内容摘要：中国民主政治建设的成就有目共睹，与此相适应，我国的法治体系也应该跟进，甚至应该走在民主建设的前面。从总体上看，我国法治体系还不能满足民主政治的需要，很多制度空间有待改革和完善。以立法和监督体制、司法体制、行政体制为中心的法治体系建设应该协同并进，因为它们是三位一体的有机体。如果仅仅是单一领域内的改革，其最终结果往往会有违改革设计的初衷。

　　关键词：法治体系；立法和监督体制；司法体制；行政体制

　　加强和完善人大常委会的监督职能建设

　　在党内民主和人民民主方面，中国民主政治建设的成就有目共睹。与此相适应，我国的法治体系应该跟进，甚至应该走在民主建设的前面。这是因为，民主在很大程度上就是一个产生权力的过程，而通过民主的方式产生的权力如果不受到约束，民主本身并不会带来更好的治理绩效。而约束权力的机制就是法治体系。简单地说，民主是产生权力的过程，而法治是约束权力的制度安排。或者说，法治体系是民主的载体，是民主运作的平台。因此，只有当民主与法治协调发展，或者说只有使权力得到约束，民主政治才是健康的。

　　在民主政治建设突飞猛进的时候，我国法治体系的改革与完善也取得了令人瞩目的成就，但是从总体上看，我国法治体系还不能满足民主政治的需要，有很多制度空间去改革和完善。“法治”不但是一种制度，还是一种文化，即是否习惯于遵守规则的法律文化。从文化层面看法治，往往会得出并不乐观的看法，因为中国是一个熟人社会，一个“人情与面子”社会。如在县一级，公、检、法各部门，即监督部门与被监督部门都被人情所笼罩，他们整天在一起吃喝玩乐，监督与制约从何谈起？这里仅从制度层面讨论法治问题，故称“法治体系”。法治体系或者说作为依法治国的制度架构，是由三个相互联系、相互支撑的方面构成的，即人民代表大会制度、司法体制和行政体制。这里不可能对它做全面的讨论，主要围绕“法治”做结构性或框架性分析与线条勾勒。

　　人民代表大会制度涉及的问题很多，本文仅论及人大常委会制度。和任何国家的立法机关一样，我国人民代表大会的主要功能也包括立法权、决定权以及监督权，而监督权是否到位，是衡量一个立法机关权能的最主要指标。我们过去习惯认为，中国的主要问题还是发展，发展就要讲速度，讲速度就不能有部门间的“扯皮”，人大的监督权被认为拖了政府工作的后腿，是“扯皮”。改革开放30多年后的今天，我们必须抛弃这种基于特定历史阶段而形成的所谓的“扯皮”观念。我们早已看到，追求速度一方面给我们带来了很多福利，同时也给我们带来不胜枚举的后遗症。如果说在我们一穷二白的时候片面追求速度是可以理解的，那么在国强民富的今天，依然因为速度、效率的考量而不要部门之间的监督就不符合科学发展观了。相对于西方发达国家，我们在很多方面依然是落后的，但决不能以此为理由而不加强监督制度的建设。何况，落后与先进永远是一对相对的概念。就整体而言，中国很多发达地区难道比南欧的所谓发达国家落后吗？就行业而言，难道中国的互联网应用程度比西方国家落后？毋庸置疑，中国应该进入了综合发展和协调发展时期，而这里的协调发展，就是改变强行政弱监督的结构性弊端，加强监管部门的制度建设。

　　人大的监督不可能仅靠全国人民代表大会的近3000名人大代表开会时集体监督，而主要靠各级人大的常委会。要履行监督功能就要有专门的监督部门，即靠人大常委会的专门委员会去监督。专门委员会的设置原则应该是与监督对象放任对应性，即除了人大常委会自身运转所需要的机构，如立法委员会或法制工作委员会外，有什么政府部门就应该设置什么样的专门委员会，做到对相应的政府部门的人与事的监督。

　　改革开放以来，人大常委会专门委员会从无到有，先后建立了9个专门委员会，而中央政府下面的行政机构53国务院办公厅以及4个国务院办事机构外，国务院组成部门有27个，国务院直属特设机构1个、直属机构16个、直属事业单位14个、部委管理的国家局17个，除议事协调机构（28个）外，共计80个左右。

　　客观地说，人大常委会专门委员会太少，中央政府下面的行政部门太多，是一种严重不对称的权力关系。假设很多行政部门自愿被监督，自己的权力自愿受到约束，那么监督和约束来自何方？在我们的制度设计中，监督和约束机制包括驻部委纪检组、社会和新闻监督、审计监督。所有这些监督都有“事后性”，即当事情发生以后才有机会监督。在语义学上，监督与决策等权力运行过程并行。“事后监督”已经不再是严格意义上的监督，充其量是曝光或追究。这并不符合党关于从源头上约束和监督权力的战略布局，也是为什么每次审计中都能发现一些部委的预算过头，一些部委可以擅自挪用预算资金而建设一些特殊用途的项目或工程的根源。
　　
　　如何从源头上监督和约束权力？一切政治无外乎是“人”和“事”，即用人和办事。用什么样的人，应该有来自人大常委会的严格监督，部委及其他部门办什么事，即立项，应该受到人大常委会相关部门的审核与批准；事情办得如何，应该受到严格审计和人大常委会的严格听证和审查。也就是说，权力的产生（上游）、行使（中游）和后果（下游）都必须受到约束和监督。政府部门那么多，而人大常委会专门委员会又那么少，这种现状不可能使政府权力受到相应的约束和监督。因此，必须在有计划、有步骤地加强常委会的作用的同时，还应该有计划、有步骤地实现人大常委会委员和专门委员会委员职业化。目前，作为监督机关的人大常委会和作为被监督部门的政府机关并没有真正脱钩，利益纠结在一起，比如从政府机关退休后到人大工作的官员，有的工资关系和住房都属原单位，这种现状当然不利于真正开展监督活动。

　　需要指出的是，作为一个非常重要的监督部门，审计机关应该改设在人大常委会，而不是一个政府部门。常识告诉我们，审计部门目前的地位并不利于全面、客观、公正地审计，它的权威来自政府首长，而不是法定，因而具有不确定性。审计哪些部门和地方、审计什么，主要取决于行政首长的意志，而不是法定的无区别的审计。因此，需要借鉴成熟的治国理政之道，将审计部门的设置科学化，以便于真正地发挥审计监督的作用。

　　概言之，要加强和完善人大常委会的监督职能建设，亟需实行人大常委会委员职业化，增加专门委员会的数量，将审计部门改设在人大常委会。

　　司法体制的问题与出路
　　
　　人大的立法既为了实现国家意志，也为了保护公民的权益，是“国家性”与“公民性”的统一。尽管法学界一直存在工具主义与权利主义之争，但是不容置疑的是，没有“国家性”的法律，公民的权益就不能得到有效保护，尽管有时一些体现国家意志的法律可能会侵害公民权益。正因如此，美国的开国之父们在设计其政体和法院体制时，特别强调在地方自治的美国建立充分体现国家性的联邦最高法院及其“下级法院”（即今天的联邦巡回法院），“其目的在于使全国性政府在合众国各部或区域内设立或授权设立一种能够审理其辖区内属于全国性司法权性质案件的法庭”，原因是“纵有高瞻远瞩之人也难预测地方主义情绪能否发展到使地方法院失去审理国家案件资格的程度”［1］。

　　讨论中国的法治体系似乎不应对照美国的体制。但是，美国体制的设计者给我们的启示是，政治事务可以是地方性的甚至是地方主义的，但法律必须是国家性的，法律的地方主义必然侵蚀或分割着国家的权威。因此，美国的联邦主义一方面保障了政治事务和其他方面的地方自主权，另一方面用集权式的司法体制保证地方自主性不至于侵蚀国家权威，这不能不说是一种富有远见的制度设计。

　　与此相对照，中国实行单一制政体，即中央集权制，作为政体延伸的司法体制也应该是中央集权的。但是，政体上的单一制并没有相应的司法体制的集权性，因为中国的司法体制是按地域设置的，即从上到下依次为最高人民法院，省、自治区、直辖市高级人民法院，市中级人民法院和县/区基层人民法院。地域性设置原则必然体现为管理上的地方性，即不但法官的身份由地方党委和地方人大决定和确认，连法官的工资也来自地方财政。这样，法院的“独立审判”就会受到质疑，才会有一些地方法院实行地方保护主义的现象。当法院的公正性受到质疑并进而沦为地方保护主义的工具时，其后果一方面在侵蚀着国家权威，另一方面在动摇着公民对司法公正的信心，并进而导致对党执政的公正性的怀疑，因为老百姓都知道党领导司法的常识。因此，为了加强国家权威，增强党执政的公正性，必须对现行的司法体制进行改造。

　　另外，法院审理的案件不但涉及公民个人的事务，还有越来越多的公民起诉政府机关的行政诉讼案件，以及涉及地方上官商关系的案件。目前法院的地域性设置显然不利于其公正、独立地审判此类案件。因此，无论从党的利益、国家利益，还是从现实的司法权与行政权的关系看，司法体制改革都是亟待迈出的一步。

　　改革现行司法体制的基本目标应该是，实现司法体制与单一制政体的一致性，因为司法体制是政体的一种延伸。为此，需要改变司法体制的地域性设置，实行跨地区设置。笔者以为，现行的最高人民法院的机构规模太过庞大，应该精简，以便把国家最高法院建成真正能代表国家司法权威象征的机关。在改革最高法院的同时，应将相关配给最高法院的下级法院。至于最高法院的下级法院的数目多少，需要做进一步的具体研究。为了保证下级法院的司法公正性，其人事管理和财政预算都应该直属中央，实行垂直管理，而不能与地方有染。地方法院只审理本地属性的并不重要的刑事、民事案件。

　　总之，司法体制改革要达成两个目标：减少司法的地方性，提升司法的国家性；克服国家权威的碎片化，提升国家权威的整体性。

　　行政体制的问题与出路
　　
　　行政体制由我们传统上所说的“条条关系”和“条块关系”构成。本文所讨论的“条块关系”，不是简单的中央—地方关系，还包括城市管理体制。

　　毫不夸张地说，行政体制改革的滞后为中国政治—经济过程中的利益集团政治提供了温床。作为国家代表的政府部门，本应是公共利益的代表者。但公共选择理论的研究表明，政府官僚机构与官员并不必然是公正无私的“道德人”，他们反而具有追求自身利益最大化的“经济人”的特征。据此，西方学者和一些国内学者把政府官僚机构也当作一种利益集团，认为其起着利益表达与综合的作用。我们不同意这种划分方法。不能因为任何时间和地点都存在本位主义和部门利益，就把作为国家权力建制的有机组成部分称为利益集团，因为利益集团特指国家权力机构之外的政治社会力量，如果把存在组织化利益的团体都归类为利益集团，利益集团就成为解释一切政治现象的概念，“国家权力”等经典概念就失去了应有价值。尽管如此，什么是国家权力的有机组成部分，在市场经济体制中需要进一步界定。一般而言，维持国家正常运转的政务部门（如司法部、外交部、教育部等）和宏观经济调控部门（如央行、财政部等）是任何国家都必须有的，不能因为它们或许存在部门利益而把它们称为利益集团。但是，目前中国政府部门的设置依然具有计划经济的特征。例如，在国务院下属的行政管理部门中，还有以行业和产品为基础的主管部门，最典型的就是铁道部。在市场经济的今天，这些行业主管部门很容易演变为该行业或产品的利益代言人，滋生部门主义和本位主义。正常来说，中央各部委应该是中央政策的执行者，自身保持政治中立，只努力追求政策执行的效率。但是在当今的中国，因为中央决策机制的不健全，在很多场合，实际上是部委决策、中央背书，在很大程度上中央各部委成了中央政策的决策部门。这就使他们有能力将自己的“部门利益”凌驾于社会公共利益，乃至于国家利益之上，通常被人们称为“特殊利益集团”。不仅如此，由于行业和产品的交叉性，因行业和产品而设置主管部门必然导致部门的重叠和功能的交叉与利益冲突。以文化领域为例，国务院下属的行业主管部门有文化部、国家广播电影电视总局、新闻出版总署。这些部门的行政级别相同，而功能和利益存在交叉，利益冲突是常见的现象。如最近因为网络游戏的审批权，文化部和新闻出版总署就“打起了架”。

　　因此，本文特别把那些建立在产品和行业基础上的所谓行业主管部门称为机构型利益集团。在经济转轨过程中，有些部门的存在具有时代的合理性和必要性，比如为了加快信息产业的发展而组建的信息产业部；有的部门没有被改革则因为国家当时没有足够的资源去同时解决那么多的部门政治难题。因此，一次性撤销13个部委的朱镕基总理在1998年说，此改革是过渡性的，还不够，还要改。当前，进一步的行政改革已经非常迫切、必要，因为在市场经济体制基本建立的条件下，有的部门的历史使命已经完成，有的已经成为市场经济的阻碍力量，代表着特殊的行业利益。从这个角度来看，可以说一些政府主管部门是最强大的利益集团。如果缺少外部竞争、外部约束，缺乏内部的自觉性，政府有些部门会有非常强烈的动机去争取自己的利益最大化、法定化、国家化甚至是国际化。［2］对于这种现象，决策者已经有充分的认识，因此中共十七大政治报告明确提出实行大部门制。

　　在实行大部门制的同时，还必须改革部门立法体制。取消各行政管理部门的法律起草权，交由全国人大常委会行使。在全国人大常委会成立立法室，专门负责各种法律的起草工作，行政管理部门的立法权限只限于为执行法律而制定部门规章。通过这些制度建设，可以减少部门或机构型利益集团之间的利益纷争，消解这类利益集团用法定的国家权力去扭曲公共政策、侵蚀公共利益的行为，规避机构型利益集团利用立法过程中的信息、权力优势，谋求自身利益，置国家利益与公共利益而不顾的行为。

　　“条条关系”中的问题似乎尽人皆知，“条块关系”中的政府层级也是热议的问题，比如正在实行的省管县财政体制的改革。笔者认为，财政上的改革只是过渡性的，最终应该实行宪法上的4级政府制（中央—省—市/县—乡），而不是没有宪法根据的5级政府体制（中央—省—辖区市—市/县—乡）。县和辖区市的行政关系应该是平行的，尽管有的辖区市的地位可以单列，比如作为省会城市的市的地位。这样的设计不但可以较大地降低行政费用，更重要的是可以提高行政效率并促进县域经济发展。这里面的道理并不需要过多地论证，说到底是如何破解辖区市的利益阻力问题。

　　在“条块关系”中，目前尚未被广泛关注的是城市管理体制问题。因为地区的差异性和权力之鞭的有限性，才设立地方政府。作为地方政府一个环节的市政府，就是范围极小的“点”，大多并不需要下级政府。目前，从北京、上海这样的巨型城市，到地级市这样的微型城市，管理体制如出一辙，即市政府—区政府—街道办事处，区政55机构设置完全雷同。且不从行政费用和行政效率说这种体制的问题，更重要的是这样的设计破坏了城市发展和城市规划的整体性。以城市规划为例，市政府有规划局和房产局，区政府也有规划局和房产局。既然是一级政府部门，必然具有规划本城区的权力。区规划局、房产局的规划和行动就可能破坏一个城市的未来。比如，很多开发商似乎都有办法减少容积率，突破楼宇的限高规定；在开发商的游说下，很多社区本来应该有的绿地和公园都变成了座座高楼。当我们抱怨贪婪的开发商、腐败的官员破坏了我们的城市时，何曾想到城市管理体制的问题？同样，市政府有环保局，区政府也有环保局。然而，有的区/县环保局已经变成了协助区/县政府应对上级环保执法的工具。

　　基于上述情况，除非大都市，一般城市都应该取消区政府，改区政府为规模极为有限的派出机构。这样的改革首先应该在地级市推行。即使在大都市，也只能有一个规划局、一个国土资源与房屋管理局、一个环保局。我国的行政体制改革不仅仅是大部门制问题，还同样涉及刚性利益结构的政府管理层级和城市管理体制问题。所有这些问题不但事关交易费用、行政效率、权力结构的合理化和国家权威的一体性，还关乎亿万居民的生存环境与安全。

　　结语

　　综上所述，以立法和监督体制、司法体制、行政体制为中心的法治体系建设应该协同并进，因为它们是三位一体的有机体，如果仅仅是单一领域内的改革，其最终结果往往会有违改革设计的初衷。比如，行政体制改成大部门制以后，大部门的行为由谁来监督和约束？不受监督和约束的大部门，可能会提升行政效率，但不一定会提升其行政责任。因此，大部门制改革离不开立法与监督体制的改革。行政部门不仅应该受到立法部门的监督，还应该受到司法部门的约束，即行政部门的违法行为受到司法部门的裁决。实行大部门制的行政部门并不必然会事事合法，也可能与地方政府合谋而形成不利于民众的政策和项目。在这种情况下，地域性的司法机关就无能为力。更重要的是，当地方政府的职能部门实行大部门制以后，地方行政部门又如何保证不与民争利甚至干出违法之举？这些都需要具有国家性的司法机关的介入。因此，实行大部门制改革的同时也必须有计划地推行司法体制的改革。就大国治理而言，这些都是重大问题，同时也是技术性的制度安排，毕竟诸如此类改革都是在宪法框架内进行的。

　　即使是技术性的制度安排，一旦出现就必然要发挥作用，并在履行其功能中将自己的利益结构化和刚性化。因此，即便是破解技术性的制度安排，存在阻力也很自然。但是，我们有政治体制上的优势，我们的组织原则是民主集中制。只要有决心和意志，破解刚性的利益结构依然是体制内的技术性问题。时不我待，利益结构刚性化越强，行动的阻力就越大，难度也就越大。中外历史上有太多的教训。利益集团太强大而俘获政府，轻者导致治理危机，重者导致国家失败。

　　这里，不得不再次回到法治与民主的关系。在我们的公共舆论中，谈论更多的是民主而非法治。民主政治已经扑面而来，很多地方政府也热衷于民主政治的种种创新。不客气地说，很多地方的制度创新不具有可复制性，也就难以制度化，因为很多举措都是把既定的制度结构撇在一边，比如在很多地方的干部公推公选中居然见不到同级人大及其常委会的影子，人大制度形同虚设。这样的制度创新有多少生命力？应该以人大为中心而创新干部的产生方式，并约束干部的行为。在大众政治时代，民众的权利意识已经觉醒，民主政治势不可挡。即便如此，如何处理民主与法治的关系，历史上和当下很多民主转型国家的经验教训依然值得我们研究和深思，以取他山之石。在历史上，以对外推行民主为己任的美国其实是先建法治体系（共和），后渐进地实行民主。英国也如出一辙。与此相反，近代法国则是先搞民主政治，结果不受法治约束的民主政治给法国带来一个半世纪的动荡，直到戴高乐确立了牢固的法治体系。类似的故事还在反复重演着。在“第三波”民主浪潮中，俄罗斯的案例最值得研究。不受约束的民主给俄罗斯带来的是转型失败，结果那些曾热情拥戴民主的知识分子和劳动阶级转而又欢呼沙皇般的强势人物普京。历史上和当下的故事告诉我们，大国治理有其自身的内在逻辑，政治发展尤其具有逻辑性的次序。大国治理的逻辑背后是不能否认的人性与政治关系的法则，即民主是张扬人性，而法治则是约束人性，世间有很多好事以民主之名而为之，很多坏事也同样是在民主的旗帜下发生的。因此，民主张扬的不仅有人性的权利意识，也有肆意妄为的东西。这就需要法治约束和抑制人性中的“恶性”，弘扬人性中的“善性”。一句话，民主本身虽然也是一套规则，但是还要有根本性的规则即法治去约束民主，这样的民主才能成为大家都接受的“城里的唯一规则”。

参考文献：

［1］联邦党人文集.北京：商务印书馆，1980：404-412

［2］江涌.警惕部门利益膨胀.瞭望新闻周刊，2006（41）

作者简介：杨光斌，中国人民大学国际关系学院政治学系主任、教授、博士生导师。
 

来源：《探索与观察》2010年第1期