其宪章里就明确规定了该组织活动的基本原则和宗旨。非洲大陆国家在获得政治独立以来，各国深切地感受到国家主权和独立对于一个国家是何等的重要，正因为如此，非洲各国人民向来坚定地坚持国家主权平等和不干涉内政等国际法基本原则，反对一切外来干涉。非洲统一组织作为非洲大陆一个维护非洲人民团结与合作的最重要的区域性国际组织在其章程和实践中坚决奉行独立自主的外交政策。1963年的《非洲统一组织宪章》在其序言里就明确指出：“……决心保卫和巩固艰苦赢得的我们各自的独立以及主权与领土完整，并同一切形式的新殖民主义做斗争……。”宪章第3条明确规定：“保卫他们的主权、领土完整与独立，各成员国的主权一律平等；不干涉各国内政；谴责一切形式的政治暗杀及对邻国或任何其他国家所进行的颠覆活动，重申对一切集团的不结盟政策。”在此基础上，1977年，非统还通过了《关于禁止干涉非洲国家内部事务的决议》。由此可以看出，获得政治独立的非洲国家非常重视来之不易的国家主权和民族独立，极力反对外来干涉，主张国家主权平等等国际法基本原则。1999年非洲统一组织执行主席统布特弗利卡指出，非洲国家对任何有损主权的行为都极为敏感，因为主权是这些国家“抵御这个不平等世界行事规则的最后防线”。
（二）非洲联盟宪章的规定。新成立的非洲联盟基本上遵循和坚持了非统有关国家主权原则和不干涉原则的精神。2001年的非洲联盟宪章在其序言中就明确指出，重申继续遵循非统的基本原则和基本目标。接着，宪章有关规定该组织宗旨的第3条（b）款规定：“捍卫本组织成员国主权、领土完整与独立”。这种规定和过去的非统没有很大的区分。而在宪章第4条第（a）款进一步强调：“联盟尊重会员国主权平等与独立”的原则，与非统不同的是，非盟并没有紧接着强调不干涉内政原则，而是在第（g）款里才加以规定。而且，更为不同的是，非盟在继续遵循和坚持国家主权平等原则和不干涉内政原则的同时也确立了所谓的“干涉权”，第4条第（h）款规定：“根据非盟首脑会议决定，非盟有权“干涉战争罪行、种族灭绝罪行和反人类罪行”。而在第4条第（j）款里又规定：“非盟成员国为了恢复国内和平与安全有权请求联盟进行干涉的权利。”这说明，非盟宪章一方面规定了不干涉内政的原则，同时又规定了“非漠视原则”（Principle of non—indifference），非盟的这一规定，从法律上弥补了非统的不足，这是与非统的一个重大区别。
二、非盟集体安全制度：从不干涉原则到不漠视原则下的“干涉权”的确立与实践
客观地说，非统在被非盟取代之前基本遵循了不干涉原则。为了能够迅速而有效地对非洲大陆的安全形势做出及时的评估和反应，新成立的非盟于2004年5月建立了和平与安全理事会（PSC），非盟根据非洲当前形势，在非洲集体安全的目标任务和运行原则上有了进一步的丰富和发展：一方面，非盟及其和平与安全理事会有权在成员国国内出现严重情势（即战争罪、种族罪和反人道罪）、或在成员国间出现侵略情势时实施强制干预，其中包括武装干预的使用；另一方面，非盟及其和平与安全理事会也有权在成员国出现不符合宪法的政府更迭时实施制裁，以恢复正常的国家秩序和政府治理。非盟在安全原则上的突破，使非洲集体安全原则从 “不干涉”发展到“非漠视”，使非盟有权对那些潜在或现实的危机与冲突进行主动干预，这是非盟与非统在安全原则上的最大不同{2}。这种安全原则上的变化使非洲的区域组织在历史上第一次能够合法地对成员国国内的危机事件进行干预，使非洲集体安全机制在法理上解决了集体干预与国家主权之间长期存在的矛盾与冲突，为非盟开展和实施和平使命准备了必要的法理基础。
（一）非盟宪章下“干涉权”的确立
自冷战结束以来，由于受到西方民主化浪潮的冲击以及迫于某些西方大国的压力，2001年3月在第5次非统组织特别首脑会议上，新成立的非洲联盟已经在许多方面开始抛弃传统的不干涉内政原则的精神。有学者就指出，该组织对于国家主权的事项有着与众不同的认识，它已经将该联盟的宪法性文件所规定的该组织有干涉其成员国内部事务的权利发展成为一项“强行法”规范[2]。现有的《非洲联盟宪章》尽管在其第3条第b款规定：“捍卫成员国的主权、领土完整和独立。”但该条其他一些款项却明显地体现了非洲国家对“民主与人权原则”的认可与接受，如第3条第g款就规定：“促进民主的原则和机制，促进民众的参与与良好管理”。第3条第h款紧接着规定：“按照非洲人权和民族权利宪章等有关人权的文件精神促进和保护人权和民族的权利。”但尤其值得关注的是《非洲联盟宪章》第 4条（主要规定了该组织的基本原则）第f款、第g款以及第h款和第j款的规定。这些条款规定的内容实际上与《联合国宪章》第2条第7款以及其他条款的规定有着很大的不同。如该联盟章程第3条第f款和第g款尽管规定了“在成员国之间禁止使用或者威胁使用武力”以及“一个成员国不得干涉另一个成员国的内部事务”，但这些规定却只字未提禁止该联盟组织干涉其成员国内部事务的规定，相反在该条接着的第h款和第j款中却直接或间接地规定了该联盟具有干涉其成员国内部事务的权力。
该联盟宪章第4条第h款规定：“在发生战争罪行、种族大屠杀以及反人类罪的情况下，非洲联盟具有根据该组织首脑会议作出的决定对某一成员国进行干涉的权力。”而该条第1款接着又承认：“所有成员国家有要求该组织为了维护和平与安全而对其进行干涉的权利。”
“通过比较第4条第h款和第j款，我们可以发现第4条第j款不像该条第h款只针对某一个成员国，而该条款更倾向于针对所有成员国。因此，第4条第j款并没有明确地限制有关成员国要求该联盟干涉的权利。”{3}最后这个条款明显地表明非洲联盟有帮助一个经过合法选举的政府如果遭到由于政变所带来的威胁而进行干涉以维持该政府的合法宪法性权威的义务[3]。
而且，在这方面值得进一步关注的是，2003年2月3日非洲联盟在它的第一次特别首脑会议上又在没有任何争议的情况下通过了针对生效不久的《非洲联盟宪章》的多项修正案，而其中的一项修正案就是主要针对《非洲联盟宪章》第4条第h款的。而这一修正案增加了这么一段内容，即承认“当一成员国国内出现了严重威胁到‘法律秩序’（Legitimate Order）的情势时，为着维护和平与稳定的目的，非洲联盟有根据其和平与安全理事会的建议对该成员国进行干涉的权利。”显然，这一修正明显扩大了非洲联盟组织在干涉其成员国内部事务时根据原来条款所确定的范围。因为这里所谓的“法律秩序”这个概念在《非洲联盟宪章》中是找不到确切的解释依据的，唯一可以与之相对应的一个条款似乎应该是该联盟章程第4条第p款，该条款规定：“谴责和拒绝以非宪法的方式来变更政府的行为。”“因此，非洲联盟对于在决定针对非洲一个国家的执政政体是否考虑进行合法干涉的问题上应该以什么样的标准是不清楚的。”[4]尽管针对该联盟章程第4条第h款的这一修正案是非洲各国首脑为了避免因为不干预成员国内部事务这个概念的限制而对于非洲大陆所出现的各类国内冲突而不至于坐视不管和无所作为，进而授权非洲联盟为着更有效地解决非洲大陆所出现的这些冲突的基本宗旨出发而被采纳和通过的[5]，但非洲联盟的这一修正案显然与《联合国宪章》的宗旨和原则在许多方面是不一致的。因此，这一修正案确实扩大了非洲联盟的干涉范围，而这种“严重威胁到法律秩序”的措辞几乎不能通过由联合国所确立的有关干涉标准的审查[6]。因为该联盟的修正案实际已经超出了《联合国宪章》第2条第4款和第7款以及宪章第53条等相关规定所确立的基本权威框架，非洲联盟的干涉职权的扩大无疑是对联合国框架下干涉标准的直接挑战。为了推动政治发展进程，非洲联盟于2004年启动了“非洲互查机制”，号召非洲国家在自愿基础上，公开其政府管理、经济决策以及人权等方面的情况，并接受其他成员国的检查和评估，迄今已有20多个国家参加了这一机制。在联合国和国际社会的推动下，非洲联盟还根据非洲的具体情况，努力构建集体安全观念，在宪章中既保留了不干涉内政的原则，又增添了“非漠视原则”，允许在非洲联盟大会授权下，对“战争罪行、种族灭绝罪行和反人类罪行”进行干预，以及对不按宪法程序攫取政权、或因国家内部不稳定导致难民外流、叛乱分子侵扰和其他殃及邻国的后果进行干预。为落实宪章的这一条款，非洲联盟于2004年设立了“和平与安全委员会”，并组成非洲多国部队进行维和行动，开始在维护地区局势稳定中发挥显著的作用。
（二）非盟对其宪章下“干涉权”的实践
近年来，处于联合国体制之外的区域性干涉或国家集团，如非洲联盟所主导的干涉行动似乎有上升的势头，这对于作为指导国际关系的普遍性国际法原则之一的不干涉内政原则来说又是一个重大的挑战。出现这种状况的原因主要有两个方面：第一，联合国体制下的集体干涉行动自冷战结束以来的加强可以说在一定程度上起到了某种示范作用；第二，近些年来，由于地区与局部的冲突不断，联合国作为维护国际和平与安全的最主要的、普遍性国际组织尽管发挥了巨大的作用，但由于受许多条件的制约，联合国在许多问题上往往力不从心。而区域组织一般是由一个特定区域的国家由于其地理位置的邻近以及历史、文化、民族、语言、宗教等方面的相互接近而成立的国际组织，发生在该组织区域内的各项争端具有一定的特殊性，因此其争端也一般比较适合该区域的国际组织来进行解决。
在这种情况下，一方面，非盟在非洲大陆积极开展预防性外交，与其他手段特别是军事手段相比，预防性外交具温和性和低调性，因此有助于淡化预防性外交的干预色彩，不过由于国际社会尚未就预防性外交达成共识，某些大国可能乘机把预防性外交当作强权政治的借口和工具{4}。在这种对安全影响的框架下，地区主义对缓和或解决地区内国家间、国家内部的冲突有着程度不同的作用。一般来讲，地区主义对解决这些冲突的作用是有限度的，它的影响是与民族国家的自助、地区和全球的力量平衡、同地区外力量的结盟和联合国的集体安全体制等其他途径结合在一起发挥出来的{5}。相对于预防性外交，非盟为维护非洲地区的和平与安全所开展强制性的维和行动可以说更集中体现了其对干涉权的运用和实践。自2003年以来，非盟相继对布隆迪内战、苏丹达尔富尔冲突、多哥政治危机、科特迪瓦内乱、索马里内战等多起冲突和战争进行了直接的介入和干预，对防止这些冲突的失控，促成冲突的早日解决起到了一定作用。实践表明，非洲国家对于以联合国为主的国际维和行动持普遍抵制的态度，而对非盟的维和行动则基本持欢迎态度。如在苏丹达尔富尔地区，2003年8月，由非盟派遣的首批部队抵达达尔富尔地区开始执行监督停火任务。截至目前，部署在达尔富尔地区的非盟部队已达7800多人，但目前面临严重的资金短缺问题。联合国计划取代非盟在达尔富尔地区的维和行动，但遭到了苏丹政府的反对。苏丹总统巴希尔于2006年9月曾经强调，苏丹坚持奉行非盟的目标和原则，接受在非洲大家庭内解决达尔富尔问题，并呼吁非盟从中进行调解。他指出，苏丹拒绝联合国维和部队进人达尔富尔地区主要有四点考虑：一是证明非洲人有能力解决自己的问题；二是驱除外部干涉非洲国家独立的阴影；三是根据《联合国宪章》通过地区组织解决地区问题；四是使用同苏丹文化和社会习俗相似的国家的部队便于合作与交流。又如在索马里，随着局势的恶化，国际社会开始考虑向该地区派驻维和部队，但考虑到非盟的独特优势，安理会于2007年2月20日一致通过决议，援引《联合国宪章》第七章的规定，授权非洲联盟在索马里部署一支首个任务期为6个月的维和部队。安理会决议说，这支维和部队的名称是“非盟索马里特派团”（AMISOM）。该部队将取代安理会 2006年12月22日授权成立的、由七个东非国家组成的“政府间发展管理局”（IGAD）领导的索马里保护和培训特派团。安理会决议指出，“非盟索马里特派团”的任务是促进行动自由和通行自由，对所有参与和平进程者提供保护，支持索马里的全国对话与和解。此外，这支维和部队还要负责重新建立并训练索马里广泛包容的一支国家军队，并为人道主义救援行动提供安全保障。首批非盟维和士兵抵达索马里，非洲联盟向索马里派出的首批大约400名维和部队士兵抵达索马里首都摩加迪沙。
三、非盟宪章下“干涉权”要解决的问题
由于历史和现实的多方面复杂因素，非洲大陆长期以来一直是当今世界上武装冲突最多、最频繁的地区。然而，面对战乱频发的形势，非洲国家在很长一段时间里显得束手无策。在经历了卢旺达部族大屠杀、安哥拉内战、刚果（金）内战、利比里亚内战、苏丹内战等血的教训之后，非洲国家逐步认识到，只有依靠自身的力量防范和遏制地区冲突的发生，才能在本地区实现和平。从近年来非盟处理一系列热点冲突和危机卓有成效的表现，我们不难看出，非盟正以前所未有的积极姿态主动介入冲突，其强调依靠非洲的整体力量自主解决地区安全问题的新安全战略已经开始形成。因此，可以说，非盟宪章下“干涉权”的确立及其实践在很大程度上就是这种集体安全战略的集中体现。尽管如此，非盟在确立“干涉权”的一体化道路上还必须解决好这么三个问题：
（一）干涉与不干涉之间的紧张关系。不干涉保证了一国的政治独立和自由和平，使该国人民可以在没有外界干预的情况下自主决定适合于自己的生活方式。但现在非盟要致力于自主解决非洲问题，干预势在必然。现在已有许多国家对非统的干预政策表示不满，认为它可能会变成一个干涉非洲国家内政的工具。但也有国家如乌干达认为，不干涉内政原则的基础已遭到根本性削弱，主张区分国际干预的正义性和非正义性，认为在种族屠杀面前采取不干涉主义是不负责任的表现，而为人类的和平进行武装干预是正义的事业。国际社会应允许在生命权受到极大威胁的情况下进行紧急干预。因此，干预与反干预的斗争将长期存在，非盟必须巧妙地在二者间寻找最佳的平衡。
（二）非盟现有的集体安全机制的不完善及其资源的有限问题。尽管非洲集体安全机制的基本框架已经初步成型，但具体内容的充实和一些关键性组织机构的创建却迟迟未能启动。特别是在非洲常设待命部队的组建和安全机制发展的目标、其他配套机构诸如泛非议会、非洲法院及非洲中央银行等机构，甚至非洲联盟委员会等行政组织，迄也未有具体设立的规则，也没有设定成立这些机构的时限。由于财力和人力供给方面的缺陷，这些组织还难以独立完成冲突的预防、处理和冲突后的重建等任务，它必须更多地依靠外部力量特别是联合国和西方大国的适时参与和支持。在管理国家内部冲突方面，地区主义是一个重要的力量，但它的作用有不同的表现，东亚、美洲和非洲的地区规范所奉行的是不干涉内政政策，这有利于国家内冲突中的强势一方；欧洲的地区组织进行干预则越来越具有了合法性，为弱势一方提供了保护与支持，表明地区主义程度越高，直接干预国内冲突的可能性越大{6}。因此，如何利用有限的资源以维护非洲地区的和平与安全就成为了非盟必须面对的一个重要问题。
（三）非盟集体安全机制与联合国集体安全制度的关系。根据联合国宪章第八章关于“区域机关”或者“区域办法”的规定，无论是从实体上，还是从程序上，联合国都原则上首先鼓励非盟等区域性国际组织自主解决地区争端，当然，这些规定主要是针对宪章第六章下的一些非强制性干预措施来说的，而对于非盟等区域性的强制性干涉措施，尤其是军事性强制性干涉措施来说，联合国在这方面为了维护其主要的、垄断性的、普遍性权威，倾向于采取限制性的态度。因此，依照宪章第53 条的规定，即使联合国安理会认为非盟等区域性组织有必要采取强制性干涉行动也必须经过联合国安理会的授权，或者是联合国安理会有主动利用该区域组织进行干涉的现实需要，否则一般是不允许的。因此，非盟以集体安全的名义对其成员国进行干涉尤其是武力干涉时必须要得到联合国安理会的授权。
【注释】作者简介：李伯军（1975—），男，湖南益阳人，湘潭大学法学院讲师，法学博士，研究方向：国际法、非洲法。
*湘潭大学法学院非洲法律与社会研究中心，湖南 湘潭 411105
The Centre for African Laws and Society，Law School，Xiangtan University，Xiangtan 411105 China
[1]See Roland Galharague，“Challenges to The Principle of Non—Intervention：A Personal View From France”，in David Dickens ＆ Guy Wilson—Roberts ed．，Non—Intervention and State Sovereignty in the Asia—Pacific，Published by the Center for Strategic Studies Wellington，New Zealand in Association with China Center for International Studies and Institute of Strategic and International Studies of Malaysia，2000，p．43．
[2]See Alozie N．Wachuku，“Preventive War and the Charter System of International Law”，This paper was presented at the Fifth Pan—European International Relations Conference，Netherlands Congress Center，The Hague，September 9—11，2004．The auther is Professor of City University of New York，Hostos Community College，this paper is available download at http：//www．sgir．org/…/Wachuku—％20Preventive％ 20andd％20the％20Charter％20System％20％of％20International％20Law．pdf，2005．02．03 访问。
[3]see Alozie N．Wachuku，op．cit
[4]Evarist Baimu．“Amendment to the African ’s Right to Intervene：A Shift from Human Security to Regime Security？”．（J）．Published in African Security Review Vol 12 No 2．2003．This article is available downloaded at：http：//www．iss．co．za/Pubs/ASR/12No2/AfWat．html，2005/2/1访问。
[5]See Ben Kioko，op．cit．
[5]See Evarist Baimu，op．cit．
【参考文献】
{1}饶戈平．关于国际组织与国际组织法的几个问题（A）．国际法律问题研究（C）．中国政法大学出版社，1999．205．
{2}罗建波．理想与现实：非盟与非洲集体安全机制的建构（J）．外交学院学报，2006，（4）：51．
{3}Ben Kioko．“The Right of Intervention under the African ’s Constitutive Act：From Non—Interference to Non—Intervention”（J）．International Review of the Red Cross．2003，vol．85，No？852．p．817．
{4}李莉．冷战后预防性外交的发展及影响（J）．现代国际关系，2001，（10）：43．
{5}Muthiah Alagappa．Regionalism and Conflict Management（J）．Review of International Studies，1995，p．21．
{6}王学玉．地区主义及其对国际关系的影响（J）．现代国际关系，2002，（8）：35．
