到上个世纪之交，近代中国人已经认识到要救亡则须学习西方的政治制度。在经历庚子国变之后，清统治集团内保守势力受到沉重打击，当权者终于认识到参照西方进行政治改革才是惟一的出路，这是晚清十年新政的主要背景。新政伊始，慈禧将其限定在参酌中西基础上的变法，即「择西法之善者，不难舍己从人；除中法之弊者，统归实事求是。」[1]「舍己从人」、「实事求是」等词都可以作灵活解释，似乎仍不出「中体西用」之范畴。受1904年日俄战争的刺激，「立宪」救国由在野文人的呼吁上达朝廷，影响了朝廷的决策。于是宪政成为新政的中心内容。经过五大臣出洋考察宪政归来，更坚定了政府立宪的决策。1906年8月朝廷下诏正式宣布预备立宪。[2]资政院弹劾军机案则是晚清预备立宪期内的一件轰动事情：民意机关弹劾一直倍受尊崇的朝廷大员及其所代表的国家最重要的行政机关。民国元年《东方杂志》办了《十年以来中国政治通览》专刊，在其第四篇「议会及政党」里简略谈及了弹劾军机案的过程，足见该案之影响，但其缺陷在于记述过于简略且未能对该事件的因果进行分析。[3]此后它一直处于被遗忘的边缘，少有人提及。直到近年才有些研究晚清宪政史的学者利用《资政院议场会议速记录》，大致描述了案件本身，[4]但对它进行解读、分析和评价尚待结合其它材料深入展开。本文拟从晚清君宪，乃至整个近代中国立宪的视角来探讨该案的前因后果及其影响。
一、晚清预备立宪中的资政院和军机处
清廷设立「资政院」作为预备立宪期间国会未成立前的预备机关，首见于光绪三十二年（1906年）九月十六日《庆亲王奕劻等奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》，在「分权以定限」条目下指出「立法、行政、司法三者，除立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备。」[5]设立资政院以为预备立宪期间国会之预备，是日本的做法，为晚清所借鉴。考察宪政五大臣之一的戴鸿慈在考察之后给清廷汇报的奏折里谈及此点，认为应仿照日本的做法，在国会难以立即召集之时设立「集议院」作为国会基础。[6]要在预备立宪期间设立一国会预备机构是预备立宪之当然，这不存在多少争议。至于这个机构叫什么名字，为什么不用日本的集议院或集贤院而改称资政院，当有强调该机构作为君上顾问机构的考虑在内。九月二十日，奕劻奏进《资政院官制草案》，资政院的名称固定下来。该草案对资政院组织和权限等问题都做了细致规定。设立资政院的目的直接影响了其权限，尽管其后该院组织有所变化，但法律规定该院的权限却无明显的变动，其根源在于设计者的目的。这种字面上的权限后来又直接影响了其对军机处的弹劾。因此有必要在此稍微提及建立该院的目的，此目的在奕劻的奏折里有明确阐述，「国民义务，以纳税为大宗，现在财政困难，举行新政，何一不资民力，若无疏通舆论之地，则抗粮闹捐之风，何自而绝；营业税所得税法，必不能行……近日民智较开，收回路矿之公电，告讦督抚之公呈，纷纷不绝，若听其漫无归宿，致人人有建言之权，时阅数年，政府将应接不暇，惟专设一舆论之地。非经由资政院者，不得上闻，则资政院以百数十人，为四万万人之代表，通国之欲言于政府者，移而归诸资政院，化散为整，化嚣为静。又限制该院只有建言之权，而无强政府施行之力，使资政院当舆论之冲，政府得安行其政策，而民气疏达，亦不致横决难收，保全甚大。」[7]总之设立资政院是为了集中财权、汇集舆论、代朝廷承担舆论压力的机构。也许奕劻在奏折里是站在朝廷的角度专讲设立资政院的好处，有劝导朝廷的因素在内，但后来朝廷为资政院权限所划定的承受边界确在此界限之内。
光绪三十三年（1907）四月，两广总督岑春萱上奏要求设立资政院和各省咨议局，六月直隶总督袁世凯也向朝廷表达了设立资政院的要求。七月御史徐定超鉴于内忧外患之局，建议朝廷速设上下议院，反驳了因民智未开缓设议院的主张，指出现今设立议院的六大好处。[8]此时设立资政院已成全国舆论所向。八月朝廷下令设立资政院，选任溥伦、孙家鼐为总裁，并要求他们同军机大臣一起拟定资政院院章。[9]九月十三日资政院奏请启用关防，借内阁衙门汉本堂为开办公所，调入人员开始草拟院章。光绪三十四年（1908）六月，资政院将其拟定院章中的总则和选举两章上奏，得到朝廷的允许，朝廷还要求资政院将院章其余部分上奏。同年六月二十四日，宪政编查馆奏定《各省咨议局章程》和《议员选举章程》。八月初一日宪政编查馆和资政院会奏宪法大纲和议院法、选举法要领及逐年筹备事宜，以代朝廷回应国内日益高涨的立宪舆论。在逐年筹备清单里明确规定了资政院和作为其基础的咨议局的成立年限：1908年各省筹办咨议局；1909年各省咨议局开办，颁布资政院章程和举行该院选举；1910年召集资政院议员，正式开院。[10]资政院章程得以按照清单规定的时间于1909年七月八日正式颁布。该章程是以后资政院议员采取行动的最重要法律根据。与早先的《资政院官制草案》相比，资政院的权限没有显著的变化，只是措辞更加灵活，对以后资政院通过对院章涵义的扩大解释来对抗行政衙门起到了一定作用；在资政院的组织方面则有重大的变化：章程规定资政院议员分为钦选和民选两种各一百人。[11]资政院议员分为钦选和民选，使得该院在人员构成上同时具有了上下两院制国会的特征，与日本立宪之前的集贤院有一定的区别。[12]之所以有一半民选议员，与国内外立宪思潮的高涨以及立宪人士有较强参政愿望很有关系。宣统二年（1910）八月二十日，资政院议员选举完成，召集议员到京师参加第一次常年会，资政院正式开院。[13]这是资政院筹办的大致情况。
军机处设立于雍正七年，本为处理西北军务而临时设置的，[14]但实际上是自清初为加强君主集权而创设的奏折制度，尤其是直达御前的密折发展之必然。[15]就是在承平时期，皇帝要亲自处理数量日渐膨胀的密折都比较困难，何况在军务繁忙、皇帝生病的特殊时期？正是有这个原因，军机处从一个因时因事而设的临时机构变成了一个常设机构。自此以后，军机处成为事实上的最高行政机构并参与国家决策的重要衙门。光绪《钦定大清会典》规定军机处的职掌如下：「掌书谕旨；议大政，谳大狱，得旨则与；军旅，则考其山川道里兵马钱粮之数，以备顾问；文武官特简者，承旨则进其名单，差特简者亦如之；（考试）钦命者，预期以其上届之题缮单进呈；皇帝举巨典成宪，有旨考证，则书其事之本末进焉。」[16]这种见于专制国家正式法典的规定说明军机处已经由一个单纯的秘书班子由于君主权力的集中而演变成实际上的行政最高衙门。在清代，军机大臣一般都是由皇帝亲信担任，而且其领班军机多是近支王爷，反映了军机处在清代政治格局中的重要地位。
通过对资政院和军机处的沿革分析可以看出，前者是晚清预备立宪而产生的新机构，后者则是适应了君主专制极端强化所需要的、直接服从和服务于君主的传统行政官僚机构。在资政院筹组、尤其是在院章制定过程中，军机处尽管不希望有资政院这个可能会妨碍其「自由」行使权力的新机构出现，但「预备立宪」已成既定国策，全国舆论对于立宪抱有极高期望，阻止其出现将势所不能，因此力图将其实际权力控制在一定范围内，这在军机处主持拟定的院章里面即有明确的反映：既要藉之统一财政，当舆论之冲，又将其严格限定在咨询顾问的范围以内。而资政院既然是「预备立宪」之下的国会之预备，当然不会自甘于顾问咨询之地位。在传统君主专制政体之下，君主处于神圣不可侵犯的尊崇地位，资政院欲突破院章的限制，扩充其权力，与「国会预备机构」名实相符，势必不大可能与君主直接冲突，与作为事实上的最高行政机构的军机处则可能有所龃龉。到宣统二年资政院第一次常年会开会不久，这种可能性变成了现实。
二、为何要弹劾军机？
资政院第一次常年会之初，二机构还能相安无事。当第一次常年会于宣统二年八月二十日开幕之际，军机大臣全部莅临资政院会场，首席军机大臣庆亲王奕劻还曾代皇帝宣读谕旨，以示郑重之意。[17]资政院与军机处第一次发生不愉快是在九月二十九日资政院召开第十一次大会时发生的。这天军机大臣朗贝勒[18]到资政院就请愿速开国会一案代表政府向全体议员作解释。
早在资政院开第一次常年会之前，全国已经酝酿了数次规模较大的速开国会请愿。九月十五日资政院召开第六次全体会议之时，就有议员易宗夔提出速开国会的问题，并认为向朝廷请求速开国会才是资政院的根本任务，「现在我们资政院开院已有半月，政府交议之案和核议各省之案均是枝叶上之问题，不是根本上的问题。至于根本上的问题，就是速开国会。当此存亡危急之秋，惟国会可以救亡。现在各省咨议局联合会陈请速开国会，这是本院根本问题，应当先解决的，请议长改订议事日表，请议速开国会事件。」[19]易宗夔的提议得到了绝大多数议员的赞同。九月二十日资政院召开的第八次大会上经多数议员表决通过了速开国会议案，随后以资政院全体议员的名义具奏朝廷请求速开国会。[20]九月二十六日，军机大臣钦奉谕旨，宣布将资政院具奏的折子交会议政务处王大臣会议公同阅看。当时即有议员已经听到传闻，国会有缩短至五年之说，议员对此传闻的五年之说多持不满意的态度。[21]议员易宗夔草拟了一个给军机处质问军机大臣副署责任的说帖。这是资政院议员以书面形式正式质问军机大臣的开端。
军机大臣朗贝勒此次来资政院，一方面是想向议员做政府的解释工作，另一方面也是想试探一下议员们对于速开国会的真实态度。双方会见开始，朗贝勒先作安抚工作，「本大臣等今日系第二次到资政院，原以资政院本上下两议院之基础，为中国数千年来未有之盛举，本大臣实深钦佩之至。」随即表达了遵照预备立宪之宗旨，希望宪政早日观成的愿望。这时有一些议员相继发言寄望军机大臣赞助速开国会，更有议员请军机大臣就应否速开国会问题当场表态的时候，气氛急转直下。朗贝勒当即表示朝廷既定方针尚未决定，因此无从预言。接着又有几名议员发言，强烈要求军机大臣表态。自此朗贝勒的态度开始趋于强硬，「今日本大臣以法人之资格到院，所以所说的话不能越法人资格之范围。若说个人的意见，本大臣未经呈明君上之前，自不便先为宣布。」紧跟着议员邵曦问了一个相当尖锐的问题，即上谕由军机大臣副署，此种副署与立宪国家副署是否相同？如果相同的话，则军机大臣的副署要对皇帝和资政院负责，实际上也就是将军机处置于资政院的监督之下，这是军机处无论如何不能接受的；如果不同，则将军机处置于立宪舆论的对立面。至此军机大臣已是骑虎难下，大失威严且不能发作。朗贝勒的回答也只能暂时回避，「方才这位议员所说的话，本大臣听不甚懂。是否副署的话？如果是副署问题，先已有说帖过去，将来可用文书答复。」[22]
本来《资政院院章》第十九条规定，「资政院会议时，军机大臣及各部行政大臣得亲临会所，或派员到会，陈述所见。」这原本可以为资政院和军机处提供一个当面沟通的管道。在朗贝勒看来，此次到资政院受到了议员们的围攻责难，实非朝廷大员所能忍受，因此后来再没有军机大臣到资政院会场进行面对面沟通了。双方既不能当面沟通，且互相不满意对方，其直接冲突只需要一个事件作导火索了。
《资政院章程》第二十三条规定：「各省咨议局与督抚异议事件，或此省与彼省之咨议局互相争议事件，均由资政院复议，议决后，由总裁、副总裁具奏，请旨裁夺。」因此资政院有权审查咨议局与本省督抚之间的异议事件。资政院第一次常年会中即审查了不少这类案件。此时发生了湖南公债案，湖南巡抚主张发行公债而咨议局反对，最后交资政院审查。资政院由特任股查明了争议事实：湖南巡抚杨文鼎鉴于该年无钱弥补行政亏空，[23]于是按照安徽、湖北的办法发行公债。在各省咨议局没有成立以前，公债的发行都是由各省督抚上奏朝廷获准施行。而湖南巡抚此次发行公债则在该省咨议局成立之后，按照咨议局章程的规定，议决本省公债事项属于咨议局的权限范围以内。[24]湖南巡抚仍然按照原先的办法直接越过本省咨议局上奏朝廷发行公债。湖南咨议局遂电陈资政院，认为湖南巡抚侵夺咨议局权限。湖南巡抚解释的理由是：该年发生非常事件，行政支出浩大，既不能请求度支部拨款，又不能盘剥商民，发行公债是不得已的办法，至于其直接上奏朝廷，则是援照湖北等省的成例办理，并无不合之处。湖南咨议局的理由是其它各省发行公债之所以通过上奏朝廷办理，是因那时该省咨议局尚未成立，与湖南已经成立咨议局情况不同。
资政院特任股详细审查了该情况，认为是湖南巡抚侵夺咨议局权限，实属违法。而且有议员指出，现在发行公债已经丧失了其本意。因为当时法律规定公债券可以随意转让，认票不认人，此种公债的利息甚高，超出银行存款的数倍，炒公债有利可图，因此就有一些外国人来购买中国的公债。据有的议员讲，在伦敦市面上即有中国的公债券，一百两的公债券已经上涨至一百零八两之多。所以，发行公债徒使外人获利，就是和直接借外债相比，损失犹大。[25]资政院议员鉴于湖南巡抚事实上的侵权违法，考虑到要防各省发行公债之微、杜损失利权之渐，经多数议员通过，以资政院全体的名义，上奏湖南巡抚侵权违法，请求圣裁。[26]
十月初八日上谕到达资政院，该上谕指出湖南巡抚有疏漏之处，但没有给予任何处分，只是奉旨交度支部核议。资政院议员得知此上谕内容后，非常失望，情绪相当激烈。议员对于该上谕内容的激烈态度，从易宗夔在议会的发言可见一斑：「这回湖南公债事体，请旨裁夺。现在已经奉旨，一点处分都没有。既有军机大臣署名，应该处分而不加处分，我们须请军机大臣出席，说明理由。就是一个御史参一个督抚，亦不至如此无效。而资政院全体议决之件如此无效，何必设立资政院？并且这件事体是侵权违法的事体，一点处分没有，以后侵权违法的事更多。若是无处分，将来资政院就可以不核办这种事体了。」易宗夔的发言不仅措辞激烈，而且已经将矛头对准了军机大臣的副署责任。朝廷关于湖南巡抚侵权违法案的谕旨直接导致了资政院弹劾军机案的发生，那朝廷为何会有这个谕旨出现呢？
清王朝曾经创立了一套君主集权在中国史上登峰造极的政治框架：作为事实上的最高政务机构的军机处由皇帝的亲信组成，直接秉承皇帝意旨；中央各部首长和地方督抚互不统属，都直接接受皇帝的命令。这种精心设计的君主集权框架到太平天国前后出现了意想不到的问题。伴随着湘淮军的兴起，地方督抚权力坐大，逐渐形成了实际政治架构「内轻外重」的局面。到八国联军侵华时期，一批影响较大的督抚联合实行「东南互保」，更削弱了清中央朝廷的威信。到晚清宣布「预备立宪」，改革官制之时，督抚问题更让清政府头疼。当时就有日本人看出了这个问题，「欲解决清国之立宪问题，不可不先解决督抚制度的存废。今之督抚，事实上为副主。此制不废，中央集权制度不得告谓成功，则不外模仿联邦制度而已。」 [27]当时有些议员也清楚意识到此问题，如李文熙指出，「向来各省督抚惟我独尊、任意自由，已成习惯，故对于中央机关之命令，往往视为具文。」[28]晚清中央政府既无实力，也无合适的借口解决它，在预备立宪时期需要设立代表舆论的资政院，清朝廷原打算让资政院藉舆论的力量帮助朝廷解决该问题，这就是朝廷规定将咨议局与督抚异议的问题交由资政院复议之后上奏的原因所在。
按照朝廷的这种如意设想，本应该赞同资政院的主张，给督抚一个警告。但湖南巡抚侵权违法案还有另外两个因素在起作用：湖南巡抚是越过咨议局直接向朝廷请旨，并没有藐视皇上的权威。如果朝廷反过来支持资政院的处理办法，无异助长了资政院的气势，况且资政院正借助对院章的广义解释来扩大其权限，这不是朝廷所愿意看到的；作为皇帝亲信的军机大臣已经和资政院有了隔阂，资政院力图以立宪国的「责任」制度约束军机处，这是军机处所不能接受的，资政院事实上任何权力的扩张都会引起军机处的高度警惕，军机处的态度在很大程度上影响了谕旨的内容。这是朝廷有此谕旨的深层原因。此谕旨的深层含义就在于朝廷给资政院敲警钟，不要肆意扩张其权力，证明大权还是统一于朝廷的。
继易宗夔发言将矛头直接指向军机大臣的副署责任之后，更有议员指出该谕旨乃是军机大臣欺罔朝廷的产物，要求军机大臣到资政院说明其副署的理由，「我皇上、我摄政王遇事取决廷议，此次谕旨确是军机大臣所主持，然度支部核议奉旨允准，试问资政院章程、咨议局章程是否奉旨依议？推其原因，各省督抚办事不过信用一二幕府，（幕府）欺罔督抚，督抚即以之欺罔朝廷；行政大臣不过信任一二部员，部员欺罔行政大臣，行政大臣即以之欺罔朝廷。如果朝廷可以欺罔，不但我们资政院议决之案都可以取消。此次督抚侵权违法，只以疏漏二字了之，没有处分，将来资政院所议决之事件皆失效力，所以本议员对于军机大臣署名甚不满意，须请军机大臣出席说明理由。」[29] 由于众多议员情绪激昂，力主军机大臣立即到院说明副署理由，并停止议事，表示等军机大臣说明理由后方才开议别的事件。经资政院副议长多次催促，军机大臣皆以公务繁忙，始终未曾到院。军机大臣的蔑视，更引起了议员们的愤怒。
在十月十一日下午召开的资政院第十五次全体议员大会上，易宗夔首先询问议长，军机大臣能否当天到资政院就湖南公债案说明副署理由，吴赐龄更草拟了质问军机大臣说帖，一时议员们纷纷发言讨论质问军机大臣事。在这些议员的发言中，李搢荣的论证值得注意，他首先指出根据宪法大纲和守法之必要性，军机大臣有负责任的理由，最后谈及仅有质问说帖之不足，要求提议请旨明定侵权违法之处分：「然资政院议员所必请军机大臣答复者，根据光绪三十四年八月初一日王大臣拟定宪法大纲原奏原折云，必以政府受议院之责难者，即由君主神圣不可侵犯之义而生。军机大臣虽不是责任内阁，究不能不算政府。既是政府，就不能不替君主负责任；所以请军机大臣说明理由者，尊重法律也……法律可违背，推其极必成为无法律之国。本议员想法治国者，非仅颁行法律也，遵守法律也。盖国之有法律，如人之有精神，人无精神则死，国无法律，其危殆不可胜言。然有法律而不遵守，与无法律等……（德宗上谕）大意谓现值国势积弱，事变纷乘，非朝野同心不足以图存立。朝野同心者，同此尊重法律之心也。又曰：非纪纲整肃，不足以保治安。纪纲整肃者，上下同处于法律范围之内也。又曰：非官民交勉，互相匡正，不足以促进行而收实效。交勉者，官民以遵守法律交勉，有逾越者，则互相匡正也。」[30]因此，质问军机大臣并要求朝廷惩处侵权违法行为正是遵循先皇谕旨、促进法律执行的正当行为。吴赐龄的质问说帖经全体出席议员的表决，得到多数赞成。
为了保持资政院的预备国会性质和议员的人民代表地位，议员们与军机大臣发生了一系列龃龉，传统政府高高在上的权威受到了严重的挑战。当资政院开院伊始，政府要顾及立宪舆论，不得不与资政院周旋。当资政院议员要求军机处对资政院负责之时，这已经触及到传统政治架构的敏感神经，随着二者之间不断的龃龉，政府遂感到有裁抑资政院权威的必要。资政院议员们出于对立宪的信任和代表人民的责任，不会甘心退让。矛盾已是一触即发，弹劾军机案已经有了出现的征兆。
三、军机大臣和军机处可否被弹劾？
朝廷有了裁抑资政院的意图，军机大臣对议员们的积愤与日俱增。有这个背景，对于易宗夔质问说帖，军机大臣表现强硬：认为责任内阁尚未成立，军机处乃按照先朝旧制行事，无责任可负。这种表示引起了议员们的愤怒。十月十九日，有军机大臣副署的三道交资政院的谕旨：关于资政院奏核议江西改征洋码一案依议；云南盐斤加价一案交盐政处察核具奏；广西警察学堂禁止外籍学生案交民政部察核具奏。前一道谕旨还没有什么，后两道谕旨「隐然视资政院为盐政处和民政部的下级官厅」，[31]全院议员群情激愤，弹劾军机案的波澜因之而起。
这三道谕旨在资政院宣读之后，对弹劾军机最为积极的易宗夔首先发言，「对于现在政府有甚不满意的地方，我们中国已经先朝确定为立宪政体之国，所以才设立一个资政院为上下议院之基础。资政院系立法机关，凡立宪政体之国，皆系三权鼎立，一种是立法，一种是司法，一种是行政。何谓三权鼎立？说是立法、司法、行政都是独立不能侵犯的。现在这两道阁抄……系军机大臣拟旨、军机大臣副署。既是军机大臣拟旨、军机大臣副署，则军机大臣有应负之责任。军机大臣岂不知这个立法机关是独立的么？既然知道为独立的机关，就不能将立法机关所议决的案子交行政衙门去察核。可见军机大臣是侵资政院的权、违资政院的法了……我们应该照院章第二十一条上奏弹劾军机大臣为是。」
关于军机大臣答复的「不负责任」，罗杰的主张在议员中颇具代表性，「现在既是立宪政体，则专制政体当已消灭。何则？军机副署的制度就是一个立宪国的政府了。虽现在没有责任内阁的名目，然军机大臣确是有责任内阁的关系，当有责任内阁的精神……其答复『责任』二字，非常含糊。『责任』虽系日本制度，然实用我们中国固有名词，就如古书所谓『有官守者不得其职则去，有言责者不得其言则去』，皆大臣以道进退、肯负责任之意也。责任制度，东西各国遥遥相印，不独日本，古之圣贤恐一国政治有不完善，人民与君主生出直接冲突，特责成大臣。」 [32]所以军机大臣答复「不负责任」，既不符合立宪国精神，又与圣贤教导大臣之意不符，无论如何，军机大臣都难辞其咎。政府特派员李家驹曾经到会做了解释，[33]但不能得到议员们的谅解，而且在议员们的质问下无法作答。易宗夔和罗杰的主张得到了很多议员的赞成，经过议员们的反复讨论，决定以军机大臣违反资政院章程和咨议局章程为事实根据，弹劾军机大臣侵权违法，经多数议员赞成作为正式议题，并指定赵炳麟等六人为起草员，负责弹劾军机上奏案的起草工作。
十月二十四日，资政院召开第二十次全体大会，朝廷随即下达旨意，云南、广西两案依议，对资政院做了一定的让步。当资政院宣读起草的弹劾军机折稿时，有议员主张取消此次弹劾奏稿，并要求就取消奏稿一事由全体议员表决，因为单纯「不负责任」是否违背法律还不一定，从院章找不到弹劾的根据，可以不提弹劾，只提军机不负责任、请求废军机处速设责任内阁，这些人大多是钦选议员。大部分民选议员则认为不能全体取消，只能取消一半，因为军机大臣确有不负责任的事实，弹劾军机大臣也并非完全起因于云南、广西两案，建议另选定起草员重新起草弹劾折稿。双方经过激烈争论，最后议长溥伦决定仍以「不负责任」为题继续弹劾，并重新指定起草员起草奏稿。[34]起草员经过三次会议商讨如何写作，到十一月初九日才拿到大会宣读，前后时间达半个多月之久，而奏稿的内容也由弹劾军机大臣个人的不负责任变成了弹劾军机处不负责任，要求设立责任内阁。当时即有议员提出此点区别。但在表决的时候，经多数议员通过。[35]
在弹劾军机处奏稿表决后，资政院的负责人又藉固迟迟不上奏，到十一月十四日，易宗夔曾催促议长尽快上奏，指出「现在再迟延几天，就要闭会了。军机大臣对于本院很反对的。本议员为开国会的事情有个质问说帖，至今还没有答复；吴议员为湖南公债事件有个质问说帖，也还没有答复。他不以本院为平等机关，所以本院对待亦不可过于迁就，还是请议长从速具奏为好。」[36]十七日，弹劾军机处奏稿始上。与此同时，军机大臣风闻资政院将上弹劾奏稿，也向监国摄政王提出全体辞职的要求。十八日朝廷同时下达两道朱谕，该朱谕皆由监国亲笔写就，一是不准军机大臣辞职，[37]一是指责资政院越权妄议。如果说前一道朱谕只是表明了朝廷支持军机的立场，那么后一道朱谕对资政院直接斥责，更表明了朝廷对资政院的厌恶态度，其原文为：「资政院奏大臣责任不明，难资辅弼一折，朕已览悉。朕维设官制禄及黜陟百官之权为朝廷大权，载在先朝钦定宪法大纲，是军机大臣负责任与不负责任暨设立责任内阁事宜，朝廷自有权衡，非该院总裁等所得擅预，所请着毋庸议。」[38]这种情况，加重了议员们在弹劾军机上的分歧。使得弹劾案愈趋复杂化。
朱谕在十九日资政院第二十六次全体大会上引起了强烈反响，激进议员首先发言。有的主张解散资政院，李素首倡其议，「现在内政外交种种失败，都是军机大臣不负责任之故。而军机大臣中握权最久者，孰逾于庆亲王、那中堂，我们弹劾案只对于机关说话，不弹劾其人，本员本不赞成。看昨天朱谕的意思，似乎以本院为不知大体、擅行干预，我们何必自己取辱？况此谕一出，外洋各国愈知我国立宪是假的，反与国体有碍，还是请议长咨询本院请旨解散倒觉痛快。」有的主张继续弹劾军机，由先前的弹劾机关改为弹劾个人，由先前的法律弹劾改为政治弹劾，即直接弹劾军机领班庆亲王奕劻。易宗夔是这一派的代表，他还深入分析了朱谕本身对于弹劾案的影响，「朱谕比不得从前的谕旨。从前的谕旨，我们有可以说话的地方，因为军机大臣拟旨，军机大臣署名，这回朱谕是摄政王自己用朱笔写的，而军机大臣没有署名，使我们没有说话的地方……立宪国精神，是议院与政府对待，现在弄成议院与君主对待……我们要想个法子解决这个问题……我们不能对朱谕说话，是应该还要拿军机大臣出来。」还有一批议员主张继续具奏，明定军机大臣责任。三种意见相持不下。最后由议长溥伦倡议以「仍请明定军机大臣责任」作为议题付表决，得到多数议员的赞成。随即指定起草员从速起草弹劾具奏稿。[39]从议员们的表决结果看，在朝廷的压力下，尽管有不少议员情绪激昂，但绝大多数议员开始退缩。
在二十日举行的第二十七次大会上，「仍请明定军机大臣责任」折稿在大会宣读。该折稿避重就轻，仅谈及在立宪政体下，国会只应与行政机关对待，而不能与君主对待，资政院与军机处的关系类同于立宪政体之下国会与政府，因此军机处应该负责任。十九日表决时为弹劾案议题，经起草的折稿成为完全的具奏议题。不少议员起而责难、质问。为什么起草员将奏案内容作如此重大的变化？估计政府在其中做了大量的工作，收买有之，威胁有之。起草议员面对此种情况，有被收买、威胁之虞，也有主动气沮的因素。议员刘春霖在发言时明确指出，议员许鼎霖在十九日私下劝告他「前次会议时，本员所说的话言调过激，是危险的，谓有人在政府献议，说议员胡闹，非照戊戌那年办几个人不可。」接着刘春霖沉痛指出了资政院现今存在的问题，「有几个议员在政府里头平素多奴颜婢膝，而政府遂轻视资政院。这一种议员不但自失身份，并且说所谓全体议决，其实并不是全体，不过几个人胡闹而已。政府觉得你不是全体，所以越发看着资政院很轻，致使资政院议案全归于无效。这全是坏在这几个议员身上。」因为有很多议员的批驳，起草员起草的折稿在表决时被否决。最后，大会以多数表决通过了籍宗寅的修正案，其修正案的主旨是：先阐述立宪各国政体的精神，接着解释钦定宪法大纲，得出政府应与国会对待，因为军机大臣是办内阁之事，应该对资政院负责。如果军机大臣不负责，资政院有监督之权。朝廷朱谕本是不错，但担心军机大臣以朱谕为借口，更不负责任，于立宪前途非常危险，要求朝廷明降谕旨，明定军机大臣责任。[40]
这个修正案与原起草案并不存在本质不同，其不同之处只是在措辞方面，全失弹劾军机大臣的原意。到二十三日的第二十八次大会上，新起草的折稿主题又演变为「速设责任内阁」具奏案。据起草员解释的理由是「资政院最初的目的与全国人民之目的都是希望责任内阁成立，如新内阁不成立，就是申明军机大臣的责任，仍恐靠不住的，所以就没有提起这一层……朱谕说负责任不负责任朝廷自有权衡，资政院不能擅预，若一定要请申明军机大臣责任，是与前次朱谕相反，恐这个折子上去，就没有法子下上谕了……明知道没有效果而必以此折尝试，就不如抱最初之目的，请立责任内阁为妙。」[41]尽管有一些激进议员坚持主张弹劾军机大臣，尤其是领班军机庆亲王，但在表决时，该「速设责任内阁」具奏案以多数通过。
与此同时，朝廷也没有闲着，采取了先发制人的手段来应付资政院对朱谕的可能反映。除了暗里拉拢、威胁议员以削弱资政院之外，朝廷还在资政院通过「速设责任内阁」具奏案的当天下谕，饬民政部和步军统领衙门将奉天第四次国会请愿代表遣送回籍。二十四日朝廷又明发上谕，饬令宪政编查馆修正筹备立宪清单，并将内阁官制一律详慎撰拟，候皇上披览。[42]到二十五日召开的第二十九次大会上，议长溥伦首先表达了取消具奏案的意思，「诸位前次议决的请速设责任内阁上奏案，本拟今天上奏的，因为昨日奉了上谕……既然有这个上谕，就与这个奏折内所说的不符，所以昨晚又将此奏折撤回。现在咨询本院这个上奏案是否应当取销？」议员们马上分成两派，一派主张上谕下来，速设责任内阁的目的已达，不用再上奏；一派主张军机大臣负责任的问题没有解决，还应该继续上奏弹劾军机大臣。双方争论多时，最后付诸表决，主张撤回具奏案的议员有85名，占多数。资政院第二次弹劾军机奏折暂时被撤销。[43]其实上谕只是要求拟定内阁官制，并没有直接宣布设立责任内阁的具体时间，与速设责任内阁还是弹劾军机大臣本无太直接的关系，为何能够得到多数议员的赞同？当然跟朝廷极力运动议员有关，主张撤销奏案的议员于会前密议在很大程度上就是朝廷运动的结果。当时的报纸有记载，「二十五日未曾开会之先，有首要数十人，先于休息所秘密计划，大部以取消为是。著名强项之某议员（暗指易宗夔）即其一人，而某议员乃于会场中敷衍数语，明其不可取消之理由。事为国民公报所揭载，其举动尤令人不能倾仰矣。大抵此所谓秘密会议者，秘书厅中人，实操纵之，伦议长业忧积谤为政府侧目，故力主调停之政策。」[44]
资政院始则弹劾军机处和军机大臣，一变为具奏速设责任内阁，再变为撤销弹劾具奏，此种反复无常，被朝廷操纵于股掌的情形大为舆论所讥刺，引起了议员们，尤其是那些被视为民众舆论代表的民选议员的愤怒，弹劾军机案又发生了新的反复。《时报》曾记载了当时议员的窘迫情形，「资政院取消弹劾军机折后，京师各报馆着论痛骂冷嘲，议员愤甚。」[45]到十一月二十七日资政院第三十次大会伊始，李素重新提出弹劾军机议题，「我们资政院因情形不同，将弹劾军机案取消，本员不解『情形不同』作何解释？现在中国依然，军机大臣依然，何得谓之『情形不同』？我们资政院敷敷衍衍、反反复覆，何面目以谢天下？本员今日有个倡议：前日之表决是取消奏稿，并非取消问题，我们此次须指实弹劾，不要再如前次之调停，方足以对天下。」李素的提议得到众多议员的赞成。最后由议长重新指定起草员起草弹劾奏折。[46]
到二十八日，资政院第三十一次大会，易宗夔即要求议长催促起草员起草弹劾稿。[47]二十九日，资政院三十二次大会，弹劾稿拟就，该稿指出枢臣溺职辜恩，不堪辅弼，并列举了军机领班庆亲王当国以来种种外交内政的失败作为弹劾的根据，[48]在大会以八十八票的多数通过。就在资政院紧锣密鼓准备再度弹劾军机时，二十七日，京师大学堂总监督刘廷琛上了一个参资政院的折子，刘廷琛在折子里指责，在资政院「持重者不敢异同，无识者随声附和，始而轻蔑执政，继而指斥乘舆、包藏祸心」等。朝廷则将刘廷琛的折子交宪政编查馆。刘折和朝廷的做法引起了很多议员的愤怒，易宗夔等一批议员认识到刘廷琛的奏折乃是由弹劾军机大臣直接引起的，而朝廷将刘折交宪政编查馆知道，在议员们看来是不信任资政院的表现，俨然视宪政编查馆为资政院的上级机关，更是与立宪精神相悖。这一切都促成了弹劾稿的多数通过。[49]十二月一日由议长溥伦上奏朝廷。
对于资政院重新弹劾具体军机大臣，摄政王可能觉得难以批答，因为批答的结果如果是斥责资政院则得罪于立宪舆论，准军机辞职则大损政府威信，故留中不发。针对这个情况，李素在十二月初三日的第三十三次大会伊始就指出摄政王留中的处理不妥，「留中之意，本员甚是不解。如果朝廷以资政院弹劾为是，即须准军机大臣辞职；如果以资政院弹劾为非，即须着资政院解散。若模棱两可，坏议院之基础，恐中国不亡于军机大臣而亡于资政院」，因此要求议长请旨明白宣示。易宗夔响应了李素的意思，进一步申明解决此问题的主张，「我们弹劾军机大臣的折子留中不发，又是无效的事体，因为资政院三个月会期，现在即将闭会，就是再上一个折子，亦是枉然……所以本员主张上一个折子，说明资政院的性质与地位。」易宗夔的主张有众多议员的赞成，作为议题得到通过，副议长沈家本当即指定易宗夔、汪荣宝等六人为起草员，草拟声明资政院性质和地位的具奏案。[50]这个具奏案到资政院闭会之时可能都没有上奏，因为在此之后，资政院忙于讨论通过在议员们看来更重要的预算案、新刑律案及其它众多的法律案，议员们可能也预见到即便上奏也无什么结果，不必做此无益之事。当十二月初五日第三十五次大会时，李素曾质问副议长沈家本「申明资政院立法范围案从前业已指定起草员，现在报告书已经成否？」沈家本答曰「尚未拟成」。李素的提问并没有引起其它议员的任何响应。[51]弹劾军机案至此草草收场。
四、从弹劾军机案看近代宪政的困境——「设计」宪政的误区
资政院两次上奏弹劾军机处，时间达两个多月，在资政院第一次常年会三个月会期中占相当大的时间比重。在百年后的今天来观察此案，毫无疑义是中国宪政史上亘古未有的，其价值应该得到充分的评估。
自晚清以降，在高度意识形态话语笼罩之下，所有实存的事件都不同程度地被整合起来而被型构成「事实」本身，这种「事实」通过「话语」编织起来，得以在人们之间传播，这种循环往返的传播过程同时也是「话语」和「事实」得到定型和强化的过程。在这种从事件到「事实」的转化过程中，各种实存的事件都不同程度得到了改变，在「事实」的传播中，有的事件在人们的记忆中被强化，也有的事件因难于型构因此在「事实」中失语而淡出了人们的视野，在历史长河中被有意无意地遗忘。随着辛亥以来革命运动在中国政治舞台上的主角地位和不断发展的对暴力的普遍崇拜，与之相对的事件都一律被贴上「改良」的政治标签。许多被归入「改良」范畴的历史事件存在着「失语」的可能。恰好晚清弹劾军机案在近代宪政史研究中成了「失语」的事件，被悄无声息地遗留在积满尘灰、数量庞大的历史数据中。充分评估弹劾军机案的价值需要对案件本身进行不断发掘和反复思考等工作。笔者对该案进行 「考古」，其目的在考察传统皇权专制政体与宪政制度的复杂关系。
资政院开院以来，决议之案十数，其最关重要者有三：奏请即开国会；预算案；弹劾军机案。其处理结果「朝廷对于全国人民意思机关，实未尝稍有重视……是以立法机关为不足信，而委其权于行政机关矣。」[52]清廷设立资政院的初衷即是为了对付日渐高涨的立宪舆论，所谓「当舆论之冲」，且要限制其权力，不能对君权专制构成真正的威胁，最多只能让它充当「咨询顾问」的御用机关，最好是成为专制皇权的仆从。从前述资政院院章和人员构成安排方面的分析就能够很清楚地看出。到议员正式弹劾军机，皇权直接袒护后者，破坏了君主立宪的根本原则：君主神圣不可侵犯就体现在其超然于政府和议会之上，由政府负责，直接面对民意机关和舆论。尽管当时有不少议员苦口婆心地向军机和朝廷陈述这个道理，但因以摄政王载沣为首的满洲权贵出于集权于皇帝的需要且不谙政治经验，直接出面偏袒军机处，将自身置于舆论的对立面，无异于将清廷「立宪」之本意昭告天下：立宪只不过是专制政府收揽民心的手段，绝不是要按照外国的君主立宪做法削弱君上大权。结果，作为收揽民心手段的立宪因为军机案反而使清政府失去了民心：原本真诚希望在既有的政治框架内实行「君主立宪」的立宪人士感到失望。一些议员在院会上的发言即证明了此点。如议员黎尚雯在刘廷琛上奏弹劾资政院之后即在院会上讲，「国家所以要立宪的缘故，就是要君民一气，保护国家。要使君民一气，必使民间信任朝廷。要使民间信任朝廷，就要使民间信任咨议局、资政院，然后才能信任朝廷是真立宪。当此危急时代，如果资政院所上的奏案没有一点效力，民间就不信任资政院了，不信任资政院就不信任朝廷立宪了。如此看来，与立宪前途很有危险。」[53]因此应该自请解散资政院。其主张得到很多议员的赞成。民选议员们多是全国立宪人士的代表，他们的失望也就是立宪人士对朝廷立宪诚意的失望。
如果说军机处毕竟是专制政体下的衙门，有些立宪人士还将希望寄托在责任内阁上面，那弹劾军机案直接促进了责任内阁的出台，且弹劾案还深深影响了责任内阁的性质。关于设立责任内阁与弹劾军机案的关系，时任议员的陶保霖分析得非常清楚，「此时军机大臣均为先朝所遗，故上下所期望，遂有仅仅书谕查案为不满足之感，因是而宣统二年，资政院开院，遂发生军机大臣须负责任问题，因此问题实生今日之新内阁，故军机处等之裁撤，可谓由于不负责任，而新内阁之成立，实在于能负责任。」由于朝廷在弹劾案中发现了资政院站在其对立面，对之产生了戒心，[54]遂尤其倚重行政权力。为了在法律上提高内阁的地位，《新内阁官制折》有「参仿德日两国国务大臣所负责任，用对于君上主义，任免黜陟，君上皆得自由，与英法之注重议院者不同」的规定，意味着议院一旦议决不信任内阁案，内阁大臣不能不辞职，故预为地步，使将来议院纵反对内阁，而内阁犹可依君主以自固。[55]光有法律规定扩大内阁权力、稳固内阁地位还不够，最关键的还要新成立的责任内阁一定掌握在自己人手里，所以皇族内阁的出现也是意料之中的事情了。到皇族内阁成立，朝廷「伪」立宪真相大白，很多立宪人士认识到与清朝廷谈立宪无异与虎谋皮，遂加入革命阵营，寄望于共和立宪了。
通过立宪来建立宪政国家虽然有望导致国家的强大，免于民族危亡，清朝廷正是基于此种考虑来实行宪政的，但这只是立宪所能发挥的功用之一，而立宪的本质却在于「对国家的强制性权力进行约束」。[56]通过分权以实现权力之间的制约是对国家强制性权力进行约束的主要手段。所以宪政是与专断性或垄断性的权力运作在根本上是相悖的。尽管清朝廷希望通过立宪来「救亡」，但其前提是稳固皇权，保持皇权的至高无上。如果作为「救亡」手段的立宪直接威胁到这一点，那就不是「救亡」，而是自取灭亡。故清朝廷主持的「立宪」不可能是合于约束权力含义上的立宪，而后者则是当时立宪人士所主张的，因此从立宪人士的预期来看，清朝廷的立宪则是「假立宪之名，行专制之实」。清朝廷希望借立宪收揽民心结果却丧失了民心，立宪人士希望清朝廷真立宪却最终是伪立宪。这种预期普遍落空的现象引起了时人的注意。如有记者指出，「夫我国今日所谋之新政，固行之东西文明诸国，致治安而着大效也；然移用于我国，则反以速亡而招乱」[57]其根本原因在于东西文明国有约束权力的立宪机制，而晚清乃至整个近代中国，在专制政体和各种专制余孽的影响下，权力是垄断性的，其行使是恣意的。作为革命者的宋教仁当时对此点即有超出立宪派的清醒认识，「立宪者，决非现政府之所得成者也；现政府之所谓立宪，伪也，不过欲假之以实行专制者也；其所以设资政院，立内阁，非以立宪国之立法机关与责任政府视之者也，故其所以对付资政院之权限与内阁之组织者，亦不得责以立宪之原则者也。」[58]晚清弹劾军机案的草草收场，乃至中国长期以来的存在的各种「伪」立宪都与这种权力专断为特征的权力运作有必然联系。
众所周知，近代中国产生了诸多高质量的宪法文本，学者们也殚精竭虑，制作了种类繁多的宪法草案，都希望能够设计出尽可能科学、严密的规则体系，将恣意行使的专制权力纳入有所约束的法治框架，建设真正的宪政国家，以实现保障民权和民族自强这个双重目标。但不幸的是，这些纸面上的宪法和宪草无一例外被当政者玩弄于股掌之间，成为其以争取民心宣示其政权合法性的遮羞布。毛泽东将此类现象精炼地归纳为「宪政两面派」，即「嘴里一套，口里又是一套……他们口里的宪政，不过是『挂羊头卖狗肉』。」其结果就是「多年以前，我们就听到过宪政的名词，但是至今不见宪政的影子。」[59]为什么会如此呢？不管是君主立宪，还是共和立宪，都是要达致一种宪政秩序。借用哈耶克的思路，真正有生命力的秩序是通过一次次的实践自生自发形成的，而非政治家或学者刻意设计出来的。近代中国的宪政运动一直沉湎于各式各样的「精确设计」：是一次宪政运动之后推倒重来的再一轮「新」宪政运动，而非注意于宪政实践的经验累积；是注重于形式的「新」，而非其可行与否的慎密论证；追求的是革命之后的断裂，而忽视了改良之下的社会延续。
通过考察晚清弹劾军机案，发现在资政院、军机处和朝廷三个机构之间，尽管其性质迥异，但他们论证其主张的根据都集中于两点：一是传统的君权神圣，一是来自于东西方文明国的立宪原则。弹劾军机案以及围绕它进行的论辨对中国近代宪政的开创意义主要在于立宪原则作为合法性根据这点上。考察三机构之间的文字往来，发现：资政院一直以立宪原则立论，来对院章所规定的该院权限做扩大解释，以「不负责任」直接发起弹劾军机，酝酿本院解散等等。军机和朝廷也多次在书面表示要尊重立宪原则和精神，尊重钦定宪法大纲，尊重资政院的国会预备地位，军机在被弹劾后先发制人，主动请辞，就形式而言，也是符合立宪原则的。只是到了弹劾的最后关头，朝廷才祭起皇权神圣的大旗，但还要顾忌立宪原则，只能将资政院的折子留中，采取冷处理的方式。我们可以思考，如果没有朝廷对立宪原则的有限尊重，又何能有弹劾案的发生？通过分析，我们看到立宪原则在当时已经成为国家意识形态的重要组成部分，假以时日，未必不能在社会上生根发芽。这应该是晚清君宪给近代中国宪政留下的一个亮点，也是近代中国立宪经验累积的第一步。
推行法治、建设宪政国家再度成为法学界的热门话题，如果我们仅仅注重那些精妙的设计、漂亮的口号及规则语词，而不屑或不愿总结各个不同社会时期、社会阶层和社会区域所积累的相关经验，那预期的再度完全落空就不是危言耸听了。如果能够对此有所意识，也就不枉从故纸堆里重新翻检晚清弹劾军机案作旧事重提了。
参考书目：
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